■孛亞南

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，晉綏邊區(qū)，災(zāi)害頻發(fā)，公糧短缺。戰(zhàn)爭時(shí)期的晉綏邊區(qū)既要保證抗戰(zhàn)所需的軍糧，又要克服自然災(zāi)害所造成的糧食緊缺。晉綏邊區(qū)民主政府剛建立時(shí)，很多地方產(chǎn)生了糧食的浪費(fèi)，因此當(dāng)時(shí)制定了嚴(yán)密的公糧制度，比如嚴(yán)格公糧的支出程序、加強(qiáng)公糧的預(yù)決算制度管理等，通過制度措施保障公糧的合理使用。與此同時(shí)，還要解決抗戰(zhàn)時(shí)糧食保障的問題，因此，公糧制度在戰(zhàn)時(shí)會有動態(tài)的調(diào)整，以適應(yīng)戰(zhàn)爭的需要。本文嘗試分析抗日戰(zhàn)爭時(shí)期晉綏邊區(qū)公糧內(nèi)控制度及其為保障抗戰(zhàn)所需糧食發(fā)揮的積極作用。

太原淪陷后，八路軍按照我黨制定的堅(jiān)持“游擊戰(zhàn)”和“持久戰(zhàn)”的戰(zhàn)略方針，放手發(fā)動群眾，廣泛地建立抗日革命根據(jù)地。賀龍領(lǐng)導(dǎo)的120師挺進(jìn)晉西北開辟抗日根據(jù)地，同時(shí)派出大批干部深入敵占區(qū)，協(xié)同山西省犧盟會等開展抗日武裝斗爭。

由于當(dāng)時(shí)一面要加強(qiáng)對敵斗爭，一面要發(fā)展生產(chǎn)建設(shè)，保持民力培植民力，使得根據(jù)地的抗戰(zhàn)物資，由半自給到完全自給，以充實(shí)反攻力量，所以當(dāng)時(shí)制定的財(cái)政政策原則是：開源節(jié)流、平衡收支、努力自力更生。減輕人民負(fù)擔(dān)既要保持抗戰(zhàn)物資供給，又不能使人民有過重負(fù)擔(dān)，在他們?nèi)晁弥薪o政府一小部分作為抗日經(jīng)費(fèi)，一大部分投入再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)。

一、公糧政策的基本概況

（一）公糧政策的基本原則

晉綏邊區(qū)百分之九十以上的人都是農(nóng)民，將農(nóng)民的公糧、田賦、存款的幾項(xiàng)來比較，公糧占總數(shù)的92.77%，抗日戰(zhàn)爭時(shí)期公糧政策的重點(diǎn)主要是：第一，反對敵人破壞與保證戰(zhàn)時(shí)的需要。第二，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)與扶持大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)。第三，保證再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)。

（二）公糧政策的征收規(guī)定

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期依據(jù)公糧政策原則，公糧征收是從國民總收入中除去其消費(fèi)量及再生產(chǎn)費(fèi)用，敵人掠奪破壞等以后的盈余中來計(jì)算其免征或應(yīng)征數(shù)量，為了照顧人民的利益規(guī)定了收入多的多出，收入少的少出，十分少的不出，為了堅(jiān)持團(tuán)結(jié)規(guī)定了國民總負(fù)擔(dān)量不超過總生產(chǎn)量的百分之二十，負(fù)擔(dān)者不少于全人口的百分之八十。

如圖1所示：從1942年秋季征收的結(jié)果來看，根據(jù)興縣、臨縣、臨南、保德、岢嵐、河曲六個(gè)縣的統(tǒng)計(jì)，負(fù)擔(dān)公糧人數(shù)占總?cè)丝诘?2.23%，平均公糧總負(fù)擔(dān)金額占國民總收入的17.406%。公糧的此項(xiàng)政策，通過擴(kuò)大公糧負(fù)擔(dān)的群體人數(shù)，同時(shí)降低負(fù)擔(dān)總量，切實(shí)減輕了根據(jù)地農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)。

