劉慧冠

臺(tái)灣社會(huì)福利政策的發(fā)展與財(cái)務(wù)分配的挑戰(zhàn)

劉慧冠

社會(huì)政策既為解決社會(huì)問(wèn)題，因應(yīng)大眾需要而制定，因此，臺(tái)灣各階段社會(huì)福利政策隨著當(dāng)時(shí)之政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境及政府財(cái)政狀況的不同而各有重大呈現(xiàn)。從宣布“解嚴(yán)”后，臺(tái)灣的社會(huì)福利政策也由“選擇性”的福利支出轉(zhuǎn)為“普及式”的福利支出，從現(xiàn)物給付轉(zhuǎn)為現(xiàn)金給付。持續(xù)增加的社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)，成為領(lǐng)導(dǎo)階層不得不去面對(duì)的考驗(yàn)。

社會(huì)福利 社會(huì)政策 臺(tái)灣

劉慧冠，臺(tái)灣東海大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系博士生（臺(tái)灣臺(tái)中 40704）。

一、前言

臺(tái)灣社會(huì)福利政策之推動(dòng)，長(zhǎng)久以來(lái)系針對(duì)當(dāng)時(shí)民眾之需要，因應(yīng)各樣社會(huì)問(wèn)題的狀況，考慮政府的財(cái)力，來(lái)推動(dòng)各項(xiàng)服務(wù)措施，以充分照顧民眾福祉，提升人民生活質(zhì)量為考慮。社會(huì)政策既為解決社會(huì)問(wèn)題，因應(yīng)大眾需要而制定，因此，臺(tái)灣各階段社會(huì)福利政策隨著當(dāng)時(shí)之政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境及政府財(cái)政狀況的不同而各有重大呈現(xiàn)。大體而言，臺(tái)灣的社會(huì)政策的發(fā)展，按各專(zhuān)家學(xué)者所提出的論點(diǎn)，整理后約可分為四個(gè)階段(詹火生，2011；李易駿，2013)。

第一階段：1949年至1959年，致力土地改革為首要任務(wù)——第二次世界大戰(zhàn)后初期政府推動(dòng)的農(nóng)地改革政策。內(nèi)容包括1939年的“三七五減租”、1951年的“公地放領(lǐng)”及1953年的“耕者有其田”。1949年國(guó)民黨退守臺(tái)灣后，為確立財(cái)政基礎(chǔ)，確保龐大軍隊(duì)的用糧，也為強(qiáng)化在臺(tái)灣的統(tǒng)治，必須實(shí)行土地改革以排除地主勢(shì)力。

第二階段：1960年至1980年，以基層建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要重點(diǎn)——此階段為臺(tái)灣從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型為工業(yè)社會(huì)的發(fā)展階段，政府致力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擴(kuò)大臺(tái)灣的基礎(chǔ)硬件建設(shè)，此階段以著名的十大建設(shè)為代表具體發(fā)展臺(tái)灣基礎(chǔ)建設(shè)。的確也透過(guò)強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，帶動(dòng)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的起飛。

第三階段：1980年至1989年，初步完成福利法規(guī)并建立保險(xiǎn)制度——1980年，臺(tái)灣通過(guò)“殘障福利法”、“老人福利法”及“社會(huì)救助法”，加上于1973年通過(guò)的兒童福利法規(guī)，在此階段臺(tái)灣已然完備對(duì)弱勢(shì)的福利服務(wù)群族照顧的法案，加上1987年的臺(tái)灣宣布“解嚴(yán)”，對(duì)市民社會(huì)的參與有相當(dāng)大的幫助。

第四階段：1990年至今，是臺(tái)灣社會(huì)福利制度蓬勃發(fā)展并穩(wěn)定建構(gòu)階段。

上述的前三個(gè)階段因大多在“戒嚴(yán)”時(shí)期的階段，相對(duì)應(yīng)于所稱(chēng)的市民社會(huì)的參與是有著極高的落差的。1987年臺(tái)灣宣布“解嚴(yán)”，民間力量逐漸爆發(fā)，初期較具代表性的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)為：

