王紅花

(鹽城市博物館，江蘇 鹽城 224000)

陳毅在《華中六年工作總結(jié)報告》中指出：“財經(jīng)工作，華中費用歷來全部取之于民，所依靠者，第一項以公糧為大宗，第二項稅收，第三項田賦?！盵1]1081鹽阜區(qū)行政公署主任曹荻秋在《鹽阜區(qū)兩年來財經(jīng)工作總結(jié)及今后工作方針》中也說：“我們財政上的最大收入是公糧，而不是土地稅和貨物稅。”[2]289可見，公糧對根據(jù)地財政的貢獻是首屈一指的。蘇北軍區(qū)財糧擴大會議規(guī)定了鹽阜區(qū)特別費的支出標(biāo)準，阜東、阜寧小麥7000斤，射陽、淮安、漣東、鹽東、建陽小麥5500斤，濱海小麥4000斤，鹽城大米6000斤，直接以糧食來結(jié)算。在抗戰(zhàn)后期，為緩解物價飛漲對鹽阜區(qū)部隊、機關(guān)生活質(zhì)量的沖擊，糧食取代菜金成為硬通貨。在硝煙彌漫的抗日戰(zhàn)爭年代，糧食扮演著不可或缺的角色，其戰(zhàn)略重要性不言而喻。筆者試著從館藏文物和相關(guān)研究的角度，探討鹽阜區(qū)的糧食政策，以求教于方家。

一、糧食工作概述

1．糧食的征收。在鹽阜區(qū)行政公署(以下簡稱行署)成立前，鹽阜區(qū)抗日根據(jù)地剛開辟不久，由于群眾基礎(chǔ)薄弱，軍財經(jīng)部主要開展的是借糧工作。通過宣傳動員，向大戶借糧或請求捐糧以解決燃眉之急。但令人始料未及的是，后來許多地方由此發(fā)展為一般普遍的運動，并產(chǎn)生了不良社會影響?！度A中局關(guān)于鹽阜區(qū)借糧斗爭經(jīng)驗》中總結(jié)道，(被借者)對我黨表示不滿并引起富農(nóng)的生產(chǎn)之降低，中農(nóng)不安之危險；把農(nóng)救作為借糧斗爭的領(lǐng)導(dǎo)中心也是不策略的，可以使地主利用來分裂農(nóng)民群眾；許多地方分配借糧，不是以缺糧多少為標(biāo)準，有部分游民借到糧食后分發(fā)賭博之發(fā)生；借糧斗爭中普遍缺少一種說服工作，有的甚至發(fā)展成為故意硬斗。因此，華中局提倡發(fā)動春耕，提高生產(chǎn)來解決春荒缺糧問題[3]68。行署成立后，規(guī)定公糧分夏、秋兩季征收，并先后制訂了1942年《鹽阜區(qū)夏季公糧征收條例》、《秋季公糧公草征收條例》，1943年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草征收條例》、《秋季公糧公草征收條例》，1944年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草及上忙土地稅甲種征收條例》、《秋季救國公糧公草及下忙土地稅甲種征收條例》，1944年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草及上忙土地稅乙種征收條例》、《秋季救國公糧公草及下忙土地稅乙種征收條例》，1945年《鹽阜區(qū)夏季救國公糧公草及上忙土地稅甲種征收條例》。除常規(guī)征收外，還存在下面兩種特殊征收形式。(1)預(yù)征。1944年5月25日，行署頒布《預(yù)征本年度夏季公糧辦法綱要》。綱要明確指出，預(yù)征公糧的范圍應(yīng)集中在兩個區(qū)，不必普遍預(yù)征；預(yù)征公糧的對象，可根據(jù)去年之田畝清冊向20畝以上之業(yè)主預(yù)征；預(yù)征公糧的手續(xù)，政府出給業(yè)主預(yù)征收據(jù)，收執(zhí)由縣印發(fā)，規(guī)定為二聯(lián)單，一聯(lián)存根，一聯(lián)交業(yè)主收執(zhí)，須政府正式用印。本次預(yù)征公糧的數(shù)量為190萬斤。1944年6月18日，行署又向各縣預(yù)征公糧502萬斤。(2)突擊征收。1944年2月26日，鹽城縣政府訓(xùn)令指出，因征收遲滯，后方大量提運，稅源收入減少，歷屆糧草陳賬積壓不清，造成本縣財糧恐慌，而本縣之給養(yǎng)、夏衣、彈藥均仰給于此，各項開支浩大，入不敷出，若不設(shè)法補救，則全縣之供給將成極大困難，現(xiàn)除號召厲行節(jié)約、執(zhí)行制度外，特規(guī)定自即日起至3月底前，為舊公糧突擊征收及陳賬結(jié)清時期，望各區(qū)負責(zé)人下定決心，完成125萬斤稻子的征收任務(wù)。前半月以征糧、收代金為主，后半月以結(jié)賬為主，在結(jié)賬中催征尾欠，結(jié)清陳賬以1943年夏秋兩季賬目為主?？v觀鹽阜抗戰(zhàn)史，鹽阜區(qū)糧食征收大致經(jīng)過三種標(biāo)準：(1)按田畝多少累進征收；(2)按田畝每口所得實際收獲量分等累進征收；(3)按田畝每口平均收獲量多少來分級征收。其中以田畝多少累進征收最為普遍和持久。

