韓歡歡

(南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，江蘇 南京 211816)

基于公共選擇理論完善我國行政問責(zé)制的幾點(diǎn)思考

韓歡歡

(南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，江蘇 南京 211816)

目前，我國的行政問責(zé)制建設(shè)已初見成效，但尚存在問責(zé)文化滯后、問責(zé)法律缺失等問題。公共選擇理論以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為理論根基，以“政府失靈”問題為研究重點(diǎn)，分析政府行為低效率的原因，并提出避免政府失靈的對策。在我國同樣存在政府失靈、政府部門及官員的經(jīng)濟(jì)人行為，所以公共選擇理論所涉及的分析角度和方法，可以為我國行政問責(zé)制的完善提供有益的借鑒。

公共選擇理論；行政問責(zé)制

作為政治改革的制度創(chuàng)新，行政問責(zé)制是我國政府向責(zé)任政府邁出的重要一步。目前，我國行政問責(zé)制的建設(shè)已經(jīng)初見成效。但是，從我國行政問責(zé)制的實(shí)施情況來看，還存在較多問題。因此，探討我國行政問責(zé)制中存在的相關(guān)問題，提出完善該制度的具體對策，對于全面貫徹實(shí)施依法治國的基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，具有重大意義。公共選擇理論以“經(jīng)濟(jì)人”假說為基本假設(shè)前提，對“政府失靈”進(jìn)行了充分詳細(xì)的論證，分析并探討了政府辦事低效率的原因及提高方法。雖然公共選擇理論是基于對西方政府經(jīng)濟(jì)人假說而提出的，將這種假設(shè)應(yīng)用到中國社會主義國家的政府分析上，可能缺乏合理性。但其某些分析方法和角度，能夠?yàn)槲覈姓栘?zé)制的健全和完善提供有益的借鑒。

一、我國行政問責(zé)制建設(shè)的概況

從歷史上看，我國對失職官員的懲罰從來沒停止過。建國以來特別是改革開放后，許多失職、瀆職官員受到追究。2003年“非典”時期的“問責(zé)風(fēng)暴”被認(rèn)為是中國行政問責(zé)制啟動的標(biāo)志。所謂行政問責(zé)制，是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其官員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范總和[1]。繼而在中石油重慶開縣“l(fā)2.23”特大井噴事故、山西黑磚窯事件、三鹿奶粉事件、松花江污染等事件的處理中，都對其責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)。這樣不僅強(qiáng)化了各級官員的責(zé)任意識，還促進(jìn)了行政問責(zé)制的發(fā)展。

伴隨重大事件的頻繁發(fā)生，從中央到地方各級政府相繼出臺了一系列有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)定，不僅中央出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條理(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，而且地方也陸續(xù)出臺相關(guān)的問責(zé)文件。從2003年8月以來，長沙、成都、重慶、南京、濟(jì)南、深圳等市級人民政府先后出臺相關(guān)文件并全面實(shí)施行政問責(zé)制，如長沙市率先推出《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，將追究不能正確履行法定職責(zé)的主要行政人的責(zé)任；成都市出臺了《成都市行政首長問責(zé)暫行辦法》，其中提出22種情形要問責(zé)行政首長；在新一輪的“問責(zé)風(fēng)暴”過程中，我國開始出現(xiàn)由權(quán)力問責(zé)逐步向制度問責(zé)的轉(zhuǎn)變趨勢，出臺的一系列問責(zé)制度和文件對于要不要追究責(zé)任，怎么追究以及追究誰的責(zé)任等都進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。總之，我國的行政問責(zé)制無論是在理論、實(shí)踐上，還是在制度建設(shè)上都取得了可喜的進(jìn)展。但尚存在行政問責(zé)文化滯后、行政問責(zé)法律缺失、異體問責(zé)乏力、行政問責(zé)透明度不高、針對行政問責(zé)的政府績效評估機(jī)制存在缺陷等問題。

