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        晉綏革命根據(jù)地抗戰(zhàn)時(shí)期公糧內(nèi)控制度探析

        2022-03-09 09:22:58孛亞南
        山西財(cái)稅 2022年1期
        關(guān)鍵詞:糧食制度

        ■孛亞南

        抗日戰(zhàn)爭時(shí)期,晉綏邊區(qū),災(zāi)害頻發(fā),公糧短缺。戰(zhàn)爭時(shí)期的晉綏邊區(qū)既要保證抗戰(zhàn)所需的軍糧,又要克服自然災(zāi)害所造成的糧食緊缺。晉綏邊區(qū)民主政府剛建立時(shí),很多地方產(chǎn)生了糧食的浪費(fèi),因此當(dāng)時(shí)制定了嚴(yán)密的公糧制度,比如嚴(yán)格公糧的支出程序、加強(qiáng)公糧的預(yù)決算制度管理等,通過制度措施保障公糧的合理使用。與此同時(shí),還要解決抗戰(zhàn)時(shí)糧食保障的問題,因此,公糧制度在戰(zhàn)時(shí)會有動態(tài)的調(diào)整,以適應(yīng)戰(zhàn)爭的需要。本文嘗試分析抗日戰(zhàn)爭時(shí)期晉綏邊區(qū)公糧內(nèi)控制度及其為保障抗戰(zhàn)所需糧食發(fā)揮的積極作用。

        太原淪陷后,八路軍按照我黨制定的堅(jiān)持“游擊戰(zhàn)”和“持久戰(zhàn)”的戰(zhàn)略方針,放手發(fā)動群眾,廣泛地建立抗日革命根據(jù)地。賀龍領(lǐng)導(dǎo)的120師挺進(jìn)晉西北開辟抗日根據(jù)地,同時(shí)派出大批干部深入敵占區(qū),協(xié)同山西省犧盟會等開展抗日武裝斗爭。

        由于當(dāng)時(shí)一面要加強(qiáng)對敵斗爭,一面要發(fā)展生產(chǎn)建設(shè),保持民力培植民力,使得根據(jù)地的抗戰(zhàn)物資,由半自給到完全自給,以充實(shí)反攻力量,所以當(dāng)時(shí)制定的財(cái)政政策原則是:開源節(jié)流、平衡收支、努力自力更生。減輕人民負(fù)擔(dān)既要保持抗戰(zhàn)物資供給,又不能使人民有過重負(fù)擔(dān),在他們?nèi)晁弥薪o政府一小部分作為抗日經(jīng)費(fèi),一大部分投入再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)。

        一、公糧政策的基本概況

        (一)公糧政策的基本原則

        晉綏邊區(qū)百分之九十以上的人都是農(nóng)民,將農(nóng)民的公糧、田賦、存款的幾項(xiàng)來比較,公糧占總數(shù)的92.77%,抗日戰(zhàn)爭時(shí)期公糧政策的重點(diǎn)主要是:第一,反對敵人破壞與保證戰(zhàn)時(shí)的需要。第二,堅(jiān)持團(tuán)結(jié)與扶持大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)。第三,保證再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)。

        (二)公糧政策的征收規(guī)定

        抗日戰(zhàn)爭時(shí)期依據(jù)公糧政策原則,公糧征收是從國民總收入中除去其消費(fèi)量及再生產(chǎn)費(fèi)用,敵人掠奪破壞等以后的盈余中來計(jì)算其免征或應(yīng)征數(shù)量,為了照顧人民的利益規(guī)定了收入多的多出,收入少的少出,十分少的不出,為了堅(jiān)持團(tuán)結(jié)規(guī)定了國民總負(fù)擔(dān)量不超過總生產(chǎn)量的百分之二十,負(fù)擔(dān)者不少于全人口的百分之八十。

        如圖1所示:從1942年秋季征收的結(jié)果來看,根據(jù)興縣、臨縣、臨南、保德、岢嵐、河曲六個(gè)縣的統(tǒng)計(jì),負(fù)擔(dān)公糧人數(shù)占總?cè)丝诘?2.23%,平均公糧總負(fù)擔(dān)金額占國民總收入的17.406%。公糧的此項(xiàng)政策,通過擴(kuò)大公糧負(fù)擔(dān)的群體人數(shù),同時(shí)降低負(fù)擔(dān)總量,切實(shí)減輕了根據(jù)地農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)。