2．糧食的運輸。由于各地區(qū)糧食產(chǎn)量不同、品種有別以及需求影響，糧食的區(qū)域運輸和總體調(diào)濟就顯得很有必要。(1)運輸主體的規(guī)定。為協(xié)調(diào)好軍政民關(guān)系，保證其工作各有側(cè)重，《鹽阜區(qū)公糧支付保管暫行辦法》規(guī)定：敵占區(qū)，軍政共同負責(zé)，即政府負責(zé)派干部征收集中，軍隊負責(zé)掩護運輸；游擊區(qū)(建陽、鹽城)，軍政與群眾團體共同負責(zé)，組織突擊隊爭取時間迅速征收，迅速向安全地區(qū)搬運；中心區(qū)，公糧公草囤積地點在駐地三十里以內(nèi)者，由駐軍自己負責(zé)運輸，在三十里以上者，由政府雇用民夫運到軍隊指定地點。(2)運輸順序的規(guī)定。為減少我邊區(qū)及游擊區(qū)公糧公草之損失與保持我中心地區(qū)之公糧公草起見，確保我區(qū)全年糧草之足夠供應(yīng)為要，1943年6月12日行署與三師八旅聯(lián)合通令，特規(guī)定在鹽阜區(qū)內(nèi)任何主力與地方軍及地方黨政民機關(guān)自7月1日起，首先領(lǐng)用與搬運邊區(qū)及游擊區(qū)之公糧公草。行署財經(jīng)處首先發(fā)給各部隊機關(guān)在其活動地區(qū)之邊區(qū)與游擊區(qū)之公糧公草，各部隊機關(guān)應(yīng)派其本部隊開入該活動地區(qū)之邊區(qū)與游擊區(qū)搬運糧草，如該部隊機關(guān)不便將邊區(qū)與游擊區(qū)之公糧公草搬出者，則將其本部隊開入該邊區(qū)與游擊區(qū)就地食用。1943年6月15日緊急通知又補充，財經(jīng)處簽發(fā)的撥糧撥草通知書到達各縣(區(qū))時，各縣(區(qū))必須按照各該縣(區(qū))之情況，盡先簽發(fā)近敵區(qū)(鄉(xiāng))或游擊區(qū)(鄉(xiāng))之撥糧撥草通知書。前往搬運與食用糧草之部隊除食用外必須各帶能載一二十斤之米袋滿載而回。(3)糧食調(diào)度后運規(guī)定。為實現(xiàn)糧食縣縣間調(diào)濟，1943年6月15日緊急通知還規(guī)定：射陽縣除供給本縣黨政軍外，尚須撥給師直屬隊、二十三團一部或二十四團一部，倘仍有余，由財經(jīng)處負責(zé)派員后運。阜寧、阜東二縣在目前一律不準動支，阜東一區(qū)之公糧應(yīng)全部或極大部分向東后運，該二縣目前所要糧食指定向淮安、漣東、濱海搬運。建陽本縣目前須向鹽城搬運一部分糧食或就地食用之。1943年9月15日，鹽阜區(qū)行政公署指令對鹽城糧食運至鹽東、建陽糧食運至阜寧、射陽糧食運至阜東、漣東、淮安的數(shù)目、路線、期限都作了詳細分解。在鹽城縣糧食運輸證明書中，對運輸糧食種類、起迄地點、時效都作了具體規(guī)定。(4)糧食運銷規(guī)定。為促進糧食內(nèi)部流通，行署重視對糧食運銷的管理。1943年7月，《鹽阜區(qū)糧食運銷管理辦法》規(guī)定：本行政區(qū)糧食在本行政區(qū)境內(nèi)可自由運銷，為便于沿線檢查，須履行一定手續(xù)。如封鎖鄉(xiāng)暨對我政權(quán)完糧納稅之?dāng)硞螀^(qū)接敵區(qū)，可由各該縣工商局會同縣或區(qū)政府，根據(jù)各該鄉(xiāng)區(qū)人口及糧食產(chǎn)量估計缺糧數(shù)量，準各該鄉(xiāng)區(qū)人民在該數(shù)量以內(nèi)，憑各該區(qū)鄉(xiāng)之鄉(xiāng)長證明文件運銷之。商販運銷糧食須出具保證書，繳納保證金，領(lǐng)取當(dāng)?shù)毓ど叹值膬?nèi)銷證。在有效期內(nèi)運往銷地，后經(jīng)工商局查驗后，收回內(nèi)銷證，返還保證書或保證金[4]349。9月27日行署通令又補充，糧食過剩地區(qū)(鹽城)準出口換貨，可免稅，但具體實施由行署財經(jīng)處決定，各縣不能自行做主，射陽、漣東、淮安、阜東嚴禁糧食出口。