1.雛妓救援（1988年）影響1993年第一次“兒童福利法”的修正。

2.殘障福利（1990年）第一次修法。

3.農(nóng)民福利（1989年）通過(guò)農(nóng)民健康保險(xiǎn)。

1992年，臺(tái)灣“國(guó)會(huì)”全面改選，“憲法”第18條增修條文納入婦女、身心障礙者及原住民的各項(xiàng)權(quán)利，這讓各社會(huì)福利團(tuán)體在社會(huì)權(quán)力運(yùn)作場(chǎng)域有更多的政治運(yùn)作空間，他們開(kāi)始由街頭轉(zhuǎn)向議場(chǎng)與競(jìng)選場(chǎng)合。

然在第四階段的這二十余年的發(fā)展，因應(yīng)“解嚴(yán)”時(shí)期的開(kāi)放，直接影響到臺(tái)灣的政治趨向民主化的歷程，民眾在社會(huì)權(quán)利意識(shí)高漲下，社會(huì)福利政策相對(duì)倍受社會(huì)各界重視，所以第四階段堪稱(chēng)社會(huì)福利蓬勃發(fā)展階段，其展現(xiàn)了以下幾項(xiàng)特色：

l.社會(huì)福利預(yù)算不斷增加：1990年度“內(nèi)政部”社政業(yè)務(wù)預(yù)算計(jì)四十億余元新臺(tái)幣，2001年度預(yù)算計(jì)506億8916萬(wàn)元新臺(tái)幣，2008年度預(yù)算計(jì)2983億新臺(tái)幣，2013年度預(yù)算計(jì)4320億元新臺(tái)幣（經(jīng)建會(huì)，2013），成長(zhǎng)顯著。

2.對(duì)于經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)家庭實(shí)施實(shí)質(zhì)的福利津貼：如1990年實(shí)施身心障礙者三項(xiàng)補(bǔ)助（生活補(bǔ)助費(fèi)、教養(yǎng)費(fèi)、輔助器具補(bǔ)助費(fèi)，1993年開(kāi)辦中低收入老人生活津貼、1995年開(kāi)辦中低收入家庭托育津貼、2000年試辦中低收入老人特別照顧津貼、2000年公布特殊境遇婦女家庭扶助條例等(后修訂為特殊境遇家庭扶助條例)。

3.社會(huì)福利政策因應(yīng)所需，立法漸趨完備(臺(tái)灣“法務(wù)部”，2014)：如1990年制定“少年福利法”，1994年修正“兒童福利法”、核定社會(huì)福利政策綱領(lǐng)及實(shí)施方案，1995年公布兒童及少年性交易防制條例，1997年制定“性侵害防治法”與“社會(huì)工作師法”、修正“殘障福利法”與“老人福利法”，1998年公布“家庭暴力防治法”，2000年公布特殊境遇婦女家庭扶助條例，2001年公布“志愿服務(wù)法”，2002年開(kāi)始實(shí)施“兩性工作平等法”，2003年修正原住民敬老福利生活津貼暫行條例、制定“兒童及少年福利法”，2005年制定性騷擾防治條例，2006年制定公益勸募條例，2007年修訂“身心障礙者權(quán)益保障法”，2008年修訂“性別工作平等法”，2009年修正特殊境遇家庭扶助條例，等等。

4.成立專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)或整合跨部會(huì)任務(wù)編組組織：如1997年成立“內(nèi)政部”性侵害防治委員會(huì)、“行政院”婦女權(quán)益促進(jìn)委員會(huì)、1998成立“行政院”社會(huì)褔?yán)苿?dòng)小組、1999年捐助成立財(cái)團(tuán)法人婦女權(quán)益促進(jìn)發(fā)展基金會(huì)、成立“內(nèi)政部”家庭暴力防治委員會(huì)、兒童局等，均是專(zhuān)責(zé)或跨部會(huì)的任務(wù)編組機(jī)制。

綜觀上述，如何協(xié)助弱勢(shì)族群透過(guò)實(shí)際現(xiàn)金給付或?qū)嵔o付的方式提供服務(wù)與保障等，保障其生活基本權(quán)益，將是推展社會(huì)福利政策之重要課題。

二、臺(tái)灣社會(huì)福利給付的本質(zhì)