圖1 ：1942年公糧征收情況

（三）公糧政策的獎勵(lì)措施

在公糧政策中大大獎勵(lì)種棉種蘭、開荒水利。在擬征收公糧時(shí)，為保證人民負(fù)擔(dān)公糧后的再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)。獎勵(lì)開生荒免征公糧三年，開熟荒免征一年。獎勵(lì)開辦水利，獎勵(lì)種棉種蘭，獎勵(lì)家畜畜牧業(yè)不論牧養(yǎng)多少均不計(jì)征公糧。

開荒免征公糧三年的政策，調(diào)動了農(nóng)民自力更生，開拓荒地的積極性，增加了根據(jù)地可耕種土地面積，提高了糧食的總供給量。獎勵(lì)種棉種蘭，獎勵(lì)家畜畜牧業(yè)的政策，通過棉花蘭花經(jīng)濟(jì)類作物的種植，增加了根據(jù)地農(nóng)民的收入。

二、公糧財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度

（一）公糧審批執(zhí)行權(quán)限控制

1940年1月5日，晉綏邊區(qū)抗日民主政權(quán)——晉西北行政公署（后改為晉綏邊區(qū)行政公署）在興縣蔡家崖成立。晉綏邊區(qū)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖2所示:

圖2 ：晉綏邊區(qū)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置概況

結(jié)合當(dāng)時(shí)晉綏行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，晉綏分局對公糧的支出審批和執(zhí)行權(quán)限方面，作出了明確的職責(zé)劃分，如圖3所示：由晉綏分局審委會負(fù)責(zé)行使撥糧的審批權(quán)，撥糧申請?zhí)嵴埛志謱徫瘯鷾?zhǔn)后通知行署，由行署印發(fā)和頒發(fā)撥糧證。只有通過審委會的批準(zhǔn)，取得撥糧證，政府才能撥給公糧，否則政府不能自行撥給公糧。撥給公糧的這一程序也體現(xiàn)了審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離，更加有利于公糧的內(nèi)部控制，保護(hù)公糧財(cái)產(chǎn)的安全和完整。

圖3 ：公糧審批執(zhí)行流程

（二）公糧預(yù)算決算控制

1.確定了公糧的預(yù)算年度。1944年《中共晉綏分局審計(jì)委員會審計(jì)條例》（以下內(nèi)容中簡稱為《審計(jì)條例》）第十五條明確規(guī)定了糧秣年度（即當(dāng)時(shí)的會計(jì)年度）為上年十一月起至本年十月止。十一月、十二月、一月為第一季度，二月、三月、四月為第二季度，五月、六月、七月為第三季度，八月、九月、十月為第四季度。

2.嚴(yán)格執(zhí)行公糧的預(yù)決算編制。《審計(jì)條例》中明確規(guī)定：晉綏邊區(qū)的各級政府部門須依照規(guī)定日期造報(bào)預(yù)決算，到期不造報(bào)預(yù)算不發(fā)糧，不造決算者停止下期發(fā)糧。

晉綏邊區(qū)本就自然環(huán)境惡劣，糧食緊缺，再加之抗戰(zhàn)時(shí)期敵人的掃蕩，前線部隊(duì)吃糧問題更是緊張，因此嚴(yán)格要求編制公糧的預(yù)算制度，更有利于合理有效地分配糧食，保障前線糧食供給。決算的編制有利于行署監(jiān)督各層級公糧的收支計(jì)劃及具體的實(shí)施情況，加強(qiáng)對公糧有效使用的監(jiān)督和控制。

（三）公糧支出范圍的控制

《審計(jì)條例》中限定了公糧的用途，通過制定公糧開支的負(fù)面清單，明確哪些項(xiàng)目不得開支公糧：

1.不得以糧秣作為貨幣換買各種東西，或用糧秣飼喂豬狗雞等，否則以貪污浪費(fèi)公糧論。按情節(jié)輕重給以處分。

2.各部隊(duì)機(jī)關(guān)學(xué)校，脫離軍職的生產(chǎn)人員及生產(chǎn)工具等不得開支公糧或經(jīng)費(fèi)，一切費(fèi)用應(yīng)在生產(chǎn)盈余下解決之。

