陸明遠(yuǎn) 法學(xué)博士，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授

職能代理制：維系政府與社會(huì)組織的紐帶

陸明遠(yuǎn) 法學(xué)博士，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授

政府如何引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展是提高環(huán)保工作水平的重要保障，這已在世界各國(guó)間達(dá)成共識(shí)。因此，進(jìn)一步創(chuàng)新政府管理機(jī)制，保證政府與社會(huì)組織順利合作就成為今后我國(guó)政府、社會(huì)組織必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。這不僅關(guān)乎政府、社會(huì)組織的共強(qiáng)發(fā)展，更影響著環(huán)境問題的有效解決。

近年來，環(huán)境問題已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展中的熱點(diǎn)，不僅關(guān)乎民眾的生活質(zhì)量，更關(guān)乎國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。統(tǒng)計(jì)顯示，截止2013年，中國(guó)的環(huán)保民間組織已有6000多家，并在不同層面上開展著各自的環(huán)保民間志愿活動(dòng)。這一方面體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)、人人有責(zé)的民眾參與熱情，另一方面，也彰顯了社會(huì)力量在環(huán)保工作中所處的重要地位。

面對(duì)數(shù)量龐大的社會(huì)組織，政府只有科學(xué)的設(shè)計(jì)管理制度，有效的指導(dǎo)調(diào)節(jié)，才能更好地促進(jìn)其發(fā)揮作用。不論是購(gòu)買服務(wù)還是合同外包，政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐已初見成效。可以預(yù)見，建立公開、公正、有效的職能代理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的明智之舉，也將進(jìn)一步提高我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的整體水平。

以針對(duì)性立法完善制度建設(shè)

在西方國(guó)家環(huán)保工作中，對(duì)社會(huì)組織及其政府管理制定了完備的法律，這就從制度上為職能代理的規(guī)范化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，在管理內(nèi)容上，首先應(yīng)當(dāng)改變目前中國(guó)對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織管理只依靠行政法規(guī)的現(xiàn)狀。法規(guī)組合容易出現(xiàn)各部門、各地區(qū)政府部門及社會(huì)組織各自為政、多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)權(quán)限模糊以及權(quán)力真空。而法律體系意味著制度建設(shè)的系統(tǒng)性，科學(xué)化，是社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的必要保證。

以目標(biāo)備案制確立準(zhǔn)入條件

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，對(duì)社會(huì)組織管理非常嚴(yán)格，但并不是在“入口”上，而是從稅務(wù)等方面進(jìn)行專項(xiàng)管理。在準(zhǔn)入上，社會(huì)組織只需符合法(律)定條件，就可以到地方政府部門或司法部門辦理備案登記手續(xù)，受理單位非經(jīng)法定事由不能拒絕社會(huì)組織的成立申請(qǐng)。

相比之下，目前中國(guó)社會(huì)組織的準(zhǔn)入制度遵循行政準(zhǔn)入制度，以“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”為基本原則，在組織申請(qǐng)條件、組織年檢、報(bào)告等具體管理制度上相對(duì)比較嚴(yán)格，這在很大程度上束縛了大量基層社會(huì)組織的發(fā)展，而這類組織所從事的環(huán)保工作正是政府需要社會(huì)組織參與的重點(diǎn)區(qū)域。

因此，強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)組織準(zhǔn)入上的管理效率，適當(dāng)保持制度的彈性，對(duì)于部分確實(shí)有較大影響、范圍較廣泛的大型社會(huì)組織，政府應(yīng)當(dāng)把好關(guān)，謹(jǐn)防這些組織利用體制的漏洞牟取非法利益，造成公共資源的巨大損失。同時(shí)，對(duì)于一些基層的服務(wù)類社會(huì)組織，由于其所從事工作的特點(diǎn)，一般沒有必要設(shè)立和大型社會(huì)組織一樣苛刻的條件，可以考慮試行備案制，適當(dāng)放寬社會(huì)組織成立的政府限制，這樣可以減輕政府管理的負(fù)擔(dān)，為政府與社會(huì)組織的職能代理打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

以網(wǎng)絡(luò)化意見綜合確立溝通機(jī)制

西方國(guó)家的政府和環(huán)保組織間有穩(wěn)定的溝通渠道，其中，環(huán)保職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人定期都會(huì)與主要環(huán)保組織的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤。相比之下，國(guó)內(nèi)環(huán)保組織在很多環(huán)保問題上已經(jīng)具備了一定的技術(shù)分析和數(shù)據(jù)處理能力，也能夠匯集一定的民眾意愿，但是這些有價(jià)值的信息卻由于各種原因難以及時(shí)有效地進(jìn)入政府決策過程。這種滯后性一方面會(huì)降低決策的有效性，更可能激化矛盾，例如“怒江事件”和“廈門PX事件”。因此，政府應(yīng)該建立環(huán)保組織“白名單”，主動(dòng)和這些組織定期聯(lián)系，給他們一個(gè)表達(dá)意見的渠道。