一般而言，社會(huì)福利的給付根據(jù)給付類(lèi)型可區(qū)分為現(xiàn)金給付及實(shí)物給付(李易駿，2013；萬(wàn)育維，2007；Gilbert，2013)。以現(xiàn)金發(fā)放即為社會(huì)給付，如低收入戶(hù)補(bǔ)助、教育津貼、敬老津貼等津貼，以及就業(yè)保險(xiǎn)失業(yè)給付、職業(yè)災(zāi)害給付、與年金給付、全民健保與教育補(bǔ)助等。如為提供物品和服務(wù)，以及給予特定消費(fèi)之補(bǔ)助，即為實(shí)物給付，例如公共教育、醫(yī)療、托育、照護(hù)、就業(yè)訓(xùn)練等服務(wù)，透過(guò)政府直接或間接向公部門(mén)、私部門(mén)及非營(yíng)利部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供弱勢(shì)族群及個(gè)案服務(wù)的方式，不直接給付現(xiàn)金給弱勢(shì)族群及個(gè)案，稱(chēng)之為實(shí)物給付。

服務(wù)對(duì)象可以得到些什么，如何取得與取得之形式為何，通常可分為in cash(現(xiàn)金)與in-kind (現(xiàn)物)此兩種形式。此兩種各有優(yōu)缺點(diǎn)，為解決缺點(diǎn)的部分而發(fā)展出第三種給付方式—vouchers (抵用劵)。三種給付類(lèi)型的比較如下表所示:

表 給付類(lèi)型比較①資料來(lái)源：Neil Gilbert＆Paul Terrell(2013)Dimensions of welfare policy，Boston:Allyn＆Bacon。李易駿，2013，《社會(huì)福利概論》，臺(tái)北：洪業(yè)出版社。

依“行政院”主計(jì)處統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，2013年度臺(tái)灣各級(jí)政府的社會(huì)福利給付中，現(xiàn)金給付占53.2%、實(shí)物給付占46.8%，顯示臺(tái)灣社會(huì)福利提供方式多以現(xiàn)金給付為主。現(xiàn)金給付方式所提供的直接福利雖然較高，并具有所得再分配效果，但除易扭曲個(gè)人勞動(dòng)動(dòng)機(jī)外，給付資格所引發(fā)之公平性爭(zhēng)議，亦常引發(fā)福利資源是否妥適運(yùn)用之問(wèn)題。

其次在制定社會(huì)福利政策時(shí)多關(guān)注“誰(shuí)有資格接受給付？”但另一個(gè)常被社會(huì)福利政策制定者忽略或誤解的議題是“誰(shuí)實(shí)際獲得給付？”在選擇式的社會(huì)分配基礎(chǔ)中，明確指出接受給付意味著受到服務(wù)。但時(shí)常是無(wú)法提出保證的，說(shuō)明如下：第一，那些符合資格接受服務(wù)的人可能不知道他們符合資格；第二，那些符合資格接受服務(wù)的人可能無(wú)法取得利益；最后，更需評(píng)估福利資源之公平公正性的問(wèn)題，老人與兒童之間的福利是否會(huì)形成有限資源的相互競(jìng)奪困境？

在“誰(shuí)實(shí)際獲得給付？”的社會(huì)福利分配的議題中，很少比“誰(shuí)應(yīng)獲得給付”和“定義給付資格”引起更大的辯論。這些決定誰(shuí)可獲得給付的規(guī)定，可從廣泛和不同領(lǐng)域的社會(huì)福利政策中，發(fā)現(xiàn)特殊的(選擇式福利或殘補(bǔ)式福利)到一般（普及式福利）的標(biāo)準(zhǔn)。以下將比較普及式（Universalism）和選擇式（Selectivity）的給付資格原則之差別（李易駿，2013；萬(wàn)育維，2007；Gilbert，2013）。

（一）普及式（Universalism）

1.給付如同一種基本權(quán)利，所有人都可獲得給付。例如老人的社會(huì)保險(xiǎn)和小孩的公共教育。

2.視社會(huì)政策為社會(huì)對(duì)于社會(huì)成員和小區(qū)所面臨的一般生活問(wèn)題——不只是限于貧窮、身心障礙(disabled)或面臨特殊困境，應(yīng)對(duì)所有社會(huì)成員響應(yīng)。