二、公共選擇理論的基本內(nèi)涵

公共選擇理論是美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者詹姆斯·布坎南等人創(chuàng)立的一種新公共經(jīng)濟(jì)理論，它是經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的交叉學(xué)科。其突出特點(diǎn)是利用西方主流分析經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，探討政治領(lǐng)域的問題。用布坎南的話說：“我們想要做的事情，就是把四十年來人們用以檢查市場經(jīng)濟(jì)缺陷的方法，一成不變地拿來研究一切國家公共部門。公共選擇是政治學(xué)上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生?！盵2]

所謂公共選擇，是指資源在公共物品間的分配是通過集體行動和政治過程來選擇和決定的，這實(shí)際上就是政府的選擇和決定[3]。公共選擇理論的基礎(chǔ)是“經(jīng)濟(jì)人”假說，指人們以追求個人利益最大化為行為動機(jī)。因此，作為由個體組成的政府同樣受到利益的驅(qū)使與導(dǎo)向。公共選擇理論研究了在市場經(jīng)濟(jì)下“政府失靈”問題，就是針對凱恩斯主義的主張，認(rèn)為政府的活動并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。政府失靈主要體現(xiàn)在以下四個方面：(1)決策的失誤。政府官員在制定公共決策時，通常會受到利己主義的影響，決策的目標(biāo)不是追求公共利益的最大化，而是部門或個人利益的最大化；(2)低效率。政府機(jī)構(gòu)在公共物品的供給方面處于壟斷地位，再加上作為監(jiān)督者的公民和被監(jiān)督者的官員地位不對等、監(jiān)督信息不完備，這勢必導(dǎo)致政府行為的低效率；(3)政府部門擴(kuò)張。一方面是政府部門為謀取機(jī)構(gòu)和權(quán)力的擴(kuò)大而逐步增加組成人員，另一方面體現(xiàn)在政府部門為追求各種福利而導(dǎo)致支出在不斷增加；(4)尋租行為。政府機(jī)構(gòu)人員利用手中權(quán)力去追求超過機(jī)會成本的收入，這就使政府的運(yùn)作收到利益集團(tuán)或個人的擺布，從而導(dǎo)致政府的腐敗和社會資源的浪費(fèi)。

三、基于公共選擇理論完善我國行政問責(zé)制的幾點(diǎn)思考

(一)加強(qiáng)行政問責(zé)文化建設(shè)

公共選擇理論中的一個基本假定，即“經(jīng)濟(jì)人”假定。人是關(guān)心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者[4]。無論其處于什么地位，都可能以追求個人利益或效用最大化作為行為的出發(fā)點(diǎn)。政府官員與廠商和消費(fèi)者一樣，都是具有理性和私利的“經(jīng)濟(jì)人”，他們具有自己的動機(jī)、愿望和偏好，同樣關(guān)心自己在政治活動中的成本和收益，在交易過程中他們往往選擇能為自己帶來更大個人滿足的決定，即使該決定不符合公共利益。政府行為服從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，所以我們必須正確認(rèn)識政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為特征。一方面，由于我國是社會主義國家，政府部門的工作人員是人民群眾的公仆，其宗旨是全心全意為人民服務(wù)，政府的一切行為都是從最廣大人民的根本利益出發(fā)。另一方面，我國政府部門及其工作人員同樣存在對自身利益的追求，他們在履行職能時必然會追求包括與政績、升職、榮譽(yù)等有關(guān)的自身利益。我們不但要加以重視，而且要正確地進(jìn)行引導(dǎo)，并進(jìn)一步加以規(guī)范。因此行政問責(zé)制的建設(shè)不僅要有外部的制度進(jìn)行規(guī)范，還要有內(nèi)部的道德倫理加以約束。

