崔 麗

（上海浦東圖書館 上海 201204）

1 引言

“中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導意見（2011年3月23日）”（以下簡稱為“意見”）的發(fā)布標志著我國事業(yè)單位改革的帷幕正式拉開。對于作為公益服務(wù)性事業(yè)單位的圖書館，“意見”第六章給出了八方面的改革指導意見，其中包括改革管理體制、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，要求“探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標實現(xiàn)。”不同的圖書館在規(guī)模、類型、層次、地區(qū)等方面存在巨大的差異，因此，他們的改革在遵循“意見”精神實質(zhì)的同時，必然會采取不同的形式，以適應各自的特殊性，更好的發(fā)揮各自的特點。由于這是一場全新的改革，在國內(nèi)很難找到成功的樣板，我們必須把目光轉(zhuǎn)向世界，研究不同國家、不同體制、不同類型的優(yōu)秀圖書館所采取的管理體制和法人治理結(jié)構(gòu)，學習和借鑒他們能為我所用的經(jīng)驗、理念、形式等，以助于我們更快的找到適合自己圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)。

新加坡的圖書館系統(tǒng)經(jīng)過十多年的努力，躋身于世界先進行列，其成功的關(guān)鍵因素之一是對管理體制進行了改革，于1995年成立了新加坡國家圖書館管理局（National Library Board Singapore，NLB）。NLB的管理榮獲許多殊榮，如“國際管理實踐獎”，它的運作和管理模式被作為經(jīng)典案例，寫入了美國哈佛大學商學院的MBA課程。國內(nèi)有許多文獻從不同角度對NLB進行了介紹，但很少涉及它的法人治理結(jié)構(gòu)，本文將著重對這方面加以介紹，以期對我國圖書館事業(yè)的改革提供參考和借鑒。

2 NLB是一個法定機構(gòu)

設(shè)立法定機構(gòu)是新加坡政府的一個顯著特點，它是依據(jù)國會專門法律成立，管理公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的半官方、半企業(yè)機構(gòu)。法定機構(gòu)依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨立承擔法律責任，不受國家機關(guān)及其他機構(gòu)的干涉，擁有更大的經(jīng)濟權(quán)限和較高的人事自主權(quán)。與一般民間組織相比，法定機構(gòu)承擔政府的公共管理使命，并按政府確定的績效目標接受考核，而且是獨立的經(jīng)濟實體，具有工商企業(yè)的運營職能。法定機構(gòu)采取企業(yè)組織形式，實行企業(yè)化管理，機構(gòu)內(nèi)部按董事會（或理事會）-經(jīng)營層-員工的組織架構(gòu)進行運作，但和企業(yè)不同的是，作為最高領(lǐng)導層的董事會或理事會的主要領(lǐng)導者一般由政府指派的高級官員擔任，其他成員則包括專家、社會監(jiān)督人士和員工代表等，以體現(xiàn)其公共組織的特征，保證其在運作上的公共服務(wù)性質(zhì)。另一方面，法定機構(gòu)的運作必須和其它公共部門一樣充分地公開，接受政府、社會的監(jiān)督。法定機構(gòu)集合了政府部門、企業(yè)與民間組織等組織形態(tài)的特性和優(yōu)勢，又盡可能避免它們的缺陷，既為國家和公眾提供優(yōu)良的公共服務(wù)，又具有很高的效率和靈活性。

上世紀90年代初期，新加坡國家圖書館和公共圖書館的基礎(chǔ)設(shè)施及體系無法滿足用戶日益增長的需要，圖書館經(jīng)常收到要求他們改善服務(wù)和館藏的反饋意見。1992年，新加坡新聞及藝術(shù)部成立了一個“圖書館2000年評估委員會”（Library 2000 Review Committee），考察和研究公共圖書館服務(wù)的改善問題，并于1994年3月形成了《圖書館 2000 年》（Library 2000）報告，為此后 10 年新加坡圖書館服務(wù)的發(fā)展制定了總體規(guī)劃，確定了六大策略和三個先決條件。其中一個先決條件是設(shè)立一個新的法定機構(gòu)，以領(lǐng)導制定政策和發(fā)展戰(zhàn)略，提出實施建議。根據(jù)《Library 2000》報告，新加坡國會于1995年3月16日通過“國家圖書館管理局法案”（National Library Board Act），并于 1995 年 9 月 1 日成立“國家圖書館管理局”。