（1）所涉及的問(wèn)題層面較大、較廣泛。

（2）將每個(gè)人設(shè)定皆處于危機(jī)中，面臨各種社會(huì)需求。

（3）福利國(guó)家的適當(dāng)目標(biāo)是籌劃響應(yīng)社會(huì)問(wèn)題的廣泛方案，而不區(qū)別富有或貧窮、男人或女人、或其他種類(lèi)的人民。例如社會(huì)保險(xiǎn)、公共教育、老人健康照護(hù)等方案。不管個(gè)人所得收入，如同一個(gè)適當(dāng)福利社會(huì)的模型。

3.普及式主義者強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益的價(jià)值及保有個(gè)人自尊和社會(huì)凝聚力的需求。普及式主義者認(rèn)為選擇式以經(jīng)濟(jì)決定論為基礎(chǔ)的方案特別分化、強(qiáng)調(diào)社會(huì)中的差異，將道德與經(jīng)濟(jì)視為同等意義。同時(shí)普及式主義者批評(píng)選擇式較會(huì)產(chǎn)生社會(huì)烙印現(xiàn)象。

4.普及式的方案雖然花費(fèi)較多成本，但比著重于社會(huì)邊緣團(tuán)體的資產(chǎn)調(diào)查方案更受歡迎。

5.普及式主義者也強(qiáng)調(diào)成本效益，因?yàn)閺V泛的預(yù)防方案如全面性出生前健康照護(hù)、學(xué)前教育方案，都可預(yù)防未來(lái)的問(wèn)題。

6.普及式的政策可透過(guò)課稅達(dá)重新分配的效果，集中補(bǔ)助于最大的需求，并減輕普及式給付的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

7.普及式服務(wù)在給付方面，是提供能維持基本生活水平的補(bǔ)助。

（二）選擇式(Selectivity)

1.選擇式給付是依據(jù)個(gè)人需求的基礎(chǔ)，通常依所得收入調(diào)查來(lái)決定。例如社會(huì)救助(public assistance)和社會(huì)住宅(public housing)等。

2.選擇式主義者依據(jù)仔細(xì)目標(biāo)的受益者來(lái)衡量社會(huì)政策的合適范圍。

3.資產(chǎn)調(diào)查顯然是劃定社會(huì)給付限制的直接方法。透過(guò)有限制的給付資格依需求來(lái)訂定，可減少總體的花費(fèi)，并確保經(jīng)費(fèi)花費(fèi)于最緊急的人身上。

4.選擇式主義者所主張的社會(huì)效益，提供給付給窮人肯定比分配給每個(gè)人更有效益。針對(duì)需要的供給，通過(guò)教育、健康照顧、兒童照顧等，明顯會(huì)減少社會(huì)中之緊張局勢(shì)和敵對(duì)狀態(tài)。

當(dāng)普及式與選擇式之福利分配產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，討論的焦點(diǎn)一般是考慮社會(huì)效益和成本效益。普及式給付較強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益，選擇式給付較強(qiáng)調(diào)成本效益。各有其爭(zhēng)論及優(yōu)缺點(diǎn)，目前仍未有具體定見(jiàn)。

三、臺(tái)灣社會(huì)福利政策之規(guī)劃趨勢(shì)

臺(tái)灣社會(huì)福利服務(wù)的提供方式，在長(zhǎng)期的政府員額管制與強(qiáng)調(diào)民營(yíng)化的趨勢(shì)下，福利服務(wù)的業(yè)務(wù)已大量委托民間辦理，這個(gè)現(xiàn)象導(dǎo)致政府在實(shí)際社會(huì)服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)與能力受到限制，影響政府實(shí)質(zhì)的角色與功能。由于政府配置受社會(huì)服務(wù)提供的資源限制，民間辦理政府委托服務(wù)連帶面臨經(jīng)費(fèi)不足的窘境，經(jīng)常發(fā)生難以為繼的窘境。

政府常以“政府資源有限，民間潛力無(wú)限”為題，期望民間參與社會(huì)服務(wù)之提供，以舒緩政府投注資源不足所產(chǎn)生的壓力。然而，眾多研究發(fā)現(xiàn)，即使是較具規(guī)模的社會(huì)服務(wù)團(tuán)體與非營(yíng)利部門(mén)，也有將近六成的組織面臨資金或財(cái)務(wù)資源取得不易及不足的挑戰(zhàn)，臺(tái)灣的社會(huì)團(tuán)體普遍面臨財(cái)力與人力不足的窘境，呈現(xiàn)在會(huì)員流失、義工不足與專(zhuān)業(yè)人才欠缺的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上。上述的議題顯示臺(tái)灣社會(huì)福利的支出雖然呈現(xiàn)擴(kuò)張的現(xiàn)象，但在資源分配上顯現(xiàn)了策略上的失衡。研究發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣社會(huì)福利方案偏向現(xiàn)金給付，而建議應(yīng)積極拓展福利服務(wù)體系，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員，重新設(shè)計(jì)服務(wù)輸送體系，建構(gòu)服務(wù)設(shè)施。