        圖1 :1942年公糧征收情況

        (三)公糧政策的獎勵(lì)措施

        在公糧政策中大大獎勵(lì)種棉種蘭、開荒水利。在擬征收公糧時(shí),為保證人民負(fù)擔(dān)公糧后的再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)。獎勵(lì)開生荒免征公糧三年,開熟荒免征一年。獎勵(lì)開辦水利,獎勵(lì)種棉種蘭,獎勵(lì)家畜畜牧業(yè)不論牧養(yǎng)多少均不計(jì)征公糧。

        開荒免征公糧三年的政策,調(diào)動了農(nóng)民自力更生,開拓荒地的積極性,增加了根據(jù)地可耕種土地面積,提高了糧食的總供給量。獎勵(lì)種棉種蘭,獎勵(lì)家畜畜牧業(yè)的政策,通過棉花蘭花經(jīng)濟(jì)類作物的種植,增加了根據(jù)地農(nóng)民的收入。

        二、公糧財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度

        (一)公糧審批執(zhí)行權(quán)限控制

        1940年1月5日,晉綏邊區(qū)抗日民主政權(quán)——晉西北行政公署(后改為晉綏邊區(qū)行政公署)在興縣蔡家崖成立。晉綏邊區(qū)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖2所示:

        圖2 :晉綏邊區(qū)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置概況

        結(jié)合當(dāng)時(shí)晉綏行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置,晉綏分局對公糧的支出審批和執(zhí)行權(quán)限方面,作出了明確的職責(zé)劃分,如圖3所示:由晉綏分局審委會負(fù)責(zé)行使撥糧的審批權(quán),撥糧申請?zhí)嵴埛志謱徫瘯鷾?zhǔn)后通知行署,由行署印發(fā)和頒發(fā)撥糧證。只有通過審委會的批準(zhǔn),取得撥糧證,政府才能撥給公糧,否則政府不能自行撥給公糧。撥給公糧的這一程序也體現(xiàn)了審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離,更加有利于公糧的內(nèi)部控制,保護(hù)公糧財(cái)產(chǎn)的安全和完整。

        圖3 :公糧審批執(zhí)行流程

        (二)公糧預(yù)算決算控制

        1.確定了公糧的預(yù)算年度。1944年《中共晉綏分局審計(jì)委員會審計(jì)條例》(以下內(nèi)容中簡稱為《審計(jì)條例》)第十五條明確規(guī)定了糧秣年度(即當(dāng)時(shí)的會計(jì)年度)為上年十一月起至本年十月止。十一月、十二月、一月為第一季度,二月、三月、四月為第二季度,五月、六月、七月為第三季度,八月、九月、十月為第四季度。

        2.嚴(yán)格執(zhí)行公糧的預(yù)決算編制。《審計(jì)條例》中明確規(guī)定:晉綏邊區(qū)的各級政府部門須依照規(guī)定日期造報(bào)預(yù)決算,到期不造報(bào)預(yù)算不發(fā)糧,不造決算者停止下期發(fā)糧。

        晉綏邊區(qū)本就自然環(huán)境惡劣,糧食緊缺,再加之抗戰(zhàn)時(shí)期敵人的掃蕩,前線部隊(duì)吃糧問題更是緊張,因此嚴(yán)格要求編制公糧的預(yù)算制度,更有利于合理有效地分配糧食,保障前線糧食供給。決算的編制有利于行署監(jiān)督各層級公糧的收支計(jì)劃及具體的實(shí)施情況,加強(qiáng)對公糧有效使用的監(jiān)督和控制。

        (三)公糧支出范圍的控制

        《審計(jì)條例》中限定了公糧的用途,通過制定公糧開支的負(fù)面清單,明確哪些項(xiàng)目不得開支公糧:

        1.不得以糧秣作為貨幣換買各種東西,或用糧秣飼喂豬狗雞等,否則以貪污浪費(fèi)公糧論。按情節(jié)輕重給以處分。

        2.各部隊(duì)機(jī)關(guān)學(xué)校,脫離軍職的生產(chǎn)人員及生產(chǎn)工具等不得開支公糧或經(jīng)費(fèi),一切費(fèi)用應(yīng)在生產(chǎn)盈余下解決之。

