郄建榮

環(huán)境公益訴訟的春天還有多遠2013年中華環(huán)保聯(lián)合會8起環(huán)境公益訴訟無一被受理

郄建榮

在剛剛結束的兩會上，環(huán)境問題依然備受關注。其中，也有來自法院方面的全國人大代表向大會提交設立環(huán)境法庭（院）的提案。據(jù)不完全統(tǒng)計，到目前，我國已成立環(huán)保法庭或審判庭180多個。

2013年，新《民事訴訟法》實施，因這部法律中首次從法律層面對環(huán)境公益訴訟做出規(guī)定，人們由此認為，環(huán)境公益訴訟的春天到了。

然而事實卻是，環(huán)境公益訴訟的春天非但沒有到來，反而卻再度遭遇嚴寒。被著名環(huán)境法學家、北京大學教授汪勁認為是中國最有資格提出環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織——中華環(huán)保聯(lián)合會，在2013年提起的8起環(huán)境公益訴訟無一被法院受理。

2013年，中國環(huán)境公益訴訟以零記錄告終。

一方面，法院在不斷地呼吁設立環(huán)保法庭（院），另一方面，沒有一家法院（包括設有環(huán)保法庭的法院）敢于受理環(huán)境公益訴訟。是法院方葉公好龍，還是新《民事訴訟法》實施細則或相關司法解釋沒有出臺之前，法院受理由環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟確實存在障礙？筆者認為，兩方面的原因都需要有關機構認真厘清。

8 起環(huán)境公益訴訟無一被受理

2013年，對于中華環(huán)保聯(lián)合會來說不能算是完美的一年。這一年，中華環(huán)保聯(lián)合會通過公益訴訟、環(huán)境監(jiān)督、法律援助等形式介入處理58起環(huán)境案件, 其中26起案件的環(huán)境問題得到有效解決或處理。但是，中華環(huán)保聯(lián)合會在這一年提起的8起環(huán)境公益訴訟，沒有一起通過法院的審查。

事實上，這也是2013年我國環(huán)保組織提起的所有環(huán)境公益訴訟?？梢哉f，2013年，中國的環(huán)境公益訴訟是以“零”紀錄告終。

根據(jù)2013年元月1日起實施的新《民事訴訟法》第55 條規(guī)定，有關組織可以提起環(huán)境公益訴訟。據(jù)此，2013年3月7日，中華環(huán)保聯(lián)合會就山東濰坊昌樂縣五圖街道部分村莊地下水遭嚴重污染問題，向山東省濰坊市中級人民法院提起新《民事訴訟法》實施后的首例環(huán)境公益訴訟。

出乎人們意料的是，首例環(huán)境公益訴訟竟然遭遇坎坷。該起訴訟在濰坊市中級人民法院擱置了幾個月后，被以“主體不適格”駁回。

就這起案件，汪勁在接受筆者采訪時曾表示，按照2013年1月1日起開始實施的新《民事訴訟法》規(guī)定，中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟主體資格毋庸置疑，他甚至認為，“如果連中華環(huán)保聯(lián)合會這樣的環(huán)保組織主體資格都要受到懷疑的話，那么，中國境內就沒有一家環(huán)保組織具備主體資格。”

雖然首起環(huán)境公益訴訟被法院駁回，但是，它并沒能影響中華環(huán)保聯(lián)合會提出環(huán)境公益訴訟的勇氣和信心。此后，中華環(huán)保聯(lián)合會又分別向山西、重慶、海南等省市的法院提出了7起環(huán)境公益訴訟，其中包括向山西忻州市中級人民法院提起的責令山西省平原市住建局立即停止侵害，采取有效措施消除污水排放對原平市新原鄉(xiāng)柳巷村周邊環(huán)境造成破壞的公益訴訟；針對重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環(huán)境污染案向重慶市第四中級人民法院提起的環(huán)境公益訴訟等。

事實上，除了新《民事訴訟法》從法律層面規(guī)定了環(huán)保組織可以提出環(huán)境公益訴訟外，權威部門的有關法律解讀也不乏深意。

據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心副主任馬勇介紹，新《民事訴訟法》頒布后，最高人民法院機關報《人民法院報》曾發(fā)表署名“高民智”的文章。對于新《民事訴訟法》第55條“法律規(guī)定的機關和有關組織”的理解，“高民智”認為“法律規(guī)定的”一詞只限制機關而不應限制“有關組織?！?/p>