以臺(tái)灣目前社會(huì)福利重要業(yè)務(wù)概況提出說(shuō)明：

（一）社會(huì)安全及普及式的社會(huì)保險(xiǎn)制度的建置完成(普及式福利)

臺(tái)灣的農(nóng)民健康保險(xiǎn)自1989年7月1日實(shí)施以來(lái)，即年年呈現(xiàn)財(cái)務(wù)虧損情形。因農(nóng)保投保年齡無(wú)上限規(guī)定、農(nóng)保被保險(xiǎn)人年齡層偏高、被保險(xiǎn)人資格難以認(rèn)定、重殘給付比例高、農(nóng)保代理人之推波助瀾等因素，農(nóng)保制度之財(cái)務(wù)狀況長(zhǎng)期處于虧損；為改善農(nóng)保財(cái)務(wù)狀況，在臺(tái)灣國(guó)民年金未開(kāi)辦前，針對(duì)目前農(nóng)保結(jié)構(gòu)性問(wèn)題（如修正主管機(jī)關(guān)、回歸職域保險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)率重新精算、修正殘廢給付標(biāo)準(zhǔn)表、修正農(nóng)民健康保險(xiǎn)監(jiān)理委員會(huì)之組織等）進(jìn)行研究規(guī)劃修正，后修正了勞動(dòng)基準(zhǔn)法，勞保年金制的上路及國(guó)民年金法案的建置實(shí)行，通過(guò)普及式的社會(huì)保險(xiǎn)福利制度，補(bǔ)實(shí)了長(zhǎng)期以來(lái)臺(tái)灣社會(huì)安全制度的不足。

（二）社會(huì)救助（屬于選擇式的福利）

1.辦理社會(huì)救助各項(xiàng)照顧工作

社會(huì)救助最積極的目的是希望促進(jìn)低收入戶(hù)自立，即通過(guò)救助資源與機(jī)會(huì)的提供，助其脫離對(duì)救助措施的依賴(lài)，除提供生活扶助、醫(yī)療補(bǔ)助、確保衣食住行等基本需求外，最重要的方法就是鼓勵(lì)低收入戶(hù)就業(yè)與就學(xué)，協(xié)助其習(xí)得一技之長(zhǎng)，早日脫離貧窮。

2.強(qiáng)化災(zāi)害預(yù)防工作

有關(guān)天然災(zāi)害救助措施，本諸救急原則及因應(yīng)“災(zāi)害防教法”于1998年7月19日之公布，“內(nèi)政部”邀集“中央”相關(guān)部會(huì)、地方政府、專(zhuān)家學(xué)者、民間團(tuán)體等，共同研商“建立重大天然災(zāi)害物流機(jī)制”協(xié)調(diào)會(huì)，獲致共識(shí)包括：請(qǐng)各直轄市、縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所訂定重大災(zāi)害應(yīng)變計(jì)劃；各直轄市、縣（市）受理各界捐款、捐贈(zèng)物資并實(shí)施作業(yè)計(jì)劃；直轄市、縣（市）制定救災(zāi)物流資源手冊(cè)、社會(huì)救助團(tuán)體資源手冊(cè)、救災(zāi)人員名冊(cè)等，以強(qiáng)化救災(zāi)之預(yù)防工作。

（三）福利服務(wù)（分屬選擇式及普及式福利范疇）：

1.少年福利。以身心健全發(fā)展為主，其工作內(nèi)涵如下：

（1）輔導(dǎo)改善少年輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)