3．糧食的保管。鹽阜區(qū)糧食的保管大致經(jīng)過了從集中到分散、從集體到個體的保管歷程?！尔}阜區(qū)公糧支付保管暫行辦法》規(guī)定，糧食處將大部分公糧發(fā)給軍隊和政府機關(guān)分散保存，糧食處本身保存一部分以備急用。即軍部有軍部糧庫，地方有地方糧庫，甚至一較大單位也都有它的糧庫。這種多庫制的保管方法，其弊端是糧食的統(tǒng)一支配困難，且空子太多，浪費太大。1943年，隨著戰(zhàn)爭形勢的逐步好轉(zhuǎn)和群眾工作的深入開展，開始推行藏糧于民政策，同時為避免糧食的浪費與損失，實行專人負責(zé)制，以鄉(xiāng)長或副鄉(xiāng)長之中一人來專管公糧[2]291。1944年，《鹽阜區(qū)公糧公草保管支付辦法》要求，公糧公草保管應(yīng)盡量利用掩護方法，如進行夾墻偽裝等辦法；盡量利用邊遠偏僻及民情較好之村莊；公糧保管戶，其保管數(shù)額不得超過一千五百斤；在敵情嚴重或環(huán)境安全之區(qū)鄉(xiāng)，可依上列規(guī)定酌量增減之。并要求，保存戶接收公糧保存時，必須親自負責(zé)過秤驗收，并防止腐爛折耗，倘有滲雜潮濕，保管戶有拒收之權(quán)。保管戶對所保管之糧食，必須適當(dāng)翻曬并防止鼠耗雞耗，以免不必要之損失。如確因人力所不能防之外力而遭受損失，則須經(jīng)鄉(xiāng)長或群眾團體之證明方能報銷。并嚴厲警告，保管戶謊報折耗及損失，一經(jīng)查明屬實，或被檢舉出來，則應(yīng)受謊報數(shù)字一倍至五倍之罰糧。如因檢舉而發(fā)覺謊報，則檢舉人可得罰糧之半數(shù)提獎。這種保管方法的好處是比較隱蔽，同時減少運輸成本，節(jié)省人力，便利游擊隊伍就地取糧，也有利于營造出患難與共的軍政民關(guān)系。由于戰(zhàn)時機關(guān)的不斷轉(zhuǎn)移、反掃蕩中存根遺失以及糧食干部之頻繁調(diào)動等原因，存在無人過問、無人提取之糧草發(fā)生霉?fàn)€之現(xiàn)象。1943年8月23日行署緊急通知，責(zé)成區(qū)鄉(xiāng)政府切實配合群眾團體進行調(diào)查登記，如已霉?fàn)€或開始霉?fàn)€者，則由區(qū)署酌情變賣。所有調(diào)查登記之公糧，必須呈報縣府轉(zhuǎn)呈行署聽候處理，不得私自留用。1943年11月30日行署再次通知，為獎勵調(diào)查存糧，凡無人過問、無人提取之去年存糧，如調(diào)查后變賣，可將此項之款改善縣區(qū)軍政人員伙食，但必須由區(qū)報縣，由縣報行署后，統(tǒng)一支配，不能先自支用。1944年上半年，行署及時發(fā)起全區(qū)查結(jié)存糧存草運動，實施主體為各級政府、群眾團體、社會人士，對存糧存草分主力糧草、地方糧草、存糧存草三種形式造具報表，填寫保存戶姓名、糧草種類、數(shù)量及轉(zhuǎn)移地點。并明確要求，接收鄉(xiāng)須選可靠保存戶，每戶保存量不得超過三千斤或五千斤。如企圖吞沒，一經(jīng)查出，除交出存糧存草外，還需要罰百分之二十。如系檢舉，罰糧給檢舉人。應(yīng)余數(shù)量與現(xiàn)存數(shù)量如果不符，如屬貪污失職，令保存戶補償，補償時須按原保存戶之家庭經(jīng)濟狀況，或全部賠償，或部分賠償。另外值得一提的是，為擴大政治影響及爭取敵占區(qū)附近之民眾，《鹽阜區(qū)糧食運銷管理辦法》還規(guī)定，敵偽區(qū)糧食準運入本區(qū)境內(nèi)保存，但須向縣區(qū)政府登記，其糧食所有人如欲運回食用時，經(jīng)登記該糧食的縣區(qū)政府出具證明書，仍準運出。[4]350