行政問責(zé)文化是行政問責(zé)制的靈魂，要想加快建設(shè)責(zé)任型政府就必須在全社會形成行政問責(zé)的文化氛圍。我們應(yīng)該從輿論和教育等各方面加強(qiáng)問責(zé)主體的外在壓力和內(nèi)在動力，提高問責(zé)主體認(rèn)真履行法定職責(zé)的主動性和積極性。一方面，加強(qiáng)官員的教育培訓(xùn)，強(qiáng)化問責(zé)主體的責(zé)任意識，使“權(quán)為民所用”、“有權(quán)必有責(zé)”、“侵權(quán)必賠償”等觀念成為問責(zé)主體的內(nèi)心信念，使其能夠自覺指導(dǎo)自己的行為。另一方面，不斷提高公民的問責(zé)意識和能力，可以借助電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等宣傳途徑向廣大公民宣傳行政問責(zé)的理念，讓他們知道法律法規(guī)關(guān)于行政問責(zé)的主體、對象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等都有哪些規(guī)定。 (二)完善行政問責(zé)法律制度

公共選擇理論指出政府政策失靈的根源不是政策內(nèi)容本身，而是約束政策制定的規(guī)則。法律越模糊、越空洞，自由裁量權(quán)就越大，就越有利于創(chuàng)租、尋租行為的發(fā)生，而在這樣糟糕的法律環(huán)境下，政府不可能有良好的作為[5]。通過對政府失靈的分析，公共選擇理論主張通過重建基本憲法規(guī)則，并通過新的憲法規(guī)則來約束政府的權(quán)力。公共選擇觀點(diǎn)直接導(dǎo)致人們注意和重視對規(guī)則和憲法的選擇[6]。要想防止“政府失靈”就必須約束政府權(quán)力，但要想約束政府權(quán)力就必須改革制度。因此，布坎南主張立憲改革，他指出只有政府的行為范圍受到立憲的約束時，才可以預(yù)防政府權(quán)力越位。對于政府而言，人們就政府行為的程度和范圍達(dá)成一致，才能使政府和市場的權(quán)力得到明確劃分，并按一定秩序運(yùn)行，而且在有人違反契約時，也會受到應(yīng)有的懲罰[7]。

公共選擇理論告訴我們，僅靠政府官人的個人道德覺悟約束自己的行為是不可靠的，應(yīng)該建立健全相關(guān)制度加以約束政府工作人員的行為。除了要用憲法對政府行為進(jìn)行最高約束以外，我們還要采取具體舉措，不斷完善相關(guān)的法治建設(shè)。首先，完善行政問責(zé)制的相關(guān)立法，以確保有法可依。梳理現(xiàn)有法律、規(guī)章和行政法令，消除相互沖突的條款規(guī)定，在條件成熟時制定一部全國性的《行政問責(zé)法》。其次，要理順中央和地方所制定的各項(xiàng)法律、法規(guī)、條例等的相互關(guān)系，保證其適用范圍不能相互沖突。最后，在立法的具體要求方面，各項(xiàng)法律必須對問責(zé)主體、對象、方式、程序、結(jié)果等方面進(jìn)行明確規(guī)定，使其具備可操作性，切忌籠統(tǒng)摸糊。

(三)重構(gòu)行政問責(zé)主體結(jié)構(gòu)

公共選擇理論指出政府機(jī)構(gòu)工作低效率的一個重要原因就是缺乏有效的監(jiān)督。從理論上講，政府官員應(yīng)該服從公民的政治監(jiān)督，而不能為所欲為，進(jìn)而保證機(jī)構(gòu)運(yùn)行的高效率。但是，在現(xiàn)實(shí)的社會生活中，公民的監(jiān)督常常因?yàn)樾畔⒉怀浞质バЯ?。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要想履行監(jiān)督職能，應(yīng)該完全掌握其運(yùn)行情況，然而向監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息的卻是被監(jiān)督部門。因?yàn)檎賳T處于壟斷地位，監(jiān)督者所能獲得的信息是滯后且不完備的，大多數(shù)情況下監(jiān)督者只能被動地接受政府工作人員所提供的信息，監(jiān)督者有可能被政府工作人員所操縱，致使背離公共利益的政策可以貫徹實(shí)施。

