摘 要：文章圍繞《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》原則劃定法定檔案范圍，利于明確依法治檔目標、全面列出違法違紀行為，使依法治檔更具針對性、增強檔案行政執(zhí)行能力，利于依法治檔落到實處等三個方面，論述《處分規(guī)定》對于強化依法治檔具有非常重要的意義。

關鍵詞：檔案管理；違法違紀；處分規(guī)定；依法治檔；作用

中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國人力資源和社會保障部、國家檔案局聯(lián)合發(fā)布的《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》（以下簡稱《處分規(guī)定》），自2013年3月1日起施行?！啊短幏忠?guī)定》是我國檔案工作領域第一部系統(tǒng)規(guī)范檔案管理違法違紀行為處分方面的規(guī)章，它完善了檔案管理違法違紀行為的責任追究制度，構建了一個更加健全、更加合理的檔案行政責任體系。”[1]對于推動檔案行政管理部門依法履職、依法治檔具有重要的作用。

由于《處分規(guī)定》是專門就檔案管理違法違紀行為如何處分作出的規(guī)定，所以表述全面而清晰，不僅與《檔案法》第二十四條所列8種違法行為一一對應，還為《檔案法》有關條文中已經(jīng)明確的和新出現(xiàn)的檔案管理違法違紀行為的處理提供了行之有效的途徑。尤其重要的是《處分規(guī)定》以檔案所有權為依據(jù)，原則明確了法定（特指本《處分規(guī)定》）檔案的范圍，這對于強化依法治檔具有非常重要的意義。筆者結合學習就此談些粗淺的體會，以供大家探討。

1 原則劃定法定檔案范圍，利于明確依法治檔目標

與檔案管理違法違紀行為相對應的就是法定檔案的范圍，即檔案管理違法違紀行為有其特定的侵害對象，只有在對法定檔案實施違法違紀行為時，才需要受到相應的行政處分或處罰。

1.1 明確法定檔案的范圍是依法治檔無法繞過的一個坎兒?！懊坎糠啥加凶约禾囟ǖ恼{整范圍和對象，這種調整范圍和對象界定得越是明確，該法律的實施就越是可行。這也可以說是立法的起點和終點，是一個根本性的問題。”[2]在立法中明確規(guī)定法律法規(guī)的調整對象和范圍的意義，就在于其可以使該法所要解決的問題和所要規(guī)范的社會關系成為明確的有限的目標，防止范圍無限擴大或不確定而無法解決問題。沒有明確的法定檔案范圍，《檔案法》的實施就沒有一個明確的、特定的對象，于是《檔案法》也就無法得到真正意義上的執(zhí)行。

1.2 《檔案法》對法定檔案的表述?！稒n案法》第二條指出：“本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！睆谋緱l可以看出，列入我國法定檔案范圍，即凡對這部分檔案造成損害就必須受到《檔案法》制裁的是我國檔案中“對國家和社會有保存價值的”這個部分。除此而外的檔案，即只要不是“對國家和社會有保存價值的”的檔案，就并非屬于法定檔案的范疇，也就不列入《檔案法》調整的范圍。

另外，《檔案法》第二十四條又指出：“在利用檔案館的檔案中，有前款第一項、第二項、第三項違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失?！边@就明確了只有損毀、丟失；擅自提供、抄錄、公布、銷毀；涂改、偽造保存在檔案館中的檔案時，才屬于《檔案法》的調整范圍。

由此看來，《檔案法》對于法定檔案范圍的規(guī)定存在著兩個方面的問題：一是法定檔案的范圍過小。各級國家檔案館保管的檔案都是按照國家檔案局9號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》等有關法律法規(guī)的規(guī)定接收進館的，也就是說凡館藏檔案在進館之前均是由各立檔單位檔案室保管的。而且其保管年限按照《檔案法實施辦法》第十三條規(guī)定：“屬于中央級和省級、設區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿20年即向有關的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年即向有關的縣級國家檔案館移交?！痹谶@么一個頗長的保管時期里，如不對這些檔案采取有效的管理和控制措施，對以后進館檔案的質量必定會造成一定的影響。所以，為了國家檔案館檔案來源的齊全、完整、優(yōu)質，就應當將法律監(jiān)控前移，但非常遺憾的是在《處分規(guī)定》實施之前還沒有做到。