4．糧食的支付。為保證鹽阜區(qū)糧草供給，防止公糧貪污浪費，出臺了如下支付制度：(1)統(tǒng)籌統(tǒng)支的預(yù)決算制度。1942年《鹽阜區(qū)公糧支付保管暫行辦法》明文規(guī)定：本區(qū)各機關(guān)部隊之預(yù)決算必須由鹽阜區(qū)最高軍事首長批準。預(yù)算在前月二十日前造送，決算在下月五號前造送，并附具現(xiàn)有人員之花名冊。凡屬生產(chǎn)合作及經(jīng)營商業(yè)之部門今后不得領(lǐng)食公糧。會議及開辦各種訓(xùn)練班應(yīng)事先造報預(yù)算，經(jīng)核準后方許支取糧食。為提高工作效率，1943年《鹽阜區(qū)各機關(guān)部隊經(jīng)領(lǐng)公糧公草暫行辦法》規(guī)定，領(lǐng)取公糧及預(yù)決算分系統(tǒng)進行：三師直屬隊及其附屬部隊與機關(guān)由師供給部向行政公署財經(jīng)處統(tǒng)一領(lǐng)??；八旅直屬隊及其所轄各兵團由八旅供給部向行署財經(jīng)處領(lǐng)??；鹽阜區(qū)一級黨政機關(guān)按其行動與伙食單位向行署財經(jīng)處統(tǒng)一領(lǐng)取；屬于各縣之機關(guān)部隊及休養(yǎng)員，其糧草由各該縣政府向行署財經(jīng)處統(tǒng)一領(lǐng)取。并對預(yù)決算的報送時間略作調(diào)整：前列四個系統(tǒng)均須按月向行署財經(jīng)處造送預(yù)算書，該預(yù)算書于上一月十五日前后三日送到財經(jīng)處初核，轉(zhuǎn)呈鹽阜區(qū)軍政最高負責(zé)首長核準后，即由財經(jīng)處填給撥糧撥草通知書，向指定縣份提取。如不按時造送預(yù)算書，財經(jīng)處即可拒撥糧草。前列四個系統(tǒng)均須按月向財經(jīng)處造送公糧公草決算，該決算書至遲須于下一月十五日前后三日，再給予下一月之公糧公草之全部，至少可停發(fā)其未經(jīng)決算之部份。[2]3621944年6月17日，行署通知重新規(guī)定，自1944年7月1日起，行署及直屬與各縣黨政民機關(guān)編造預(yù)算及花名冊送財經(jīng)處轉(zhuǎn)財委會核發(fā)糧草；各縣縣區(qū)隊及修養(yǎng)所、修械所編造預(yù)算及花名冊徑向軍分區(qū)核領(lǐng)；主力各兵團編造預(yù)算及花名冊向三師供給部核發(fā)。1944年《鹽阜區(qū)公糧公草保管支付辦法》再作調(diào)整：各縣地方部隊(包括區(qū)隊)按月編造預(yù)算呈送軍分區(qū)區(qū)司令部，領(lǐng)取鹽阜區(qū)行政公署糧草提取證；主力部隊，由該旅編造預(yù)算呈送三師師部，領(lǐng)取鹽阜區(qū)行政公署糧草提取證；地方黨政民各機關(guān)，由縣政府編造預(yù)算呈送行政公署，領(lǐng)取糧草提取證；行署直屬機關(guān)，按月編造預(yù)算，向財經(jīng)處領(lǐng)取糧草提取證。1944年7月26日，《鹽阜區(qū)行政公署關(guān)于供給訓(xùn)令》對經(jīng)常性和臨時性預(yù)算區(qū)別對待：各縣各部門按月經(jīng)常性之糧草預(yù)算，須于上月二十日前造送財經(jīng)處，其決算限下月十日前造送財經(jīng)處。臨時性之財糧支出預(yù)算，限于擬動用前十日與用去后五日造報。[4]196(2)飯票制度和供給證制度。飯票制度：1942年頒布的《公糧支付保管暫行辦法》規(guī)定，飯票只限軍隊及區(qū)級以上政府出發(fā)往來使用，其他不論鄉(xiāng)保公所、抗屬與群眾持有飯票予以沒收。在1943年行署關(guān)于恢復(fù)與重新確立各種制度的決定中，飯票制度被取消，客飯實報實銷。1944年4月18日的行署通知決定，凡軍隊、地方及一切脫離生產(chǎn)人員往來行動一律執(zhí)行飯票制度，不得報銷客飯。1944年6月17日的通知規(guī)定，行署及各縣和主力部隊自行印制的飯票自7月1日起一律作廢，改用財委會統(tǒng)一印制的飯票。1944年7月26日，鹽阜區(qū)行政公署關(guān)于供給訓(xùn)令指出，各縣各部門對享受公糧公草待遇之來客，一律須索取飯票菜金，方得供給飯食，如來客忘帶飯票，則請其具立現(xiàn)金借條。[4]200供給證制度：供給證為鹽阜區(qū)黨政軍機關(guān)人員領(lǐng)取菜金、公糧、公草、津貼等唯一憑證，全鹽阜區(qū)一律通用，無此證者，不得領(lǐng)取以上東西。領(lǐng)物時須經(jīng)機關(guān)負責(zé)人蓋章后方為有效。本證如有遺失，應(yīng)即呈請作廢，但必須有二人以上證明，經(jīng)負責(zé)首長批準后才能補發(fā)。持證人調(diào)動工作時，本證必須隨身攜帶，各機關(guān)不得扣留。執(zhí)證人不得在本證上涂改數(shù)量或日期，否則應(yīng)受紀律處分。(3)號碼制度。鹽阜區(qū)行政公署關(guān)于供給訓(xùn)令指出，供給證制度與飯票制度由于執(zhí)行之不認真努力以及制度本身之若干缺點，收效并不大，決定自1944年8月份起，實行號碼制度。一人一號，由各縣財經(jīng)科統(tǒng)一編定，憑號向公家領(lǐng)取糧草等。各人之號碼姓名，不論工作如何調(diào)動，非經(jīng)行署特殊批準，不許更改[4]196-201。

