邵聰慧

民眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)高漲但實(shí)際行動(dòng)有限環(huán)境維權(quán)呼吁“制度抓手”

邵聰慧

近年來(lái)，伴隨各類環(huán)境問(wèn)題的頻繁出現(xiàn)，人們的環(huán)保意識(shí)空前高漲；而面對(duì)生存質(zhì)量的種種威脅，公眾對(duì)良好環(huán)境的期待也愈來(lái)愈高。但不能忽視的是，民眾高漲的環(huán)境意識(shí)與實(shí)際行動(dòng)之間仍存在一定差距。要最大限度調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，不僅需要環(huán)境教育的充分普及，也需要健全制度建設(shè)、拓寬維權(quán)路徑等相關(guān)立法保障。

公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度非常高

只有少數(shù)人對(duì)環(huán)境維權(quán)程序和方法非常了解

環(huán)保意識(shí)與維權(quán)能力不成正比

近日，由瑞典環(huán)境科學(xué)研究院、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等單位聯(lián)合發(fā)起了一項(xiàng)關(guān)于“貴州省公眾環(huán)境意識(shí)”的公益調(diào)查。該調(diào)查共發(fā)放900份問(wèn)卷，其中，貴陽(yáng)地區(qū)選取了5個(gè)區(qū)縣，遵義市選取兩個(gè)區(qū)縣，安順市和黔東南州各選1個(gè)區(qū)縣，每個(gè)區(qū)縣的樣本調(diào)查均為100份。對(duì)貴州地區(qū)的公眾環(huán)境權(quán)益現(xiàn)狀和在維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益過(guò)程中遇到的困難進(jìn)行了充分的數(shù)據(jù)剖析。

調(diào)查顯示，貴州公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度非常高。在“公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)心程度”，有43%的被調(diào)查者表示非常關(guān)心，只有4%的被調(diào)查者表示不知道環(huán)境問(wèn)題是什么。從危害后果看，公眾最關(guān)心的是環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致人體健康損害。有71．3%的被調(diào)查者認(rèn)為環(huán)境污染對(duì)人體健康造成不同程度的損害，而其中認(rèn)為對(duì)人體健康造成中度和嚴(yán)重?fù)p害的達(dá)28．4%。與對(duì)環(huán)境很高的關(guān)心程度相適應(yīng)，總體上看被調(diào)查者對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知度也較高，對(duì)環(huán)境問(wèn)題具有一定認(rèn)知的被調(diào)查者占到了70%，但是大部分只是一般性地“知道”環(huán)境問(wèn)題而已。

在有關(guān)“公眾對(duì)各環(huán)保法律的了解程度”這一問(wèn)題中，被調(diào)查者對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的認(rèn)知程度最高，82%的公眾對(duì)該法有一定的了解。但在“公眾對(duì)環(huán)境維權(quán)程序和方法的了解程度”上，只有3%的被調(diào)查者表示非常了解。

當(dāng)調(diào)查公眾在維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益過(guò)程中實(shí)際遇到的困難中，所占比例最大的是時(shí)間精力有限，其次是缺乏公權(quán)力機(jī)構(gòu)的支持、環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)、不懂環(huán)保法律、缺乏專業(yè)人士幫助、缺乏社會(huì)組織幫助、資金不足等。公眾在環(huán)境維權(quán)中希望獲得的幫助依次是法律援助、資金支持、技術(shù)支持。

調(diào)查顯示，被調(diào)查者對(duì)環(huán)境維權(quán)程序和方法的認(rèn)知程度都比較低。3%的被調(diào)查者表述非常了解，28%的人一般，40%的人表示知道一些。被調(diào)查者希望能通過(guò)傳統(tǒng)媒體（電視、廣播、報(bào)刊）或新媒體（網(wǎng)絡(luò)、博客等）宣傳環(huán)境維權(quán)知識(shí)、發(fā)放環(huán)境維權(quán)指導(dǎo)手冊(cè)、舉辦環(huán)境科普講座或培訓(xùn)等方式來(lái)提高自身的環(huán)境維權(quán)能力。

從危害后果看，公眾最關(guān)心的是環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致的人體健康損害。

公眾維權(quán)需要制度抓手

對(duì)于此次調(diào)查結(jié)果，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律中心副主任兼督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇認(rèn)為，在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，公眾的環(huán)保意識(shí)正在逐步增強(qiáng)，但維權(quán)的行動(dòng)意識(shí)并沒(méi)有隨之提升，對(duì)維權(quán)的程序缺乏足夠了解仍是普遍情況。信訪渠道不暢和司法制度不健全是造成公眾維權(quán)行動(dòng)力薄弱的深層原因。

與一般的民事糾紛相比，環(huán)境問(wèn)題由于涉及面廣、公共性強(qiáng)而有著極強(qiáng)的特殊性。盡管目前涉及環(huán)境的法律法規(guī)已有近30部，但令人遺憾的是，受地方保護(hù)主義阻礙、污染損害鑒定困難等因素的影響，公眾不敢訴、不愿訴、不能訴的現(xiàn)象極為突出。