3.運(yùn)輸煤炭、兵工器材，印刷材料等，不得開支公糧，應(yīng)在各該項(xiàng)下之經(jīng)費(fèi)開支之。（即關(guān)何項(xiàng)費(fèi)用即在何項(xiàng)費(fèi)用報(bào)銷）

4.各部隊(duì)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)，如儲藏糧食遭受無故之損壞，及發(fā)生盜竊者，均不補(bǔ)發(fā)，亦不報(bào)銷。

5.各部隊(duì)機(jī)關(guān)學(xué)校，所開設(shè)帶有營業(yè)性質(zhì)的豆腐粉房合作社等不得開支公糧。

由當(dāng)時(shí)所制定的公糧開支負(fù)面清單可以看出，一方面對糧食的用途作了限定，“不得以糧秣作為貨幣換買各種東西，或用糧秣飼喂豬狗雞等”，以保障糧食的有效供給。另一方面規(guī)定具有生產(chǎn)能力的生產(chǎn)人員，要自己解決公糧，同時(shí)其開設(shè)的帶有營業(yè)性質(zhì)的合作社也不得開支公糧，以此確保公糧的生產(chǎn)。

（四）公糧的支出憑證控制

前文已經(jīng)提到，必須持有行署統(tǒng)一印發(fā)的支糧證，才能支取公糧。如圖4所示，晉綏邊區(qū)當(dāng)時(shí)所使用的支糧證為一式兩聯(lián)，一聯(lián)為支糧證，用于支取糧食時(shí)的憑證，另一聯(lián)為支糧證回報(bào)單，即回單聯(lián)，是在完成糧食支取后，繳送給上級單位的憑證。

圖4 ：晉綏邊區(qū)支糧證

在掃蕩時(shí)，也一律要用行署二聯(lián)撥糧證，沒有此證不得自行支用公糧?！秾徲?jì)條例》中明文規(guī)定了支糧證回報(bào)單的繳送限期，如圖5所示：區(qū)、縣本月收到行署統(tǒng)一印發(fā)的支糧證時(shí)，支取糧食后，要在下月十五日前繳送專署，專署本月受到縣區(qū)交來的收糧證，限于下月二十日前繳送行署財(cái)政處。

圖5 ：支糧證回單聯(lián)繳送期限

《審計(jì)條例》中規(guī)定：如不繳送支糧證回單者，縣區(qū)在下月二十日前，不承認(rèn)此證所用公糧，專署在下月三十日前，不繳送財(cái)政處者，不承認(rèn)此證所用公糧。（如反掃蕩延誤不在此限）各縣、專署不得故意延誤及自行制造收糧證，如查處時(shí)以貪污論。

支糧憑證的回單聯(lián)的最終繳回，實(shí)現(xiàn)了公糧的申請——審批——支取——復(fù)核，一個(gè)完整流程的閉環(huán)操作。事前經(jīng)過晉綏分局委員會審批控制，確保公糧的使用在規(guī)定范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)隨意開支公糧，浪費(fèi)公糧現(xiàn)象。事中，有支糧證才可支取公糧，沒有支糧證不支取公糧，確保了公糧的支取有證可查，有據(jù)可循。事后通過支糧證回報(bào)單的繳回，再次由審批部門核查公糧的真實(shí)使用情況。設(shè)計(jì)嚴(yán)密的公糧支出程序，有效保障了公糧的合理開支，避免因貪污、挪用等造成的公糧浪費(fèi)問題。

三、公糧存儲的控制——糧庫制度

晉綏抗日根據(jù)地如一座銅墻鐵壁，巍然屹立在陜甘寧邊區(qū)的前衛(wèi)陣地?？谷諔?zhàn)爭期間，敵寇多次對晉綏抗日根據(jù)地發(fā)動大規(guī)模的掃蕩。僅就1940年就發(fā)動三次“燒光、殺光、搶光”大掃蕩，全區(qū)軍民展開了艱苦卓絕的反掃蕩戰(zhàn)斗，作戰(zhàn)200余次，粉碎了敵人的掃蕩。1944年根據(jù)地軍民開展攻勢作戰(zhàn)，沿線向日偽軍發(fā)動大規(guī)模反攻，解放縣城53座。晉綏邊區(qū)作為敵后抗日根據(jù)地，在經(jīng)濟(jì)上過去是比較落后的地區(qū)，加之自然環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，卻能夠在抗戰(zhàn)時(shí)期充分保障糧食的供給，充分阻擊敵寇的掃蕩，與當(dāng)時(shí)所實(shí)施的切實(shí)可行的公糧糧庫保管制度不無關(guān)系。