新加坡共有66個法定機構(gòu)，分屬14個部委和總理辦公室管轄，NLB由通訊及新聞部（前身是新聞及藝術(shù)部）管轄。NLB 法案規(guī)定了 NLB 的建立、組成、功能、權(quán)力等。NLB監(jiān)管國家圖書館、24個公共圖書館（包括3個地區(qū)圖書館）和國家檔案館。此外，NLB還管理31個屬于政府機關(guān)、學校和機構(gòu)的圖書館。通過創(chuàng)新的使用技術(shù)和與戰(zhàn)略伙伴的合作，NLB確保圖書館用戶可以方便地獲得一系列豐富的和相關(guān)的信息服務(wù)和資源。

3 NLB的法人治理

3.1 NLB的組織架構(gòu)

NLB的組織架構(gòu)（見圖1），充分體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的法人治理結(jié)構(gòu)特點。董事會主席領(lǐng)導下的董事會是NLB的決策機構(gòu)。由總裁、副總裁、助理總裁、館長和各部門負責人等14名高級管理人員組成執(zhí)行董事會決策的管理團隊。此外，還有內(nèi)部審計等監(jiān)督機制。

3.2 NLB的董事會治理

新加坡慈善理事會于2011年發(fā)布了修訂后的“慈善團體與公益機構(gòu)治理準則”（Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character，以下簡稱為“準則”）,以促進和鼓勵這些機構(gòu)和團體采納“準則”中所列出的治理和管理的原則和實踐，實現(xiàn)好的治理，提高效率、透明度和對利益相關(guān)者負責?！皽蕜t”采用分級指導原則，根據(jù)慈善團體和公益機構(gòu)的年收入分成基本I級、基本II級、強化級和高級。

NLB是在慈善理事會登記注冊的慈善團體。在新加坡，“慈善”的含義比較寬泛，包括促進藝術(shù)、遺產(chǎn)、科學。NLB登記為藝術(shù)和遺產(chǎn)領(lǐng)域的慈善團體，適用“準則”中的強化級?！皽蕜t”雖然是非強制性的，但是新加坡大多數(shù)的慈善團體和公益機構(gòu)都以此作為治理的標準，檢查自身治理情況，說明不符合標準的原因和改進措施，并每年提交慈善理事會。NLB在年報的法人治理一節(jié)中也聲稱遵守“準則”中的指導意見。因此，本章主要以“準則”對董事會治理的要求作為參照系，介紹NLB的董事會治理，包括NLB法案的規(guī)定和NLB的實際操作。

3.2.1 董事會的角色和組成

對于董事會的角色和組成，從“準則”要求、NLB法案規(guī)定和NLB具體實踐（見表1）可以看出，NLB董事會的角色和組成基本符合“準則”的要求。但是，對于NLB董事會人選，特別是一些重要崗位，如財政委員會主席等人選的尋找和確定，以及董事會成員的培訓，筆者未找到相關(guān)信息。但是在新加坡，有相應的機構(gòu)為非營利組織尋找合適的董事會成員，還有一些機構(gòu)和學校提供董事會成員的培訓課程。

3.2.2 董事會委員會

“準則”要求：董事會應該成立委員會（除委員會主席外，其他委員可以是非董事會成員）或指定董事會成員，并在相關(guān)文件中列明各委員會的職責范圍：說明要進行哪些工作、如何進行、何時進行和由誰進行等，以便在以下與慈善團體相關(guān)的領(lǐng)域進行監(jiān)督：審查，計劃和服務(wù)，籌款，委任/提名，人力資源。