當(dāng)普通公眾在未造成實(shí)際的財(cái)產(chǎn)損失或健康損失的前提下，普遍存在“搭便車”心理，即希望別人站出來(lái)維護(hù)公共權(quán)益，維權(quán)成功后自己搭便車而得到好處。在馬勇看來(lái)，“搭便車”現(xiàn)象與我國(guó)環(huán)境法治化程度不高有一定聯(lián)系，因?yàn)樵诓糠终畽C(jī)關(guān)和污染企業(yè)面前，公眾個(gè)人的力量過(guò)于弱小，很多人怕受到打擊報(bào)復(fù)而“不敢”起訴。從目前的維權(quán)途徑來(lái)看，行政處理久拖不決，司法程序又存在著立案難、時(shí)間成本高、訴訟成本高等問(wèn)題。實(shí)踐帶來(lái)的效果極其有限，公眾又“不愿”和“不能”去自覺(jué)行動(dòng)。

面對(duì)部分行政機(jī)關(guān)不依法履行行政職責(zé)，通過(guò)立法促使政府部門(mén)依法作為顯得極為必要?！啊缎姓V訟法》雖然賦予公眾參與和公眾監(jiān)督的權(quán)利，但個(gè)體對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)行政機(jī)關(guān)，仍存在取證難、立案難的現(xiàn)象，行政勝訴成功率非常低。如果能在《行政訴訟法》中創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟，容許社會(huì)組織以訴訟主體的名義提起行政訴訟，司法的強(qiáng)制力會(huì)將取得更好地落地效果”，馬勇說(shuō)。

在民事訴訟領(lǐng)域，雖然新《民事訴訟法》新增了公益訴訟的法律規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公眾利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但公益訴訟進(jìn)入民事審判環(huán)節(jié)仍存在訴訟主體不明朗、民事公益訴訟費(fèi)用、舉證責(zé)任、賠償金歸向不明等法條缺失和粗線條問(wèn)題。2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的8起環(huán)境公益訴訟均未得到受理，突顯了環(huán)境公益訴訟在現(xiàn)實(shí)中的尷尬局面。

在環(huán)保監(jiān)管層面，應(yīng)盡快完善法律制度和提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，才能解決企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的普遍現(xiàn)象。

制度層面的不斷完善，形成司法、行政部門(mén)和企業(yè)的良性互動(dòng)，公眾監(jiān)督和公眾維權(quán)才能找到“制度抓手”。

民間環(huán)保組織要發(fā)揮正能量

環(huán)境權(quán)益維護(hù)是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，由于環(huán)境侵權(quán)的受害者通常是處于弱勢(shì)社會(huì)群體，加之環(huán)境侵權(quán)形式復(fù)雜多樣、技術(shù)性強(qiáng)，調(diào)查取證難、成本高昂，環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)需要政府高度重視和支持，需要立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的密切配合，更需要專業(yè)環(huán)境維權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助和指導(dǎo)。

相對(duì)政府部門(mén)而言，民間環(huán)保組織在引導(dǎo)弱勢(shì)群體方面有著更強(qiáng)的靈活性。近年來(lái)，環(huán)保社會(huì)組織通過(guò)與環(huán)保部門(mén)合作或自發(fā)開(kāi)展了大量以保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益為目的的活動(dòng)，在提升公眾的環(huán)境意識(shí)、促進(jìn)公眾的參與、改善公眾的環(huán)保行為、開(kāi)展環(huán)境維權(quán)與法律援助、參與環(huán)保政策的制定與實(shí)施、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際交流與合作等方面發(fā)揮了重要作用。

因此，在環(huán)境維權(quán)中，很多環(huán)保民間組織引導(dǎo)公眾避開(kāi)“制度邊緣”的抗?fàn)幨侄蝸?lái)表達(dá)訴求，通過(guò)法律援助等司法手段開(kāi)展理性維權(quán)。2012年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)“環(huán)境維權(quán)普法下基層系列活動(dòng)”啟動(dòng)，僅兩年時(shí)間，共走進(jìn)了12個(gè)省的23個(gè)縣級(jí)區(qū)域；2013年，“環(huán)境普法下基層西部行活動(dòng)”先后走進(jìn)了內(nèi)蒙、重慶、湖南、河南、甘肅、云南、貴州等7個(gè)省份14個(gè)縣鄉(xiāng)，開(kāi)展各類宣傳活動(dòng)14場(chǎng)。宣傳對(duì)象包括基層百姓、在校大學(xué)生、企業(yè)代表、基層環(huán)保及政府部門(mén)工作人員等，共有5000余名各類基層人員親身參與到了環(huán)境普法下基層西部行的宣傳活動(dòng)中。

提及“環(huán)境普法下基層活動(dòng)”的初衷，馬勇表示，目的就是告訴百姓進(jìn)行環(huán)境維權(quán)的途徑和方法；同時(shí)，盡量消除了百姓的激烈情緒，促使他們理性表達(dá)自身環(huán)境訴求，引導(dǎo)群眾積極參與到環(huán)境保護(hù)工作中，依法、合理主張自身環(huán)境權(quán)益，有效地預(yù)防群體性事件的發(fā)生。此外，基層普法也對(duì)污染行為起到了一定的預(yù)防作用，同時(shí)增強(qiáng)了廣大干部群眾的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，提高了黨政干部依法辦事和人民群眾依法維權(quán)的水平。