不僅如此，“高民智”表示，目前，原則上先探索受理“依法登記成立的非營利性環(huán)境保護組織或者消費者協(xié)會，或按照其章程長期實際專門從事環(huán)境保護或者消費者權益保護公益事業(yè)”等四類組織提起的公益訴訟。

顯然，“高民智”發(fā)表這樣的署名文章并非無所目的，“實際上，這篇文章對法院受理公益訴訟是有提示作用的?！敝腥A環(huán)保聯(lián)合會認為，該會是經(jīng)國務院批準、民政部注冊、環(huán)保部主管的社團法人，不僅符合新《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，而且也完全符合“高民智”文章的提法。

2013年6月，最高人民法院以及最高人民檢察院出臺《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，其中若干條款被解讀為降低了污染環(huán)境罪定罪量刑的門檻。

盡管如此，對于中華環(huán)保聯(lián)合會提起的8起環(huán)境公益訴訟，不同省市的法院卻給出了同樣的理由：訴訟主體不適格。這些法院也均以此為由駁回了這8起訴訟。

“2013年，環(huán)境公益訴訟大門全面關閉?！边@樣的結局令中華環(huán)保聯(lián)合會深感遺憾與不解。

的確，2013年元月1日，我國新《民事訴訟法》實施，這部法律最被看好的就是，首次以法律的形式明確環(huán)保組織的公益訴訟主體資格。但是，出乎意料的是公益訴訟卻遭遇一路紅燈。

海南羅牛山種豬育種有限公司肆意排放的污水使河水富營養(yǎng)化，造成團水虱的大量暴發(fā)。該物種穴居于紅樹林中，并可蛀空樹根、樹莖，使當?shù)厣习佼€紅樹林遭受滅頂之災。李子文/攝

有環(huán)保法庭的法院也不受理公益訴訟

8起環(huán)境公益訴訟沒有一起被法院受理，這樣的結果確實令中華環(huán)保聯(lián)合會始料不及。在中華環(huán)保聯(lián)合會看來，更讓他們感到不解和困惑的是，設有環(huán)保法庭的法院也不受理環(huán)境公益訴訟。

據(jù)馬勇介紹，2013年6月，中華環(huán)保聯(lián)合會向設有環(huán)保法庭的海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ禾岢鰞善瓠h(huán)境公益訴訟。

這兩起訴訟是，向海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ海ㄒ韵潞喎Q?？谥性海┨崞鸬臓罡婧Ｄ狭_牛山種豬育種有限公司(以下簡稱羅牛山公司)以及海南天工生物工程公司(以下簡稱天工生物)常年向廠區(qū)外排放廢水,嚴重影響周邊居民的生產(chǎn)、生活、身體健康和環(huán)境公共利益的環(huán)境公益訴訟。

“我們當時去?？谥性毫笗r，收案法官告訴我們，他們也關注到了羅牛山的污染問題?！?作為羅牛山案件的公益律師，趙京慰回想起當時的立案情形，他清楚地記得，當時收案法官不僅對他們提起公益訴訟表示支持，而且大為肯定。

案件受理了一個多月,訴訟費預繳了十幾萬。2013年8月2日,中華環(huán)保聯(lián)合會突然收到?？谥性翰枚〞??？谥性阂浴爸黧w資格不適格”為由,駁回了該會提起的這兩起環(huán)境公益訴訟。

隨后，中華環(huán)保聯(lián)合會又向海南省高級人民法院提出上訴，2013年年末，海南省高級人民法院最終仍是以“主體不適格”裁定駁回了這兩起公益訴訟。

趙京慰說，直到今天，他對?？谥性菏瞻盖昂蟮腻漠惐憩F(xiàn)仍感到不能理解。

?？谥性翰粌H設有環(huán)保法庭，而且，海南省高級人民法院還曾專門出臺《關于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》（以下簡稱意見），對環(huán)境公益訴訟主體進行明確。

根據(jù)海南省高級人民法院出臺的意見，除了檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區(qū)管理機構可以作為環(huán)境公益訴訟的原告外，從事環(huán)境保護和社會公益事業(yè)的法人組織、基層群眾性自治組織、公民等主體均可作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