綜上所述，在時局動蕩的戰(zhàn)爭環(huán)境下，鹽阜區(qū)的糧食政策不是一成不變的，而是處在不斷調(diào)整和完善中。這一方面是順應(yīng)形勢的千變?nèi)f化，另一方面是與時俱進，不斷修正和彌補工作中的一些不足和缺陷。

二、群眾路線政策

眾所周知，公糧取之于民。行署主任曹荻秋曾說：“我們財經(jīng)工作的基礎(chǔ)是建筑在廣大群眾身上的，不依靠廣大群眾我們財經(jīng)工作是無法建立起來的。”[2]281因此，糧食工作是黨的群眾路線的集中體現(xiàn)。宋公堤的成功修筑，為我黨贏得了良好的政治口碑，奠定了廣泛的群眾基礎(chǔ)，為以后黨的各項工作的開展做了很好的準備和鋪墊。著名的文化人阿英在調(diào)查走訪宋公堤后，情不自禁的謳歌道：“蘇北干臣重，淮東障海功。生靈數(shù)百萬，翹首仰英風(fēng)?！盵5]糧食工作中的群眾路線主要體現(xiàn)在以下四方面。

1．相關(guān)工作，依靠群眾?！吨醒腙P(guān)于深入群眾工作的決定》早就指明了方向：“共產(chǎn)黨只有進一步依靠群眾，深入群眾工作，才能克服當(dāng)前時局的危機，爭取抗戰(zhàn)的勝利，并在可能發(fā)生的不利于黨與抗戰(zhàn)的突然事變中，不使黨與抗戰(zhàn)遭受意外的損失?！盵3]1只有依靠群眾，讓廣大群眾參政議政，才能取信于民，并在此過程中，吸收積極分子進入黨的隊伍，不斷壯大抗戰(zhàn)力量。(1)清查田畝。前文已說到，鹽阜區(qū)糧食征收工作主要以田畝多少為依據(jù)，因此清查田畝勢在必行。1942年2月21日，鹽阜區(qū)行政公署特頒布《鹽阜區(qū)清查田畝暫行辦法》，成立區(qū)清查田畝委員會、鄉(xiāng)清丈田畝委員會、保清查田畝委員會等各級臨時委員會，以保證清查工作的順利開展。到5月份，基本完成鹽阜八縣的地畝清查。清查的結(jié)果是增加田畝200余萬畝，比以前約增40%的數(shù)量，廢除了原有的冊書、糧吏，為下一步征收公糧提供了可靠的依據(jù)。我們依靠的就是民主政治的嚴明、活潑，辦事敏捷頂真，特別是依靠民主政治之廣大的群眾基礎(chǔ)[3]428。(2)征收公糧。1942年5月，鹽阜區(qū)行政公署頒布《市鄉(xiāng)政府暫行組織法》，規(guī)定市鄉(xiāng)行政委員會之下，按各鄉(xiāng)實際情形之需要，設(shè)立經(jīng)常委員會和臨時委員會協(xié)助其工作。公糧委員會即為經(jīng)常委員會，其任務(wù)是宣傳人民合理負擔(dān)原則，執(zhí)行政府所頒布辦法，助理征收公糧；計劃收藏與管理公糧，保證公糧不致?lián)p壞，并不得有貪污吞沒公糧行為；遵照上級政府所發(fā)支付公糧，憑證支付公糧；在市鄉(xiāng)長指示下動員民夫運送公糧；執(zhí)行政府禁糧出口法令，以免糧食資敵。[2]403以鹽城縣第五區(qū)為例，其管轄的鄉(xiāng)財糧委員會委員成份構(gòu)成為：貧農(nóng)15%、中農(nóng)20%、富農(nóng)5%、地主5%、知識分子35%、黨員20%。(3)復(fù)查田畝。由于以田畝多少累進征收公糧存在不少弊端，如土質(zhì)好壞不一，田畝相同，但人口不同等，為全區(qū)300百萬人口之合理負擔(dān)，行署決定實行田畝每口平等收獲量累進征收。1943年12月20日，鹽阜區(qū)行政公署為此頒布《土地復(fù)查及戶口登記暫行辦法》，鹽阜各地相繼成立土地復(fù)查暨戶口登記委員會，開展此項工作。鄉(xiāng)查委會，作為復(fù)查的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)并組織反隱瞞斗爭。1944年1月底至4月底，是政府突擊復(fù)查土地工作時間，列為中心工作之一。盡管在抗戰(zhàn)勝利前，復(fù)查田畝工作沒能全部完成，但此辦法對鼓勵民眾增加生產(chǎn)、改善民眾生活、穩(wěn)固根據(jù)地政府財政起到了引領(lǐng)和促進作用。