因此，我們應(yīng)該從不同維度對政府形成監(jiān)督和控制，構(gòu)建問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化。一要加強(qiáng)人大監(jiān)督的問責(zé)力度。通過細(xì)化人大問責(zé)的方式，完善質(zhì)詢、調(diào)查的程序，將人大監(jiān)督落到實(shí)處，而且需要進(jìn)一步建立健全不信任投票制、彈劾制以及責(zé)任人引咎辭職制度等；二要強(qiáng)化司法問責(zé)。建立紀(jì)檢部門、檢察機(jī)關(guān)與政府檢察機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以讓檢察機(jī)關(guān)參與某些事件的調(diào)查，這樣可以避免流失相關(guān)責(zé)任的追究案源，另外還要擴(kuò)大法院的司法審查力度。三要發(fā)揮民主黨派的問責(zé)作用。用法律的形式明確規(guī)定民主黨派問責(zé)的權(quán)力、途徑、方式、程序等，使其監(jiān)督和問責(zé)更加具有權(quán)威性；四要增強(qiáng)媒體監(jiān)督。在遵守新聞法律和行業(yè)規(guī)范的條件下，應(yīng)該保障新聞機(jī)構(gòu)正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評權(quán)和評議權(quán)，讓媒體能夠及時、公正、真實(shí)地進(jìn)行報(bào)道；五要提高公民問責(zé)的主動性和積極性，廣泛聽取民意，接受公眾對政府官員的監(jiān)督。

(四)健全政府信息公開制度

公共選擇理論認(rèn)為，公民是理性投票人，以個人利益最大化作為決定是否投票及如何投票的原則。選民在收集相關(guān)候選人信息的時候需要支付一定的成本，受到利己主義的影響，他會比較成本收益。若成本偏高，選民會對此漠不關(guān)心，因而他們很難用選擇權(quán)來制約政府的政策。另外，還有很多選民存在“搭便車”心理，往往寄希望通過別人的投票實(shí)現(xiàn)自己的利益，這種“理性而無知”導(dǎo)致獲選的人員并不能代表大多數(shù)人利益。

公民出于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)必將導(dǎo)致政治參與遇到障礙，要消除這些因素，就要考慮如何減少公民的參與成本，而政務(wù)公開則是必經(jīng)之路。筆者認(rèn)為，要解決這個問題可以采取以下措施：第一，制定一部全國性的《信息公開法》，這是實(shí)行信息公開的法律保障。將我們現(xiàn)有的零散規(guī)定予以整合，對信息公開的內(nèi)容、方式、渠道、政府若不履行信息公開、查詢等義務(wù)的后果做出明確且切實(shí)可行的規(guī)定；第二，拓寬信息公開的渠道。政府的各職能部門應(yīng)建立公開網(wǎng)站、公開電話，或者通過舉行公開聽證、實(shí)行民意調(diào)查、推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等直接聽取公眾的陳述，了解公眾的建議，強(qiáng)化與公眾的聯(lián)系，達(dá)成與社會公眾之間的互動關(guān)系；最后，保障媒體的采訪、報(bào)道權(quán)。新聞媒體是重要的信息承載工具，被公開的信息主要是通過媒體報(bào)道才能為公眾使用。

(五)引入績效評估機(jī)制

缺乏競爭性機(jī)制是公共選擇理論認(rèn)為政府工作機(jī)構(gòu)低效率的另一個重要的原因，這就使官員沒有壓力去高效率地工作，而過多的自由又使他們沒有努力工作的積極性。所以布坎南提出要恢復(fù)公共部門的自由競爭機(jī)制，以提高政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的運(yùn)行效果。應(yīng)該在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立競爭機(jī)制，所有政府工作人員都應(yīng)免除終身制，打破政府工作崗位“鐵飯碗”的現(xiàn)象，這樣就會增強(qiáng)政府部門工作人員的競爭意識，同時有了降低成本和提高效率的動力。