按照這個意見衡量，中華環(huán)保聯(lián)合會完全具備主體資格。

但是，去年年底，海南省高級人民法院向中華環(huán)保聯(lián)合會下達的終審裁定卻表示，依據(jù)新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，只有“法律規(guī)定的機關和有關組織”才有資格提起公益訴訟。海南省高級人民法院在裁定書說，無論是“機關”還是“有關組織”,這兩類主體只有經(jīng)法定，才可提起公益訴訟。

對此，中華環(huán)保聯(lián)合會提出，根據(jù)其章程規(guī)定，中華環(huán)保聯(lián)合會有提起環(huán)境公益訴訟的職責和義務。海南省高級法院卻認為，中華環(huán)保聯(lián)合會章程“只對內有約束力，不能以該章程有規(guī)定即認為上訴人是法律規(guī)定的可以提起公益訴訟的組織?！?/p>

從道理上看，海南省高級法院的觀點也不是沒有道理。但是，它卻與其發(fā)布的意見相違背。顯然，拋開法律規(guī)定，從主觀上講，海南省兩級法院并不想受理這兩起環(huán)境公益訴訟。

對于海南省高級人民法院的最終裁定，中華環(huán)保聯(lián)合會表示不能接受，該會已向最高人民法院提出再審申請。

拒絕受理公益訴訟法院被疑葉公好龍

2009年，江蘇省無錫市中級人民法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司(以下簡稱集裝箱有限公司)環(huán)境污染侵權糾紛案，中華環(huán)保聯(lián)合會最終勝訴。這起案件被認為是我國環(huán)境公益訴訟的破冰之訴。

此后的3年多時間里，中華環(huán)保聯(lián)合會作為原告先后提起8起環(huán)境公益訴訟案件，并均已結案。這些環(huán)境公益訴訟包括，訴貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局不履行收回土地使用權法定職責案、狀告貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠生產(chǎn)廢水污染案等。

值得注意的是，中華環(huán)保聯(lián)合會提起這些環(huán)境公益訴訟案件的時候，新《民事訴訟法》并沒有生效，其提起環(huán)境公益訴訟依據(jù)的是國務院《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟”的規(guī)定。

“在這些案件中，法院不僅全部認可了中華環(huán)保聯(lián)合會作為環(huán)境公益訴訟案件的原告身份，而且每起案件都取得了令人滿意的結果?！瘪R勇表示，中華環(huán)保聯(lián)合會所做的這些環(huán)境公益訴訟直接推動了新《民事訴訟法》第55條的出臺。

“現(xiàn)在新《民事訴訟法》實施了，環(huán)境公益訴訟有了法律依據(jù)，立案反而難了?！瘪R勇說，更令他們不能接受的是，法院對于中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟主體資格居然表示“拿不準”。

就在各地法院全面拒絕受理環(huán)境公益訴訟的同時，2 014年3月，全國人大代表、甘肅省高級人民法院院長梁明遠向第十二屆全國人大二次會議提交了在甘肅設立環(huán)境法院的建議。

據(jù)有關部門統(tǒng)計，到目前為止，我國設立的環(huán)保法庭或審判庭已達180多個。對于環(huán)保法庭的數(shù)量不能簡單以多或少來評價，但是，不可回避的事實是，這些環(huán)保法庭大多無案可審。

2013年8月，環(huán)保組織自然之友在向全國人大常委會法制工作委員會提交《環(huán)境保護法修正案(草案)二次審議稿》建議時稱,目前,雖然環(huán)保法庭林立,但大多門可羅雀。

事實也是如此。據(jù)媒體報道，作為全國最早一批“試水”專門審判環(huán)保案件的法庭，昆明中院環(huán)保法庭成立至今已5年多，卻一直面臨“案子少”的現(xiàn)狀。而此種情況絕非個案，全國180多家環(huán)保法庭或審判庭大多都遭遇了“污染到處有，案件沒的審”的尷尬。

2013年6月28日，《北京青年報》報道稱，該報記者就北京首家環(huán)保法庭成立兩年多的運作情況采訪延慶法院有關負責人時，對方表示“基本沒什么案子”。 報道說，“記者詢問首家環(huán)保法庭成立以來究竟審理了多少環(huán)保案件，對方不愿多說。記者詢問環(huán)保法庭無案可審的原因，該負責人說：‘全國環(huán)保法庭沒案子的原因都差不多?！?/p>