        3.運(yùn)輸煤炭、兵工器材,印刷材料等,不得開支公糧,應(yīng)在各該項(xiàng)下之經(jīng)費(fèi)開支之。(即關(guān)何項(xiàng)費(fèi)用即在何項(xiàng)費(fèi)用報(bào)銷)

        4.各部隊(duì)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí),如儲藏糧食遭受無故之損壞,及發(fā)生盜竊者,均不補(bǔ)發(fā),亦不報(bào)銷。

        5.各部隊(duì)機(jī)關(guān)學(xué)校,所開設(shè)帶有營業(yè)性質(zhì)的豆腐粉房合作社等不得開支公糧。

        由當(dāng)時(shí)所制定的公糧開支負(fù)面清單可以看出,一方面對糧食的用途作了限定,“不得以糧秣作為貨幣換買各種東西,或用糧秣飼喂豬狗雞等”,以保障糧食的有效供給。另一方面規(guī)定具有生產(chǎn)能力的生產(chǎn)人員,要自己解決公糧,同時(shí)其開設(shè)的帶有營業(yè)性質(zhì)的合作社也不得開支公糧,以此確保公糧的生產(chǎn)。

        (四)公糧的支出憑證控制

        前文已經(jīng)提到,必須持有行署統(tǒng)一印發(fā)的支糧證,才能支取公糧。如圖4所示,晉綏邊區(qū)當(dāng)時(shí)所使用的支糧證為一式兩聯(lián),一聯(lián)為支糧證,用于支取糧食時(shí)的憑證,另一聯(lián)為支糧證回報(bào)單,即回單聯(lián),是在完成糧食支取后,繳送給上級單位的憑證。

        圖4 :晉綏邊區(qū)支糧證

        在掃蕩時(shí),也一律要用行署二聯(lián)撥糧證,沒有此證不得自行支用公糧?!秾徲?jì)條例》中明文規(guī)定了支糧證回報(bào)單的繳送限期,如圖5所示:區(qū)、縣本月收到行署統(tǒng)一印發(fā)的支糧證時(shí),支取糧食后,要在下月十五日前繳送專署,專署本月受到縣區(qū)交來的收糧證,限于下月二十日前繳送行署財(cái)政處。

        圖5 :支糧證回單聯(lián)繳送期限

        《審計(jì)條例》中規(guī)定:如不繳送支糧證回單者,縣區(qū)在下月二十日前,不承認(rèn)此證所用公糧,專署在下月三十日前,不繳送財(cái)政處者,不承認(rèn)此證所用公糧。(如反掃蕩延誤不在此限)各縣、專署不得故意延誤及自行制造收糧證,如查處時(shí)以貪污論。

        支糧憑證的回單聯(lián)的最終繳回,實(shí)現(xiàn)了公糧的申請——審批——支取——復(fù)核,一個(gè)完整流程的閉環(huán)操作。事前經(jīng)過晉綏分局委員會審批控制,確保公糧的使用在規(guī)定范圍內(nèi),避免出現(xiàn)隨意開支公糧,浪費(fèi)公糧現(xiàn)象。事中,有支糧證才可支取公糧,沒有支糧證不支取公糧,確保了公糧的支取有證可查,有據(jù)可循。事后通過支糧證回報(bào)單的繳回,再次由審批部門核查公糧的真實(shí)使用情況。設(shè)計(jì)嚴(yán)密的公糧支出程序,有效保障了公糧的合理開支,避免因貪污、挪用等造成的公糧浪費(fèi)問題。

        三、公糧存儲的控制——糧庫制度

        晉綏抗日根據(jù)地如一座銅墻鐵壁,巍然屹立在陜甘寧邊區(qū)的前衛(wèi)陣地??谷諔?zhàn)爭期間,敵寇多次對晉綏抗日根據(jù)地發(fā)動大規(guī)模的掃蕩。僅就1940年就發(fā)動三次“燒光、殺光、搶光”大掃蕩,全區(qū)軍民展開了艱苦卓絕的反掃蕩戰(zhàn)斗,作戰(zhàn)200余次,粉碎了敵人的掃蕩。1944年根據(jù)地軍民開展攻勢作戰(zhàn),沿線向日偽軍發(fā)動大規(guī)模反攻,解放縣城53座。晉綏邊區(qū)作為敵后抗日根據(jù)地,在經(jīng)濟(jì)上過去是比較落后的地區(qū),加之自然環(huán)境惡劣,自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生,卻能夠在抗戰(zhàn)時(shí)期充分保障糧食的供給,充分阻擊敵寇的掃蕩,與當(dāng)時(shí)所實(shí)施的切實(shí)可行的公糧糧庫保管制度不無關(guān)系。