二是對于法定檔案的具體范圍，還只明確了有權確定的責任主體，而無實際的確定范圍。目前只是在《檔案法實施辦法》第二條明確了“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍”。即對檔案是否屬于“對國家和社會有保存價值”的問題，還只明確了確認的主體：即一般檔案的價值和范圍由檔案的形成者自行確定；而法定檔案范圍必須由檔案行政管理部門根據(jù)各自級別來確定相應的對象。由于確定法定檔案的范圍是一個比較復雜的系統(tǒng)工程，并且按照目前常規(guī)的管理思路確實難以做到。所以，事實上，法定檔案的范圍還無法先于檔案管理違法違紀行為出現(xiàn)之前確定。而法定檔案的范圍始終不夠明確，這無疑給依法治檔工作帶來了巨大的影響。

1.3 《處分規(guī)定》對法定檔案的表述。《處分規(guī)定》第二十條明確，“本規(guī)定所稱的檔案，是指屬于國家所有的檔案和不屬于國家所有但保存在各級國家檔案館的檔案”。從本條可以看出，列入我國法定檔案的范圍有兩大部分：一是從檔案的所有制性質來看，凡“屬于國家所有的檔案”均屬于法定檔案的范疇；二是從保管地點來看，只要是保管在“各級國家檔案館的檔案”，均屬于法定檔案的范疇。這就使得確定“對國家和社會有保存價值的”檔案這個原本非常復雜的問題變得簡單而可行了。

現(xiàn)在《檔案法》對法定檔案范圍的論述中存在的主要問題，是對日后需要接收而目前尚未接收進國家檔案館保存的那部分檔案還無法得到有效監(jiān)控。這個問題在《檔案法》施行了25年后仍然找不到更為細化的方法之前，以所有權來明確法定檔案的范圍不能不說是一種有效的選擇。因為這是一種相對原則、簡便、可行的方法。凡各級黨委、人大、政府、政協(xié)及其辦事機構，各人民團體、國有企事業(yè)單位其本身屬于國家所有，所以，他們的檔案實際也就具有了“國家所有”的屬性，將其從所有制性質入手，納入法定檔案的范圍操作也比較方便。

2 全面列出違法違紀行為，使依法治檔更具針對性

《處分規(guī)定》自第三至第十六條共列出20種檔案管理違法違紀行為，其中屬于檔案資源管理方面的有“利用職務之便，將所保管的檔案據(jù)為己有的”等10種；屬于檔案資源利用方面的有“出賣或者違反國家規(guī)定轉讓或交換以及贈送檔案的”等8種；屬于檔案資源組織方面的有“將公務活動中形成的應當歸檔的文件材料、資料據(jù)為己有，拒絕交檔案機構、檔案工作人員歸檔的”等2種。

2.1 所列違法違紀行為與《檔案法》所列的8種違法行為一一對應?！稒n案法》第二十四條所列應當“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”的違法行為共有：損毀、丟失屬于國家所有的檔案的；擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的等8項?，F(xiàn)在《處分規(guī)定》中將這8項全部列為檔案管理違法違紀行為。

2.2 將《檔案法》規(guī)定必須做到和不得作為的違法行為列入違法違紀行為?！短幏忠?guī)定》在論述“檔案管理違法違紀行為”時，還將《檔案法》第十至第十八條等條文中規(guī)定必須做到和不得作為的違法行為列入其中：如對國家規(guī)定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據(jù)為己有；國家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔；機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案；各級各類檔案館，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構，應當建立科學的管理制度，便于對檔案的利用；配置必要的設施，確保檔案的安全；采用先進技術，實現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化；保密檔案的管理和利用，密級的變更和解密，必須按照國家有關保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理；禁止擅自銷毀檔案；禁止出賣屬于國家所有的檔案；屬于國家所有的檔案和本法第十六條規(guī)定的檔案以及這些檔案的復制件，禁止私自攜運出境等?！短幏忠?guī)定》在將文字論述稍作變動后，都將其列入了檔案管理違法違紀行為。