在這方面，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有了一定的嘗試。例如，2010年環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織的基本原則和總體目標(biāo)，即積極扶持、加快發(fā)展，加強(qiáng)溝通、深化合作，依法管理、規(guī)范引導(dǎo)，積極培育與扶持環(huán)保社會(huì)組織健康、有序發(fā)展。

大四學(xué)生王曉波在阿拉善SEE舉辦的“2013創(chuàng)綠家感恩答謝會(huì)”上，向NGO代表介紹自己的快遞盒回收計(jì)劃。 SEE創(chuàng)綠家/供圖

為此，環(huán)境保護(hù)部要求各地制定培育扶持環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)劃；拓展環(huán)保社會(huì)組織的活動(dòng)與發(fā)展空間；建立政府與環(huán)保社會(huì)組織之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作機(jī)制；獎(jiǎng)勵(lì)表彰優(yōu)秀的環(huán)保社會(huì)組織與個(gè)人；加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織的自律；促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織的國(guó)際交流與合作等。

以分類規(guī)范確定管理機(jī)制

環(huán)保組織是個(gè)大而化之的概念，在具體管理中，不同類型的環(huán)保公益項(xiàng)目、組織需要不同的引導(dǎo)措施，這要求政府部門能夠針對(duì)性地進(jìn)行分類監(jiān)管。但目前更強(qiáng)調(diào)的是通過多政府職能部門來實(shí)現(xiàn)分級(jí)統(tǒng)籌管理。目前，這種逐級(jí)推進(jìn)的管理體制對(duì)發(fā)揮環(huán)保組織的能動(dòng)性造成了一定的困難，在不同層級(jí)的政府管理部門難以一直跟蹤監(jiān)測(cè)，容易造成公益資源監(jiān)管的斷層，同時(shí)，多層管理也容易加大政府管理的成本。

具體來說，環(huán)保組織需要與相應(yīng)行政級(jí)別的政府部門結(jié)成業(yè)務(wù)管理的關(guān)系。這種關(guān)系對(duì)環(huán)保組織的發(fā)展造成了兩種直接的影響：一方面，環(huán)保組織與主管單位要保持一致；另一方面，環(huán)保組織的級(jí)別也與主管單位的行政級(jí)別存在密切的關(guān)聯(lián)?？梢姡p重分級(jí)管理模式使公益社團(tuán)與政府部門形成了職能關(guān)聯(lián)與級(jí)別關(guān)聯(lián)，這兩種關(guān)聯(lián)的結(jié)合決定了環(huán)保組織發(fā)展與政府管理體制之間存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。因此，這種以往的雙重分級(jí)管理會(huì)導(dǎo)致環(huán)保組織總體上管理的被動(dòng)化，并導(dǎo)致環(huán)保組織對(duì)政府的單向服從關(guān)系。

為此，對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行分類管理具有更為重要的積極意義，既可以滿足不同環(huán)保組織的實(shí)際需要，又可以增強(qiáng)環(huán)保組織的能動(dòng)性，變“管制”為“引導(dǎo)”，實(shí)現(xiàn)兩者關(guān)系的規(guī)范化。

以目標(biāo)管理確立監(jiān)督機(jī)制

政府引導(dǎo)環(huán)保組織，目的在于提高環(huán)保工作的水平，可以說，政府對(duì)環(huán)保組織的引導(dǎo)實(shí)質(zhì)上就是讓環(huán)保組織以社會(huì)化的方式實(shí)現(xiàn)公共利益的過程，因此，包括政府、民眾在內(nèi)的廣大相關(guān)主體，都有權(quán)力監(jiān)督環(huán)保組織的項(xiàng)目執(zhí)行。目前，大部分國(guó)家都對(duì)本國(guó)社會(huì)組織設(shè)立了嚴(yán)格的監(jiān)督制度。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、新聞媒體、普通民眾在內(nèi)的廣大社會(huì)主體都在不同程度上享有對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)。

其中，政府是環(huán)保組織最為直接和主要的監(jiān)督主體。西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，政府的監(jiān)管更多的是“合目的性”的管理，只對(duì)環(huán)保組織觸犯法律規(guī)定的行為進(jìn)行糾正，對(duì)于其他行為，只要該行為符合當(dāng)初委托的公益目的，政府并不進(jìn)行干涉。政府對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行的目標(biāo)管理在很大程度上促進(jìn)了社會(huì)組織在工作上的積極性、創(chuàng)造性，同時(shí)也降低了政府的管理成本。因此，針對(duì)中國(guó)環(huán)保組織承擔(dān)政府項(xiàng)目的全過程，建立一套完善的監(jiān)督體系是十分必要的。

借鑒西方的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行目標(biāo)性的預(yù)防和制約，具體包括項(xiàng)目管理、評(píng)估體系、監(jiān)督模式等三個(gè)方面。通過多元監(jiān)督模式的建立，既加強(qiáng)了組織作為受托方的責(zé)任意識(shí)，完善了組織內(nèi)部的自律機(jī)制，同時(shí)又有效地配合了政府部門、社會(huì)各界的外部監(jiān)督，保證了整個(gè)職能代理機(jī)制健康地發(fā)展。