晉綏革命根據(jù)地開創(chuàng)性地建立了糧庫制度。糧庫制度，是敵后戰(zhàn)爭一重要財(cái)政制度。設(shè)計(jì)良好的糧庫制度為保障游擊戰(zhàn)期間，軍隊(duì)的糧食供給發(fā)揮了不可替代的作用。糧庫制度的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）糧庫布點(diǎn)分散隱密

糧庫就是敵后戰(zhàn)爭糧食保管供應(yīng)組織，在根據(jù)地內(nèi)到處都設(shè)有糧庫。戰(zhàn)爭頻繁之游擊區(qū)，糧庫保管點(diǎn)的設(shè)置更分散，更秘密。內(nèi)地區(qū)與游擊區(qū)為預(yù)防敵人掠奪，把公糧埋藏在山野里，到群眾家看不到有什么存糧，但等到政府撥糧手續(xù)到達(dá)時(shí)，很快就會集中幾十石，甚至幾百石。

（二）軍民結(jié)合的保管制度

糧庫作為一種群眾性的組織，在一般內(nèi)地區(qū)公糧征收后，即由自然村干部交由全村群眾所選之公糧保管小組負(fù)責(zé)保管。內(nèi)地區(qū)用糧時(shí)，憑支糧證由上級撥付公糧。公糧支付后，用糧單位每十天以二聯(lián)收據(jù)，或旅途糧票向上級報(bào)銷一次。游擊區(qū)有些地方每區(qū)設(shè)有糧站，由區(qū)財(cái)政助理員任站長，駐軍中的糧秣員任工作員，每站連站長有二至三人，有他們負(fù)責(zé)把糧食分別保管與各村群眾中使部隊(duì)支用，糧食管理與群眾保管緊密結(jié)合起來。

所以如此設(shè)計(jì)的糧庫保管制度，無論戰(zhàn)爭頻繁激烈到什么程度，軍隊(duì)永不會為糧食問題影響戰(zhàn)斗行動。部隊(duì)機(jī)關(guān)或過往人員不論平時(shí)或者戰(zhàn)時(shí)只要他們合乎手續(xù)規(guī)定，到處可以支取糧食，群眾代管公糧比自家保管糧食還要用心，糧食保管工作與根據(jù)地其他工作一樣，到處與群眾結(jié)合著。敵后游擊戰(zhàn)爭環(huán)境，若沒有這樣和群眾結(jié)合的糧庫，而欲達(dá)到完善的戰(zhàn)爭糧食供應(yīng)是不可能的。

五、公糧內(nèi)控制度適應(yīng)性調(diào)整——戰(zhàn)時(shí)公糧政策動態(tài)調(diào)整

晉綏邊區(qū)建立以來，在不斷的摸索與數(shù)年的工作經(jīng)驗(yàn)中，不斷地改進(jìn)制度，使它更適合于邊區(qū)的戰(zhàn)爭環(huán)境。民主政府剛建立時(shí)，很多地方產(chǎn)生浪費(fèi)，于是便加強(qiáng)預(yù)決算制度的管理。堅(jiān)持了如不做預(yù)決算，即不發(fā)糧食與經(jīng)費(fèi)，不經(jīng)總金庫與糧食局的通知即不能支取任何款項(xiàng)與糧食的原則。