        晉綏革命根據(jù)地開創(chuàng)性地建立了糧庫制度。糧庫制度,是敵后戰(zhàn)爭一重要財(cái)政制度。設(shè)計(jì)良好的糧庫制度為保障游擊戰(zhàn)期間,軍隊(duì)的糧食供給發(fā)揮了不可替代的作用。糧庫制度的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面:

        (一)糧庫布點(diǎn)分散隱密

        糧庫就是敵后戰(zhàn)爭糧食保管供應(yīng)組織,在根據(jù)地內(nèi)到處都設(shè)有糧庫。戰(zhàn)爭頻繁之游擊區(qū),糧庫保管點(diǎn)的設(shè)置更分散,更秘密。內(nèi)地區(qū)與游擊區(qū)為預(yù)防敵人掠奪,把公糧埋藏在山野里,到群眾家看不到有什么存糧,但等到政府撥糧手續(xù)到達(dá)時(shí),很快就會集中幾十石,甚至幾百石。

        (二)軍民結(jié)合的保管制度

        糧庫作為一種群眾性的組織,在一般內(nèi)地區(qū)公糧征收后,即由自然村干部交由全村群眾所選之公糧保管小組負(fù)責(zé)保管。內(nèi)地區(qū)用糧時(shí),憑支糧證由上級撥付公糧。公糧支付后,用糧單位每十天以二聯(lián)收據(jù),或旅途糧票向上級報(bào)銷一次。游擊區(qū)有些地方每區(qū)設(shè)有糧站,由區(qū)財(cái)政助理員任站長,駐軍中的糧秣員任工作員,每站連站長有二至三人,有他們負(fù)責(zé)把糧食分別保管與各村群眾中使部隊(duì)支用,糧食管理與群眾保管緊密結(jié)合起來。

        所以如此設(shè)計(jì)的糧庫保管制度,無論戰(zhàn)爭頻繁激烈到什么程度,軍隊(duì)永不會為糧食問題影響戰(zhàn)斗行動。部隊(duì)機(jī)關(guān)或過往人員不論平時(shí)或者戰(zhàn)時(shí)只要他們合乎手續(xù)規(guī)定,到處可以支取糧食,群眾代管公糧比自家保管糧食還要用心,糧食保管工作與根據(jù)地其他工作一樣,到處與群眾結(jié)合著。敵后游擊戰(zhàn)爭環(huán)境,若沒有這樣和群眾結(jié)合的糧庫,而欲達(dá)到完善的戰(zhàn)爭糧食供應(yīng)是不可能的。

        五、公糧內(nèi)控制度適應(yīng)性調(diào)整——戰(zhàn)時(shí)公糧政策動態(tài)調(diào)整

        晉綏邊區(qū)建立以來,在不斷的摸索與數(shù)年的工作經(jīng)驗(yàn)中,不斷地改進(jìn)制度,使它更適合于邊區(qū)的戰(zhàn)爭環(huán)境。民主政府剛建立時(shí),很多地方產(chǎn)生浪費(fèi),于是便加強(qiáng)預(yù)決算制度的管理。堅(jiān)持了如不做預(yù)決算,即不發(fā)糧食與經(jīng)費(fèi),不經(jīng)總金庫與糧食局的通知即不能支取任何款項(xiàng)與糧食的原則。