2.3 將執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的具有典型性、普遍性的行為列入違法違紀行為。我國25年多檔案行政執(zhí)法實踐證明，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，檔案管理違法違紀行為的形式逐漸增多，已經(jīng)超出了《檔案法》第二十四條和其他條文中提到的依法必須做到和不得作為的行為。要想使依法治檔得以深入、順利進行，就有必要對各種檔案管理違法違紀行為進行整合和細化，將檔案行政執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)的具有典型性、普遍性的問題進行全面梳理，納入調整范圍，構成更加健全合理的檔案行政責任體系，使檔案行政管理部門等執(zhí)法、執(zhí)紀機關對檔案管理違法違紀行為的處理更具有針對性和可操作性。如利用職務之便，將所保管的檔案據(jù)為己有的（《檔案法》里講的是歸檔材料，這里講的是檔案）；未配備安全保管檔案的必要設施、設備的；檔案安全事故發(fā)生后，不及時組織搶救的；檔案安全事故發(fā)生后，隱瞞不報、虛假報告或者不及時報告的；檔案安全事故發(fā)生后，干擾阻撓有關部門調查的；違反國家規(guī)定擴大或者縮小檔案接收范圍的；在檔案利用工作中違反國家規(guī)定收取費用的；拒不按照國家規(guī)定開放檔案的等行為?，F(xiàn)在都已經(jīng)列入檔案管理違法違紀行為。

3 增強檔案行政執(zhí)行能力，利于依法治檔落到實處

3.1 法律、法規(guī)的實施需要依靠強有力的行政執(zhí)行力?！靶姓?zhí)行力”是指各級政府及其公共部門和工作人員對國家法律法規(guī)及上級行政機關的決定、政策、規(guī)章、命令等的執(zhí)行能力。強有力的行政執(zhí)行力是保證法律法規(guī)和行政決策得以實施的重要條件和手段，提高行政執(zhí)行力是提高政府效能的迫切要求。

檔案行政執(zhí)行的一個很重要方面就是對違法責任人所實施的行政強制措施，即根據(jù)檔案法律法規(guī)或規(guī)章，對檔案管理中已經(jīng)構成違法違紀但尚不夠刑事處罰的行為所采取的一種強制性措施。沒有強有力的行政執(zhí)行力，依法治檔就難以落到實處。

3.2 行政執(zhí)行需要強有力的措施

3.2.1 原先檔案行政管理部門在行政執(zhí)法中缺乏有力的措施?！稒n案法》在第二十四條中明確了8種違法行為，需要“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

但問題是“縣級以上人民政府檔案行政管理部門”既沒有直接對責任人給予處分的管轄權，又缺乏對“有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分”的監(jiān)督權，所以實際執(zhí)行力不強?！安荒懿弧本W(wǎng)友曾在《檔案界》論壇發(fā)帖：當在培訓班上針對有些檔案管理違法違紀行為“講建議處分”后，他們局長就對他說：“以后少講建議之類的話，檔案就是我檔案局說了算，你還建議什么？”[3]是啊，這位局長的話講得一點兒也沒錯，在檔案行政執(zhí)法中，檔案局是主要的執(zhí)法機關，是應當由我們檔案局說了算。但問題是沒有切實有效的依據(jù)和措施，我們實在是想說了算也算不了。

3.2.2 《處分規(guī)定》的施行為依法治檔提供了強有力的行政執(zhí)法措施。自《檔案法》實施以來，在25年多的檔案行政執(zhí)法實踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)在對檔案管理違法行為的查處中，絕大部分行為只是違法行為，還不構成犯罪。所以，對檔案管理違法違紀行為的行政懲處是依法治檔實踐中的主要形式。而檔案行政管理部門對于這種行政懲處的實施，卻又缺乏強有力的執(zhí)行措施。隨著《處分規(guī)定》的施行，將會為依法治檔提供強有力的行政執(zhí)法措施。