據(jù)環(huán)保部有關負責人透露，1996年以來，我國環(huán)境群體性事件年均增長29%。2005年以來，環(huán)保部直接處置的環(huán)境污染事件共927起。其中，重特大環(huán)境污染事件72起，而真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。

一邊是環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境糾紛不斷增加；一邊是專為解決環(huán)境污染糾紛而設立的環(huán)保法庭，卻“無案可審”，特別是像中華環(huán)保聯(lián)合會這樣的環(huán)保組織向法院提起環(huán)境公益訴訟時卻被拒絕受理。這樣的情形不能不令人生出這樣的疑問：我們還有必要設立更多的環(huán)保法庭（院）嗎？

梁明遠院長之所以提起在甘肅省設立環(huán)保法院，肯定是有他的考慮。

從全國層面講，180多家環(huán)保法庭（審判庭）不能算是多，而且，成立環(huán)保法庭本身并沒有錯，問題是法院自己在不斷地提高案件受理的門檻，并在2013年將環(huán)境公益訴訟的大門完全關閉。因此，從這個角度講，是法院方面自己把自己逼到了“無米下鍋”的地步，甚至說其葉公好龍也不為過。

盡快出臺司法解釋決定能否再度破冰

就我國環(huán)境司法現(xiàn)狀，全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇在接受筆者采訪時坦陳，長期以來，我國環(huán)境司法較為落后，每天都在發(fā)生環(huán)境污染事件，而司法機關審判的案件卻屈指可數(shù)。他認為，這與我國長期以來環(huán)境司法落后不無關系，造成這種局面的重要原因是缺乏專門的環(huán)境司法立法。

翟勇認為，生態(tài)破壞是最為嚴重的環(huán)境破壞，是對自然系統(tǒng)的根本性破壞，而對待這種行為僅僅依靠環(huán)境行政處罰力度還遠遠不夠，環(huán)境司法才是生態(tài)文明建設的重要手段和基礎。

顯然，就是立法部門也意識到了環(huán)境司法的重要。而作為環(huán)境司法重要推手的環(huán)境公益訴訟卻在2013年被全面冰封。

究其原因，法院方面確實有其不可推卸的責任，但是，沒有配套法規(guī)或者司法解釋不到位也是其中之一。

在專家看來，新《民事訴訟法》有關公益訴訟規(guī)定過于籠統(tǒng)是個不爭的事實。

“《民事訴訟法》雖然對環(huán)境民事公益訴訟做出了規(guī)定，但對受理標準、訴訟主體資格、審查與裁判范圍、訴訟費用負擔、公益損害賠償?shù)纫幌盗袉栴}在立法和司法解釋上還沒有做出具體規(guī)定，使得法院在司法實踐中難以操作?！敝腥A環(huán)保聯(lián)合會認為，不可否認，這些問題確實為法院受理環(huán)境公益訴訟帶來一些困難。

因此，中華環(huán)保聯(lián)合會建議，最高人民法院應盡快出臺環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，以進一步明確公益訴訟主體，適當擴大主體資格范圍。

目前，我國環(huán)境領域的基本法《環(huán)境保護法》正在修改，其中，對于哪一類環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟該法律修正案已經(jīng)有所涉及。但是，這部法律雖經(jīng)全國人大常委會三審，至今未獲通過。因此，要期望通過這部法律重新打開環(huán)境公益訴訟的大門恐怕是遠水難解近渴。在這種情況下，最高人民法院盡快出臺司法解釋或許是解決燃眉之急的惟一選擇。

據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會透露，盡管2013年中華環(huán)保聯(lián)合會提起的8起環(huán)境公益訴訟全部被駁回，但是，今年中華環(huán)保聯(lián)合會仍將依法提起新的環(huán)境公益訴訟。法院或將再次面臨抉擇。

法院方面是要繼續(xù)背負葉公好龍的質疑，還是積極作為，在相關司法解釋沒有出臺之前，統(tǒng)一尺度，哪怕是有選擇的受理環(huán)境公益訴訟，這不僅是對各級法院是否受理案件的考驗，更是對其在面對污染是否敢于行使環(huán)境司法權利的考驗。毋庸置疑，2013年被冰封的環(huán)境公益訴訟一定會再度破冰。

2014年的春天到了，環(huán)境公益訴訟的春天還會遠嗎？