（2）辦理兒童及少年性交易防治工作

（3）配合司法體系辦理少年轉(zhuǎn)向安置輔導(dǎo)工作

2.婦女福利。著重就業(yè)保護(hù)、減輕照顧家庭負(fù)擔(dān)。包含下列各項(xiàng)內(nèi)涵：

（1）促進(jìn)婦女權(quán)益發(fā)展。1997年臺(tái)灣成立跨部會(huì)之“行政院”婦女權(quán)益促進(jìn)委員會(huì)，以期有效推動(dòng)各項(xiàng)婦女權(quán)益工作。各縣市政府也紛紛成立婦女權(quán)益促進(jìn)委員會(huì)。

（2）落實(shí)婦女人身安全保障（例如“113專(zhuān)線”等）。

（3）強(qiáng)化女性單親家庭扶助。

（4）提供特殊境遇家庭各項(xiàng)生活扶助。2000年公布特殊境遇婦女家庭扶助條例作為執(zhí)行的依據(jù)，后于2009年修訂為特殊境遇家庭扶助條例。

（5）推動(dòng)一般婦女福利措施。成立婦女福利服務(wù)中心，提供多元及小區(qū)化的綜合性服務(wù)。如加強(qiáng)辦理老人日托服務(wù)以減輕職業(yè)婦女照顧之負(fù)擔(dān)等。

3.老人福利。強(qiáng)調(diào)醫(yī)療照護(hù)、經(jīng)濟(jì)安全、尊嚴(yán)快樂(lè)。包含下列各項(xiàng)內(nèi)涵：

（1）健康維護(hù)措施。強(qiáng)調(diào)老人預(yù)防保健服務(wù)（即老人健康檢查）、中低收入及低收入老人醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、中低收入及低收入老人重病住院看護(hù)費(fèi)用補(bǔ)助等。

（2）提供經(jīng)濟(jì)安全補(bǔ)助。注重低收入老人生活補(bǔ)助、中低收入老人生活津貼、中低收入老人特別照顧津貼等。

（3）教育及休閑育樂(lè)活動(dòng)。

（4）提供居家、小區(qū)、機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)。

（5）加強(qiáng)未立案老人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)之輔導(dǎo)。

4.身心障礙者福利。落實(shí)維護(hù)權(quán)益、保障公平參與社會(huì)之機(jī)會(huì)。包含下列各項(xiàng)內(nèi)容：

（1）提供經(jīng)濟(jì)保障服務(wù)。

（2）辦理托育養(yǎng)護(hù)及小區(qū)照顧服務(wù)。

（3）規(guī)劃財(cái)產(chǎn)信托制度。

（4）就業(yè)促進(jìn)服務(wù)

5.結(jié)合民力強(qiáng)化小區(qū)功能與服務(wù)工作。

6.中高年齡失業(yè)者及原住民的就業(yè)促進(jìn)，協(xié)助支持就業(yè)弱勢(shì)族群。

綜觀上述，從1949年到2013年的臺(tái)灣社會(huì)福利政策發(fā)展與財(cái)政分配歷史來(lái)看，可歸納出下列幾點(diǎn)趨勢(shì)：

第一，社會(huì)政策理念逐漸具體落實(shí)在法規(guī)制度上，政府角色已漸修正。1949年后，臺(tái)灣第一個(gè)實(shí)施的社會(huì)政策就是勞工保險(xiǎn)，1950年勞工保險(xiǎn)針對(duì)當(dāng)時(shí)公用交通事業(yè)單位及礦場(chǎng)、鹽場(chǎng)為對(duì)象的社會(huì)保險(xiǎn)；也因?yàn)楫?dāng)時(shí)特殊的背景下，建立了勞工保險(xiǎn)制度中雇主和被保險(xiǎn)勞工保險(xiǎn)費(fèi)分?jǐn)偟碾p方繳費(fèi)制，由雇主負(fù)擔(dān)80%，而由被保險(xiǎn)的勞工負(fù)擔(dān)20%。此雙方繳費(fèi)制一直到1995年3月全民健康保險(xiǎn)開(kāi)辦后，隨后，勞工保險(xiǎn)的“雙方繳費(fèi)制”就修正為“三方繳費(fèi)制”，即“中央”及地方政府負(fù)擔(dān)勞工保險(xiǎn)費(fèi)的10%，雇主則減為負(fù)擔(dān)70%，有一定雇主的勞工則維持20%。也因?yàn)閯诠けｋU(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)主要由雇主負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致勞工保險(xiǎn)投保薪資分級(jí)表的上限難以提高，間接影響勞工老年給付的水平。