一是對《檔案法》提出的8項違法行為提供了行政處分的依據(jù)。從實踐來看，《檔案法》所列的8項違法行為中大部分只是一般違法行為，還夠不上刑事犯罪，即使有少量的檔案違法行為已經(jīng)構成犯罪的，對其進行的罪罰也往往是從屬于其他犯罪行為而受到制裁的。如縱火案中燒毀了檔案，以縱火罪論處；盜竊案中涉及了檔案以盜竊罪論處；侵犯知識產(chǎn)權案所指向的是檔案，以侵犯知識產(chǎn)權罪論處等。正是由于以上原因，所以《檔案法》實施25年多來，真正依據(jù)《檔案法》受到懲處的檔案管理違法違紀行為是少之又少，以至于不少區(qū)縣級檔案行政管理部門在這方面的月度統(tǒng)計上往往是零報告。

面對這些違法行為，以往我們在檔案行政執(zhí)法實踐中，檔案行政管理部門所能作出的直接行為往往只是發(fā)出整改通知書，責令責任單位和責任人限期改正。但如果改正不到位，或出現(xiàn)根本就不當一回事的情況時，就基本上是處于無奈的狀態(tài)。隨著《處分規(guī)定》的施行，在行政懲處方面就有了強有力的抓手，可以在法罰之前先用行政處分來實施有力的監(jiān)督。

二是對《檔案法》有關條文中提出的應當作為和不得作為的違法行為提供了行政懲處的依據(jù)。在《檔案法》第十至第十八條中列出了像“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案”等多種人們必須做到和不得作為的法律行為，而當此類違法行為出現(xiàn)時，由于沒有懲處的相關規(guī)定，故而就無法真正得到應有的行政處分。尤其是對尚處于檔案的前身——文書處理階段的歸檔材料的違法行為，盡管《檔案法》第十條明確，“對國家規(guī)定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據(jù)為己有”，在表述中還用了“必須”、“不得”的字眼兒，但由于沒有列出應當承擔的法律責任，而終難落到實處。

現(xiàn)在《處分規(guī)定》將此類行為也列為檔案管理違法違紀行為。尤其是對檔案資源的組織方面共列出了“將公務活動中形成的應當歸檔的文件材料、資料據(jù)為己有，拒絕交檔案機構、檔案工作人員歸檔的”和“拒不按照國家規(guī)定向指定的國家檔案館移交檔案的”兩種違法違紀行為，這給歸檔文件管理中的違法違紀行為的依法查處提供了有力的依據(jù)。盡管這種行為損害的對象是檔案的前身，似乎還不屬于檔案的范疇，但由于歸檔文件材料的形成質量是否符合歸檔要求、應當歸檔的文件材料收集是否齊全完整，都從根本上會對檔案的質量產(chǎn)生根本性影響，所以很有必要對其依法加強監(jiān)督管理。

三是為原先沒有列入法律、法規(guī)的具有典型性、普遍性的違法行為提供了行政處分的依據(jù)。如未配備安全保管檔案的必要設施設備的、未建立檔案安全管理規(guī)章制度的、檔案安全事故發(fā)生后，不及時組織搶救的等8項檔案管理違法違紀行為，原來在《檔案法》和《檔案法實施辦法》中找不到直接對應的條款，因此，在行政執(zhí)法實踐中，當發(fā)現(xiàn)此類行為時要想對其進行行政懲處，往往是“上不夠天、下不挨地、懸在中間還隔著皮”。而現(xiàn)在在執(zhí)法檢查中再發(fā)現(xiàn)此類行為的話，就可先對其提出責令限期改正的要求，如在規(guī)定期限內不能很好改正或是根本就沒有改正行為的話，就可以依據(jù)《處分規(guī)定》的相關規(guī)定和處分級別，對責任人給予行政處分。