2．政策引導(dǎo)，為了群眾。(1)合理負擔(dān)原則。公糧是民眾的主要負擔(dān)，也是政府的主要收入，征收如不合理，就會影響民眾與政府的關(guān)系，影響根據(jù)地整個事業(yè)的建設(shè)。為處理好抗戰(zhàn)與人民切身利益的關(guān)系，民主政府一直提倡合理負擔(dān)原則。以鹽阜區(qū)夏季公糧的征收為例，起征點由三畝提高為四畝，免交公糧人數(shù)增多。稅率1942年以5斤為起點，1943年至1945年以3.5斤為起點，較之1942年人民的負擔(dān)要減少20%，整體呈逐年遞減之勢。公糧累進率1942年定為7級，1943年改為8級，1944年改為12級，1945年改為14級，劃分得越來越細，其累進率也定得更合理，貧農(nóng)、中農(nóng)、富農(nóng)、中小地主與大地主負擔(dān)區(qū)別開來，并呈逐漸上升之勢。1944年各級田畝的起派數(shù)皆與1943年不同，一般皆減少一、二畝。主要針對1943年某些業(yè)主故意隱報一、二畝或故意化名陳報或典出一、二畝田，使自己少累進一級逃避合理負擔(dān)，這樣變更使這些投機取巧者無洞可鉆，對一般人的負擔(dān)也就更合理了。[4]277(2)政策減免。公糧征收條例實施后，其結(jié)果并不盡如人意，因為鹽阜區(qū)的全戶口中仍有62%為貧農(nóng)，他們只占有全土地的百分之22%，他們的生活還不能足食[6]333。因此，在1944年擠補尾欠中，對1943年度以前各季未征之公糧，大多為貧窮戶，且為時已久，政府為照顧人民負擔(dān)起見，除力能負擔(dān)、故意拖延不繳之戶主仍應(yīng)追繳外，其余一律豁免。如確為貧苦抗屬，或連年糧稅亦難負擔(dān)者，在突擊擠補期間，則不宜過分擠補，此項尾欠，報行署核銷。游擊區(qū)邊區(qū)公糧則酌予減免。(3)民夫的使用。為避免部隊軍運濫請民夫，浪費民力，1944年2月15日行署通知規(guī)定，今后部隊必須持有請夫證才能雇請民夫，但戰(zhàn)時不在此例。請民夫須有團(或總隊)以上的政治機關(guān)及使用部隊首長蓋章，才能生效。請民夫以三十里為半天，六十里為一天計算，三十里路除供給吃飯外，給玉米二升，六十里給玉米四升，以此類推。并要求對民夫必須態(tài)度和藹。(4)幫扶解困。為增加生產(chǎn)，救濟失業(yè)，充實抗戰(zhàn)力量，1942年9月25日頒布鹽阜區(qū)墾荒條例(草案)，荒地分為公荒、私荒、生荒、熟荒，公荒由政府分配給抗屬、難民、貧農(nóng)開墾，免糧稅五年，由區(qū)署發(fā)給承墾證。私荒開墾后政府在三年內(nèi)不增加其公糧及土地稅以資獎勵。生荒，承墾人開墾后四年內(nèi)不納地租。熟荒，承墾人開墾后當(dāng)年能播種收益，第一年繳百分之五的地租，以后逐年增加，但不得超過百分之三十。墾荒資金以墾戶自籌為原則，必要時墾戶可向政府借貸，但借貸額不得超過每畝墾費的五分之一。貸款以一年為限，分兩期償還。1942年至1944年，鹽阜區(qū)新墾荒地就達100多萬畝。[7]行署財經(jīng)處長駱耕漠在《鹽阜區(qū)農(nóng)村的巨變》中指出：“蘇北鹽阜區(qū)自抗日民主政權(quán)成立以來，貧農(nóng)、中農(nóng)、富農(nóng)所有土地逐漸增加。農(nóng)民不是相繼破產(chǎn)為貧農(nóng)和農(nóng)村無產(chǎn)階級，而是相繼上升為中農(nóng)與富農(nóng)，地主高利貸及商業(yè)資本家的土地兼并現(xiàn)象是被停止了，甚至他們原來所集中操縱的土地，也漸趨分散，他們在農(nóng)村經(jīng)濟中的地位和比重是低落下來了?！盵6]331廣大群眾生活得到改善，必然更加擁護和支持政府的各項工作。