        由于晉西北革命根據(jù)地建立當(dāng)時(shí)正處于抗戰(zhàn)的特殊時(shí)期,處于抗戰(zhàn)前線的部隊(duì)有時(shí)很難及時(shí)取得行署所規(guī)定的憑證。加之制度復(fù)雜手續(xù)繁難,與某些地方工作人員的機(jī)械執(zhí)行,導(dǎo)致有些部隊(duì)在急行軍后或在戰(zhàn)爭中向政府領(lǐng)不到經(jīng)費(fèi)與糧食,而影響了部隊(duì)的供給。倘若戰(zhàn)前戰(zhàn)時(shí)戰(zhàn)后都采取一樣的政策,顯然是不合時(shí)宜的。因此行署針對戰(zhàn)時(shí)特殊的環(huán)境,對公糧的預(yù)算決算程序、公糧的支出政策等機(jī)動地作出了調(diào)整,使其能夠確保戰(zhàn)時(shí)的物資供給。

        (一)簡化預(yù)決算制度手續(xù)流程

        戰(zhàn)前開支決算涉及七種復(fù)雜的手續(xù):1.決算表;2.伙食旬報(bào)表;3.馬乾旬報(bào)表;4.開支表;5.單據(jù)貼存簿;6.收支對照表;7.領(lǐng)款證。在游擊戰(zhàn)爭環(huán)境中,購買物品一般是不易取得單據(jù)的,決算制度中規(guī)定了單據(jù)貼存簿,要求機(jī)關(guān)一切開支均須有單據(jù)才能報(bào)銷,就為提供開支決算的憑證帶來了巨大的困難。因此動態(tài)調(diào)整了預(yù)決算制度,只包含預(yù)決算表、開支表,人員調(diào)動供給介紹證三種簡單的手續(xù)。

        (二)簡化支領(lǐng)糧食手續(xù)流程

        民主政府剛成立時(shí)規(guī)定,支取公糧時(shí),必須先通過分局審委會的批準(zhǔn),取得撥糧證,政府才能撥給公糧,政府不能自行撥給公糧。戰(zhàn)時(shí)無法確保程序的嚴(yán)格執(zhí)行,因此在支領(lǐng)糧上,規(guī)定了戰(zhàn)斗時(shí)期或過往軍隊(duì),只要有連長以上,軍政首長的介紹信,即可向地方政府支取糧食。支領(lǐng)手續(xù)流程的簡化,實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)時(shí)糧食的靈活調(diào)度,充分保障了糧食的及時(shí)供應(yīng)。

        (三)合理規(guī)劃公糧的調(diào)劑運(yùn)輸

        在民主政府初建立時(shí),對于吃糧的組織工作很不夠,又不許隨便動用民力,新公糧征收后機(jī)關(guān)部隊(duì)就近吃糧,附近的吃完了就到很遠(yuǎn)的地方背糧也影響了不少的工作與學(xué)習(xí)。另一方面,不少的機(jī)關(guān)在內(nèi)地,先吃內(nèi)地糧,延長了游擊區(qū)糧食的存放時(shí)間,個(gè)別村莊由于與民兵配合不夠,損失了公糧。因此規(guī)定由外向內(nèi)的支付原則,組織了公糧的調(diào)劑運(yùn)輸工作,從水路、陸路把游擊區(qū)的公糧運(yùn)回一部分,把產(chǎn)量多的地方的糧食運(yùn)往產(chǎn)量少的地方,這樣就避免了因游擊處糧食存放時(shí)間過長所導(dǎo)致的糧食損耗。

        抗日戰(zhàn)爭時(shí)期,晉綏革命根據(jù)地作為共產(chǎn)黨所建立的19個(gè)重要的革命根據(jù)地之一,是陜甘寧邊區(qū)的門戶的重要屏障。晉綏邊區(qū)行之有效的公糧政策,在充分保障晉綏邊區(qū)農(nóng)民利益的同時(shí)也確保了抗戰(zhàn)前線糧食的供給;公糧的審批控制、預(yù)算決算控制有效避免了公糧的浪費(fèi);公糧的存儲控制及戰(zhàn)時(shí)政策的動態(tài)調(diào)整,適應(yīng)了抗戰(zhàn)時(shí)期的形勢變化,進(jìn)而確保了晉綏革命根據(jù)地“游擊戰(zhàn)”“持久戰(zhàn)”的勝利,使日軍始終未能越過黃河進(jìn)犯陜甘寧邊區(qū),保衛(wèi)了延安和黨中央,并確保了黨中央與敵后各根據(jù)地聯(lián)系的交通線。

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