3.3 《處分規(guī)定》強化了行政執(zhí)行力

3.3.1 《處分規(guī)定》由三家聯(lián)合發(fā)布，形成了合力?！短幏忠?guī)定》按照“部門聯(lián)合規(guī)章由聯(lián)合制定的部門首長共同署名公布，使用主辦機關的命令序號”的規(guī)定，[4]采用的是監(jiān)察部令的序號，主辦機關是監(jiān)察部，又有移送制度的明確規(guī)定，在具體辦理的實踐中就比較可行。

各級監(jiān)察部門、人力資源和社會保障部門、檔案行政管理部門可以按照《處分規(guī)定》要求，在查處檔案管理違法違紀案件中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立案件查處協(xié)作配合機制，各司其職，加強協(xié)作配合，相互支持，形成工作合力，更好更有效地懲處檔案管理違法違紀行為。

還可以把查處檔案管理違法違紀案件與建立健全預防檔案管理違法違紀行為工作機制結合起來，認真研究深入查找當前檔案工作中存在的漏洞和容易發(fā)生檔案管理違法違紀行為的薄弱環(huán)節(jié)，建立涵蓋檔案管理全過程的基本規(guī)范和責任追究制度，努力形成一道有效的預防和制止檔案管理違法違紀行為發(fā)生的制度和屏障，以更加有效保護和利用檔案，推進依法治檔進程，促進檔案事業(yè)科學發(fā)展。

3.3.2 明確規(guī)定了各種檔案管理違法違紀行為的行政處分的形式和種類?！短幏忠?guī)定》第二條明確規(guī)定，對于“有檔案管理違法違紀行為的單位，其負有責任的領導人員和直接責任人員，以及有檔案管理違法違紀行為的個人，應當承擔紀律責任”，并“由任免機關或者監(jiān)察機關按照管理權限依法給予處分”。處分的等級為：給予警告處分；情節(jié)較重的，給予記過或者記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職、開除處分。這就使得檔案行政管理部門直接或建議有關部門對檔案管理違法違紀行為給予必要的處理有了明確的依據(jù)和強有力的措施。

3.3.3 建立移送制度，有利于形成行政執(zhí)法的合力?！短幏忠?guī)定》第十八條明確規(guī)定：“任免機關、監(jiān)察機關和檔案行政管理部門建立案件移送制度?！本唧w為，“任免機關、監(jiān)察機關查處檔案管理違法違紀案件，認為應當由檔案行政管理部門給予行政處罰的，應當及時將有關案件材料移送檔案行政管理部門”，而“檔案行政管理部門應當依法及時查處，并將處理結果書面告知任免機關、監(jiān)察機關”；第十九條還規(guī)定“有檔案管理違法違紀行為，應當給予黨紀處分的，移送黨的紀律檢查機關處理。涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任”。建立案件互為移交制度有助于監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家檔案局三部門開展聯(lián)合行動，有效地整合了各方執(zhí)法力量，理順了檔案執(zhí)法工作秩序，排除了過去檔案行政管理部門在執(zhí)法工作實踐中遭遇到的管轄權制約，形成了一個既分頭執(zhí)行、又環(huán)環(huán)相扣的整體，對于檔案管理違法違紀行為的處置形成了一張難以沖破的法網(wǎng)。

《處分規(guī)定》的實施，在明確檔案管理違法違紀行為、明確法定檔案范圍、提高檔案行政執(zhí)行力等三個方面具有巨大的作用。相信隨著《處分規(guī)定》的貫徹落實，我國的檔案依法行政工作必定會取得更好的成效。

參考文獻：

[1]上海市檔案局.關于認真學習貫徹監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家檔案局《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》的通知[J].上海檔案，2013（7）.35.

[2]嚴永官.法定檔案的范圍亟待明確[J].浙江檔案.2007（8）.32.

[3]《檔案界》論壇.“縣區(qū)交流”. “新鄭市檔案局集中開展全市檔案行政執(zhí)法檢查”.

http：//www.danganj.net/bbs/viewthread.php？tid=49803&extra=page%3D.

[4]《規(guī)章制定程序條例》.2001年11月16日中華人民共和國國務院令第322號公布.自2002年1月1日起施行.第三十條.

（作者單位：上海市奉賢區(qū)檔案局 來稿日期：2013-11-28）