3．發(fā)展生產(chǎn)，密切聯(lián)系群眾。在敵后抗戰(zhàn)中，軍事上的破壞和戰(zhàn)爭的消耗是顯而易見的，勞動力減少，土地出產(chǎn)量減弱，商品運銷停滯，物價高漲，生產(chǎn)力水平下降。針對此種狀況，為了使抗戰(zhàn)能堅持下去，就必須千方百計發(fā)展生產(chǎn)，自力更生，自給自足。發(fā)展生產(chǎn)是黨中央十大政策之一。陳毅在鹽阜區(qū)反“掃蕩”結(jié)束后就明確指示三師：“把發(fā)展生產(chǎn)作為解決部隊物質(zhì)困難，克服根據(jù)地經(jīng)濟困難，提高群眾情緒，鞏固與發(fā)展群眾組織的一個中心環(huán)節(jié)?！盵1]469我黨還通過發(fā)展生產(chǎn)運動，團結(jié)根據(jù)地各階層群眾，完成基層政權(quán)的改造工作，使各根據(jù)地從各方面得到進一步的鞏固和發(fā)展[8]22。鑒于此，在各級黨委的號召下，鹽阜區(qū)掀起了生產(chǎn)大熱潮，一方面幫助群眾生產(chǎn)、收糧，實施政策激勵；另一方面為減輕人民負擔(dān)，加強與根據(jù)地人民的血肉聯(lián)系，共同堅持今后更殘酷斗爭，鹽阜區(qū)各級機關(guān)、部隊也身體力行，積極投身到大生產(chǎn)運動中去。(1)幫助生產(chǎn)。1944年3月25日地委關(guān)于生產(chǎn)運動的指示，著重北面各縣；4月3日，關(guān)于生產(chǎn)運動的補充通知，著重南面各縣，包括建陽、射陽、鹽城、鹽東。號召各縣委應(yīng)不放棄目前的有利時機，親自深入下鄉(xiāng)，幫助群眾解決生產(chǎn)困難，指導(dǎo)群眾組織勞動互助小組。凡各縣委親自下鄉(xiāng)，深入群眾，組織群眾春耕生產(chǎn)與勞動互助，各縣可另貸50萬元。(2)幫助收糧。1944年5月18日，鹽阜地委關(guān)于幫助群眾夏收的通知規(guī)定，在未進行收割之前，應(yīng)調(diào)查各伙食單位駐在地之抗屬、缺乏勞動力之公務(wù)人員、貧農(nóng)等，抗屬有優(yōu)先權(quán)，其次為公務(wù)員，再次為貧農(nóng)。在幫助夏收過程中，應(yīng)發(fā)動群眾組織、收割換工小組、夏耕夏種換工小組等各種勞動互助組織以組織群眾，增進群眾生產(chǎn)力量。[4]407(3)獎勵生產(chǎn)。1943年，行署頒布《鹽阜區(qū)生產(chǎn)獎勵辦法》，對那些改善生產(chǎn)辦法獲得豐收的農(nóng)戶，經(jīng)政府評定后，分別贈予鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)勞動英雄、區(qū)農(nóng)業(yè)勞動英雄、縣農(nóng)業(yè)勞動英雄等榮譽稱號，并分別予以三百元、五百元、八百元以上之物資獎勵。對那些收獲或生產(chǎn)量打破紀錄的公私人員，經(jīng)所在地政府或所屬機關(guān)評定后，均得贈以該地區(qū)或該機關(guān)之勞動英雄稱號，并分別予以三百元、五百元、八百元以上之物資獎勵。對那些受敵偽蹂躪、生產(chǎn)力被破壞之地區(qū)，由當(dāng)?shù)卣耸縿訂T號召，迅速恢復(fù)生產(chǎn)，繼續(xù)堅持斗爭，避免造成災(zāi)荒，不使廣大人民流離失所者，經(jīng)上級政府查明后，當(dāng)予以特別榮譽及一千元以上的物質(zhì)獎勵。對那些能從生產(chǎn)經(jīng)驗中改善生產(chǎn)方法，對全區(qū)生產(chǎn)有極大貢獻者，當(dāng)給予特別榮譽及一千元以上的物質(zhì)獎勵。[2]360-361在獎勵政策的激勵和推動下，鹽阜大地涌現(xiàn)出一批勞動英雄和模范。1944年12月27日，鹽阜區(qū)第一次生產(chǎn)活動積極分子大會在阜寧施莊召開，會議選舉了首屆鹽阜區(qū)勞動英雄3人，分別為阜寧張福成、漣東劉耀俊、鹽城王福祥，選出勞動模范13人，并選出阜寧小胡莊、鹽城洪家莊、戚家莊為一等模范村。(4)機關(guān)生產(chǎn)。1944年1月29日蘇北區(qū)黨委關(guān)于地方黨政機關(guān)生產(chǎn)的通知要求，自陰歷5月1日起，各級地方黨政民機關(guān)除由公家發(fā)給食油食鹽外，菜金一律停發(fā)[4]37。1944年5月22日行署通知指出，機關(guān)生產(chǎn)暫分兩種，一種為種菜、種糧食，一種為榨油、軋米、開磨坊等，規(guī)定各縣機關(guān)生產(chǎn)情形(縣區(qū)隊包括在內(nèi))作一匯報，以后每三個月匯報一次，相互挑戰(zhàn)并向鄰縣挑戰(zhàn)，進行革命的生產(chǎn)比賽，掀起機關(guān)生產(chǎn)熱潮。(5)部隊生產(chǎn)。第三師兼蘇北軍區(qū)關(guān)于開展生產(chǎn)運動的訓(xùn)令要求，各級首長要負責(zé)推動，親自動手，提高生產(chǎn)積極性，研究改進生產(chǎn)方法，調(diào)查土質(zhì)、種子等地方經(jīng)驗，總結(jié)生產(chǎn)經(jīng)驗教訓(xùn)，以不斷改進。在生產(chǎn)運動中須嚴格注意愛護群眾利益，如租地、借工具等，不得對群眾有所妨害。[4]35-36主力部隊在不妨礙戰(zhàn)斗的條件下積極開展生產(chǎn)，如張旅半年生產(chǎn)蔬菜五萬斤，旅長一人生產(chǎn)千余斤[8]195?！吨泄仓醒肴A中局關(guān)于第三師和蘇北政府機關(guān)生產(chǎn)自給情況的通報》表揚道，從1944年春季起，三師部隊、政府發(fā)動生產(chǎn)自給并鼓勵節(jié)約，今年減少了約十萬元的開支，占總支出近三分之一，平衡了財政收支[8]916。華中局鑒于其他各師今年財政收支不敷甚巨的困難，廣泛號召其他各師學(xué)習(xí)三師精神，依靠生產(chǎn)才有出路[8]917。