社會(huì)福利政策具體透過(guò)法制化來(lái)實(shí)踐，則是在工業(yè)化和都市化快速發(fā)展的1980年代，1980年的“社會(huì)救助法”、“殘障福利法”及“老人福利法”（時(shí)稱(chēng)社會(huì)福利三法）開(kāi)啟了臺(tái)灣社會(huì)政策法制化的嶄新階段。近六十余年來(lái)，臺(tái)灣社會(huì)福利政策的演變主要是從理念政策到制度實(shí)踐。在1990年之前，政府福利政策仍維持著殘補(bǔ)（residual）式的角色。一直到全民健康保險(xiǎn)開(kāi)辦后，政府逐步朝向制度普及（institutional universal）的角色和功能，到勞保年金及國(guó)民年金的實(shí)行達(dá)到制度普及的嶄新階段。

第二，福利需求從兒童、老人、殘障（身心障礙）等群體逐漸擴(kuò)大到全體成員。從福利服務(wù)需求人口的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)分析，臺(tái)灣社會(huì)政策的發(fā)展路徑和福利先進(jìn)國(guó)家很類(lèi)似，最初是以?xún)和拓毟F人口為主，再逐漸擴(kuò)大到其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)人口：包括身心障礙者、老年人、原住居民、弱勢(shì)婦女、弱勢(shì)家庭，再擴(kuò)大到全體國(guó)民。

第三，福利供給從需要資產(chǎn)調(diào)查（means test）的選擇式（selective model）或殘補(bǔ)式的福利服務(wù)擴(kuò)大到普及式（universal model）的福利服務(wù)。1990年代以前的社會(huì)政策，除了勞工保險(xiǎn)外，大多數(shù)福利服務(wù)采取選擇式的福利服務(wù)為主，一般必須通過(guò)資產(chǎn)調(diào)查的方式，符合資產(chǎn)調(diào)查資格者才有資格享有福利服務(wù)。1995全民健康保險(xiǎn)的開(kāi)辦，開(kāi)啟了全民普及式福利服務(wù)的新時(shí)代。

第四，供給轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)安全、金錢(qián)為主的福利供給。1990年代以前，社會(huì)政策重視以實(shí)物或服務(wù)為主的福利給付，如針對(duì)兒童、老人、殘障等群體機(jī)構(gòu)照顧為主，金錢(qián)給付只針對(duì)當(dāng)時(shí)所謂的貧戶(hù)提供救助。1994年部分縣市政府針對(duì)65歲以上的老年人提供排富的敬老津貼，開(kāi)啟了老年人口經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)金給付階段，后來(lái)更建立國(guó)民年金和勞工保險(xiǎn)年金制度，延續(xù)老年經(jīng)濟(jì)安全的政策。社會(huì)福利政策的財(cái)務(wù)分配從早期實(shí)物（in kind）為主、金錢(qián)（in cash）為輔的福利，轉(zhuǎn)向?yàn)楝F(xiàn)金給付為主，實(shí)物給付為輔的現(xiàn)況。

四、未來(lái)臺(tái)灣社會(huì)福利政策與財(cái)務(wù)分配的困境與挑戰(zhàn)

（一）現(xiàn)金給付宜維持在目前的規(guī)模，不宜再增加

臺(tái)灣地區(qū)的各項(xiàng)福利服務(wù)體制尚未建置健全，在市場(chǎng)或民間團(tuán)體沒(méi)有足夠的能量來(lái)提供服務(wù)的情況下，政府應(yīng)該大量投入資源并承擔(dān)服務(wù)供給的角色，而非一昧期待通過(guò)所謂民營(yíng)化由市場(chǎng)或民間團(tuán)體獨(dú)力承接服務(wù)提供的角色。未來(lái)臺(tái)灣地區(qū)福利服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)以發(fā)展實(shí)物給付為主。以日本、韓國(guó)為例，這兩個(gè)鄰近東亞國(guó)家亦以提供實(shí)物給付為主，僅在偏遠(yuǎn)無(wú)服務(wù)提供地區(qū)才采用現(xiàn)金給付。