由于晉西北革命根據(jù)地建立當(dāng)時(shí)正處于抗戰(zhàn)的特殊時(shí)期，處于抗戰(zhàn)前線的部隊(duì)有時(shí)很難及時(shí)取得行署所規(guī)定的憑證。加之制度復(fù)雜手續(xù)繁難，與某些地方工作人員的機(jī)械執(zhí)行，導(dǎo)致有些部隊(duì)在急行軍后或在戰(zhàn)爭中向政府領(lǐng)不到經(jīng)費(fèi)與糧食，而影響了部隊(duì)的供給。倘若戰(zhàn)前戰(zhàn)時(shí)戰(zhàn)后都采取一樣的政策，顯然是不合時(shí)宜的。因此行署針對戰(zhàn)時(shí)特殊的環(huán)境，對公糧的預(yù)算決算程序、公糧的支出政策等機(jī)動地作出了調(diào)整，使其能夠確保戰(zhàn)時(shí)的物資供給。

（一）簡化預(yù)決算制度手續(xù)流程

戰(zhàn)前開支決算涉及七種復(fù)雜的手續(xù)：1.決算表；2.伙食旬報(bào)表；3.馬乾旬報(bào)表；4.開支表；5.單據(jù)貼存簿；6.收支對照表；7.領(lǐng)款證。在游擊戰(zhàn)爭環(huán)境中，購買物品一般是不易取得單據(jù)的，決算制度中規(guī)定了單據(jù)貼存簿，要求機(jī)關(guān)一切開支均須有單據(jù)才能報(bào)銷，就為提供開支決算的憑證帶來了巨大的困難。因此動態(tài)調(diào)整了預(yù)決算制度，只包含預(yù)決算表、開支表，人員調(diào)動供給介紹證三種簡單的手續(xù)。

（二）簡化支領(lǐng)糧食手續(xù)流程

民主政府剛成立時(shí)規(guī)定，支取公糧時(shí)，必須先通過分局審委會的批準(zhǔn)，取得撥糧證，政府才能撥給公糧，政府不能自行撥給公糧。戰(zhàn)時(shí)無法確保程序的嚴(yán)格執(zhí)行，因此在支領(lǐng)糧上，規(guī)定了戰(zhàn)斗時(shí)期或過往軍隊(duì)，只要有連長以上，軍政首長的介紹信，即可向地方政府支取糧食。支領(lǐng)手續(xù)流程的簡化，實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)時(shí)糧食的靈活調(diào)度，充分保障了糧食的及時(shí)供應(yīng)。

（三）合理規(guī)劃公糧的調(diào)劑運(yùn)輸

在民主政府初建立時(shí)，對于吃糧的組織工作很不夠，又不許隨便動用民力，新公糧征收后機(jī)關(guān)部隊(duì)就近吃糧，附近的吃完了就到很遠(yuǎn)的地方背糧也影響了不少的工作與學(xué)習(xí)。另一方面，不少的機(jī)關(guān)在內(nèi)地，先吃內(nèi)地糧，延長了游擊區(qū)糧食的存放時(shí)間，個(gè)別村莊由于與民兵配合不夠，損失了公糧。因此規(guī)定由外向內(nèi)的支付原則，組織了公糧的調(diào)劑運(yùn)輸工作，從水路、陸路把游擊區(qū)的公糧運(yùn)回一部分，把產(chǎn)量多的地方的糧食運(yùn)往產(chǎn)量少的地方，這樣就避免了因游擊處糧食存放時(shí)間過長所導(dǎo)致的糧食損耗。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，晉綏革命根據(jù)地作為共產(chǎn)黨所建立的19個(gè)重要的革命根據(jù)地之一，是陜甘寧邊區(qū)的門戶的重要屏障。晉綏邊區(qū)行之有效的公糧政策，在充分保障晉綏邊區(qū)農(nóng)民利益的同時(shí)也確保了抗戰(zhàn)前線糧食的供給；公糧的審批控制、預(yù)算決算控制有效避免了公糧的浪費(fèi)；公糧的存儲控制及戰(zhàn)時(shí)政策的動態(tài)調(diào)整，適應(yīng)了抗戰(zhàn)時(shí)期的形勢變化，進(jìn)而確保了晉綏革命根據(jù)地“游擊戰(zhàn)”“持久戰(zhàn)”的勝利，使日軍始終未能越過黃河進(jìn)犯陜甘寧邊區(qū)，保衛(wèi)了延安和黨中央，并確保了黨中央與敵后各根據(jù)地聯(lián)系的交通線。