4．嚴懲貪污浪費，不脫離群眾。盡管面臨著戰(zhàn)爭的殘酷和物資的匱乏，但無庸諱言的是，鹽阜區(qū)仍有違反制度、貪污浪費的現(xiàn)象存在。以鹽城為例，鹽城縣政府通令就一針見血地指出，預(yù)決算制度不能執(zhí)行，不按期報賬，支糧便條滿天飛，未經(jīng)批準，擅自動支糧食，糧食吃不完變賣等在各區(qū)不同程度的普遍存在。鹽城縣委關(guān)于嚴格執(zhí)行財糧制度的通知也尖銳地批評道，一區(qū)，去年和今年公糧應(yīng)征和實征數(shù)字，至今尚未統(tǒng)計；二區(qū)，支出公糧數(shù)目不清，支糧證存根不交；三區(qū)，收公糧代金，不給正式收據(jù)，憑私人便條，也不記賬；四區(qū)，未經(jīng)批準，擅自減免公糧；五區(qū)，發(fā)空白運糧證，交給人自由填；向群眾收好法幣，上交壞法幣；六區(qū)，四個月的公糧數(shù)目不報，自印支糧證；總隊供給科，支糧證存根不交。并指出，這些現(xiàn)象如不迅速糾正，任其發(fā)展，則將助長貪污浪費，造成嚴重脫離群眾的惡果，對今后堅持斗爭是極為有害的。要求各級黨委要徹底清查，依實際情形，分別予以批評和處分，今后若再有違反制度的事發(fā)生，黨委負完全責(zé)任?！尔}阜地區(qū)財政經(jīng)濟》也總結(jié)道，下層財經(jīng)干部貪污腐化的傾向相當(dāng)普遍嚴重。[4]182因此，鹽阜區(qū)行政公署適時推出鹽阜區(qū)各機關(guān)部隊收支及預(yù)算決算暫行辦法、破壞財糧預(yù)決算制度懲處辦法、嚴格實行糧食會計制度、免除財經(jīng)干部特別津貼費和罰金提成(15%)等制度進行約束，三令五申要求各級黨委、政府執(zhí)行財糧制度，厲行節(jié)約，對違反制度的人嚴懲不貸。

鹽阜抗日根據(jù)地是在貫徹中央“發(fā)展華中”戰(zhàn)略后開辟的敵后根據(jù)地之一，鹽阜抗日根據(jù)地的糧食工作是蘇北乃至華中抗日根據(jù)地糧食工作的一個縮影。黃克誠在《鹽阜區(qū)的“反掃蕩”》中總結(jié)道，軍隊能到處得到黨政機關(guān)的幫助，糧食的供給、傷員的處理、情報的收集、運輸?shù)墓?yīng)等均能如意，使軍隊大膽放心作戰(zhàn)與行動毫無顧慮，這些都是我們?nèi)〉脛倮幕驹騕9]193。與鹽阜抗日根據(jù)地糧食政策截然不同的是，當(dāng)時盤踞在蘇北的國民黨頑固派韓德勤在經(jīng)濟上的解決辦法主要有以下五種途徑：(1)依靠國民黨派飛機送法幣；(2)向當(dāng)?shù)厝嗣裾魇?，每畝征大米二十斤；(3)規(guī)定價格向人民強買，如大米一元五角一斗、菜一元一百斤、草一元一擔(dān)；(4)派；(5)搶糧，派便衣隊到我區(qū)抓鄉(xiāng)保長，逼交糧草[1]412。兩相比較，高下之分不言自明。透過鹽阜區(qū)糧食工作這個窗口，我們可以清晰地看到，在國難當(dāng)頭的關(guān)鍵時期，國、共兩黨在執(zhí)政理念和行動綱領(lǐng)上有著天壤之別。我們也可以深切體會到，人民群眾是共產(chǎn)黨的執(zhí)政之基和勝利之源，只有黨政軍民心心相印，步調(diào)一致，眾志成城，才能取得抗戰(zhàn)的最后勝利。

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