（二）人口結(jié)構(gòu)的失衡，嚴(yán)重沖擊社會(huì)福利財(cái)政支出的增加

臺(tái)灣地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的高齡化與少子女化，已經(jīng)是影響未來(lái)社會(huì)福利政策發(fā)展不可忽視的因素，1993年臺(tái)灣進(jìn)入高齡化社會(huì)后，即不斷朝向高齡社會(huì)邁進(jìn)，按“行政院”經(jīng)建會(huì)估計(jì)，在2016年左右，臺(tái)灣將進(jìn)入高齡社會(huì)，2036年進(jìn)入超高齡社會(huì)。同時(shí)，出生率則逐年下降，2009年出生人口數(shù)已降至20萬(wàn)人以下，2010年更跌至19萬(wàn)人左右。足見(jiàn)高齡化和少子女化對(duì)未來(lái)社會(huì)政策及財(cái)政分配的威脅甚巨。意即需要社會(huì)照顧的高齡人口日增，但有能力來(lái)供養(yǎng)老年人口的生產(chǎn)人口則愈來(lái)愈少，臺(tái)灣面臨經(jīng)濟(jì)全球化下的政府資源短缺而社會(huì)福利需求擴(kuò)大的兩難，政府財(cái)政將面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)(李易駿，2013)。

（三）國(guó)民的福利需求提升，造成政府福利支出不斷擴(kuò)大的財(cái)政壓力

隨著臺(tái)灣的政治趨向民主化的歷程，民眾在社會(huì)權(quán)利意識(shí)高漲下，社會(huì)福利政策相對(duì)倍受社會(huì)各界重視。從近二十年來(lái)政府社會(huì)福利支出的不斷擴(kuò)張來(lái)看，其主要原因之一是新的社會(huì)福利需求的產(chǎn)生，政府社會(huì)政策必須因應(yīng)原因之二為社會(huì)民主化的影響，政黨為了爭(zhēng)取選民的支持，紛紛提出對(duì)人民社會(huì)福利承諾的政見(jiàn)，導(dǎo)致政府的社會(huì)福利支出逐年增加，政府必須以特別預(yù)算或舉債方式來(lái)因應(yīng)。社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)的不斷增長(zhǎng)，給臺(tái)灣各級(jí)政府帶來(lái)了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，讓原本財(cái)政吃緊的臺(tái)灣政府，財(cái)政擔(dān)負(fù)更形嚴(yán)峻。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)基金不足潛在威脅

勞工保險(xiǎn)基金、國(guó)民年金基金、公教保險(xiǎn)基金為臺(tái)灣在社會(huì)保險(xiǎn)方面的三大基金。雇主負(fù)擔(dān)的退休基金則有勞工退休基金、公教人員退撫基金、私校教職員退撫基金等。政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)最后的給付責(zé)任，因此，基金的管理就攸關(guān)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)給付的財(cái)源基礎(chǔ)。精算的結(jié)果顯示，未來(lái)二十年臺(tái)灣將面臨目前勞工保險(xiǎn)基金和國(guó)民年金基金基金不夠支付年金給付的窘境。如何緩解未來(lái)基金潛在債務(wù)的問(wèn)題，做到未雨綢繆，將是未來(lái)臺(tái)灣社會(huì)政策及財(cái)務(wù)規(guī)劃的重大挑戰(zhàn)。

[1]黃源協(xié)，2013，《社會(huì)政策與社會(huì)立法》，臺(tái)北：雙葉書(shū)廊。

[2]李易駿，2013，《社會(huì)福利概論》，臺(tái)北：洪業(yè)出版公司。

[3]萬(wàn)育維，2007，《社會(huì)福利服務(wù)：理論與實(shí)踐》，臺(tái)北：三民書(shū)局。

[4]詹火生，2011，《一甲子以來(lái)臺(tái)灣社會(huì)福利政策的演變：從理念政策到制度實(shí)踐》，臺(tái)灣社會(huì)福利論壇研討會(huì)論文。

[5]Burden，Tom，1998，“Ideological Perspectives”In Social Policy and Welfare，London:Pluto Press.

[6]Johnson，N.，1987，The Welfare State in Transition－The Theory and Practice of Welfare Pluralism.Sussex: Wheatsheaf Books.

[7]Neil Gilbert＆Paul Terrell，2013，Dimensions of welfare policy，Boston:Allyn＆Bacon.

編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2014)04-0079-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.04.010