鑒于此，我們可以把行政問責(zé)與績效評估制度有效地結(jié)合起來。政府績效評估是指根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾滿意度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級[8]。績效評估是實(shí)行行政問責(zé)的前提和基礎(chǔ)，績效評估的結(jié)果，可以幫助我們檢查和驗(yàn)收政府履行職責(zé)的情況。目前，我國政府尚未建立一套科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系，評估方法單一落后，評估人才匱乏，制約著政府行政問責(zé)制的實(shí)際推進(jìn)。要使行政問責(zé)有可靠的依據(jù)，就必須重視績效問責(zé)。各級政府部門要全面推行政府績效評估機(jī)制：其一，科學(xué)確定政府績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評議、專家評價相結(jié)合的評估辦法，樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀；其二，按照獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則，充分發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向作用和激勵約束作用。要更加注重對決策失誤的問責(zé)，更加注重對亂作為的問責(zé)，更加注重問責(zé)的可追溯性。通過績效問責(zé)，可以引導(dǎo)官員樹立責(zé)任意識和危機(jī)意識，促使行政機(jī)構(gòu)及其官員不斷改進(jìn)自己的行為，提高公共服務(wù)的績效。

綜上所述，公共選擇理論對研究我國行政問責(zé)制具有啟示和借鑒的意義。以公共選擇理論為分析工具，完善我國的行政問責(zé)制要從觀念上意識到政府作用存在兩面性，發(fā)現(xiàn)政府失靈的潛在隱患，更要在實(shí)踐過程中通過加強(qiáng)行政問責(zé)文化建設(shè)、完善行政問責(zé)法律制度、重構(gòu)異體問責(zé)、健全政府信息公開制度、引進(jìn)績效評估機(jī)制等途徑健全相關(guān)的制度。除此之外，我們必須客觀辯證地認(rèn)識公共選擇理論在我國的適用性，警惕教條和盲從，從中汲取優(yōu)秀的且適合我國政府管理的觀點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新自己的理論，以利于我國行政問責(zé)制的理論研究和實(shí)踐防治。

[1] 周亞越.行政問責(zé)制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：76.

[2] 詹姆斯·M·布坎南.自由、市場和國家[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1998：18.

[3] 張建東,陸江兵.公共組織學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2008：52.

[4] [美]丹尼斯C·繆勒.公共選擇理論[M].楊春學(xué),譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2004：4.

[5] 唐興霖.公共行政學(xué)：歷史與思想[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2009：471-472.

[6] [澳]休·史卓頓，萊昂內(nèi)爾·奧查德.公共物品、公共企業(yè)和公共選擇——對政府功能的批評與反批評的理論紛爭[M].費(fèi)昭輝,徐濟(jì)旺,易定紅，譯.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008：22.

[7] 周建國.基于公共選擇理論視野的政府自利性研究[J].江海學(xué)刊，2007(4)：98-100.

[8] 蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(5)：93-96.

(責(zé)任編輯：沈建新)

Based on the Public Choice Theory Thinking of Perfecting Our Country's Administrative Accountability System

HAN Huanhuan

(School of Law and Administration, Nanjing University of Technology， Nanjing Jiangsu 211816， China)

At present, the administrative accountability system construction of our country has paid off, but the accountability cultural lag, the problem of lack of legal responsibility. Public choice theory foundation on the theory of "economic man" hypothesis, to "government failure" problem as the research key, analysis the reason of low efficiency of the government behavior, and puts forward measures to avoid government failure. Because under the socialist market economic system in China is also a small number of government departments and the "economic man" behavior of the individual, and public choice theory of government failure in our country have also been mentioned, that the theory proposed by some analysis method and point of view, could provide beneficial enlightenment, to improve the administrative accountability system, improve and reconstruction.

public choice theoy; the administrative accountability system

2014-06-20

韓歡歡(1989-)，女，河北邯鄲人，碩士生，研究方向：當(dāng)代中國政府與行政研究。

D63

A

1671-5322(2014)03-0019-04