根據(jù)NLB法案，為了更好的管理和經(jīng)營，董事會可以委任它認為合適數(shù)量的委員會，由董事會成員或（和）其他人員組成。2012/2013年報披露，董事會成員領(lǐng)導以下6個委員會：編制委員會、財政委員會、國家圖書館咨詢委員會、公共圖書館咨詢委員會、創(chuàng)新及科技咨詢委員會和國家檔案館咨詢委員會。編制委員會指導人力資源政策的制定，并且每季度審查人力資源計劃。NLB財政委員會定期審查投資組合表現(xiàn)、財務(wù)政策和流程、內(nèi)部控制以及管理報告，為新的財政年度批準計劃預算分配及計劃儲備頭寸，審查和批準儲備條款的上限和下限，評價財務(wù)狀況和績效指標成果。

圖1 NLB組織架構(gòu)圖［11］

表1 董事會的角色和組成

3.2.3 董事會議

“準則”要求：董事會應定期召開會議。

根據(jù)NLB法案，為快速處理事務(wù)，董事會主席可以在任何時候指定時間和地點召開董事會議。對于每一次董事會議，董事會成員總數(shù)的一半構(gòu)成法定人數(shù)。董事會議的決定應獲得參會并投票人員過半數(shù)的票數(shù)通過，在票數(shù)相等情況下，主席或在其缺席時，副主席或主持會議的董事會成員投決定票。董事會成員應盡量出席所有董事會議。董事會議的過程和決定應加以記錄并在最短的時間內(nèi)讓全體董事傳閱。

3.2.4 利益沖突

“準則”要求董事會成員和職員應該以慈善團體的最佳利益為本。董事會應該制定明晰的政策和程序并采取措施以呈報、避免和處理利益沖突。慈善團體應該建立書面程序，要求董事會成員和職員盡早向董事會呈報實際或潛在的利益沖突。在董事會議上出現(xiàn)利益沖突時，相關(guān)董事會成員沒有對相關(guān)事項的投票表決權(quán)，也不應該參與討論該事項。

NLB法案規(guī)定：當董事會成員以任何方式，直接或間接與NLB的一項交易或項目有利害關(guān)系時，該成員應該在他認識到這些相關(guān)事實后參加的第一次董事會議上披露其利害關(guān)系的性質(zhì)，并記錄在董事會議記錄中。披露后，該成員不得參與董事會就該交易或項目的任何商議或決定，而且不應計入為此商議或決定構(gòu)成的董事會的法定人數(shù)中。

3.2.5 董事會成員薪酬

“準則”要求：一般而言，董事會成員不應該為董事會的服務(wù)收取酬勞。若慈善團體治理文件明確準許董事會成員收取酬勞，慈善團體應該在年報告中披露每名董事會成員所獲得的實際酬勞和利益。慈善團體應該在年報中披露每年薪酬超過10萬元的前三名最高薪職員的年薪。若前三名最高薪職員中無人每年薪酬超過10萬元，慈善團體應該披露這一事實。

NLB法案規(guī)定：必須從NLB的資金中支付給董事會主席，副主席及其他成員諸如薪金、費用及津貼等，可以由部長隨時確定。

NLB 2012/2013年報披露，董事會成員中有10人年薪在10 000～25 000美元之間，6人年薪在5 000～10 000美元之間。

3.3 NLB管理團隊

3.3.1 NLB員工結(jié)構(gòu)

在2011年NLB的一份報告中提到，當時NLB共有員工923人，分成4個層次：高級管理人員，他們組成了NLB的管理團隊（見圖1）；中級管理人員，包括副館長、館長助理等各部門副職（Deputy Director,DD）；專業(yè)人員（圖書館員等）；輔助專業(yè)人員和支撐人員。由10多位高級管理人員組成的管理團隊是900多員工的核心，而總裁又是管理團隊的核心，由董事會任命，但須經(jīng)部長批準。NLB法案規(guī)定：總裁應了解董事會的這一任命，并對董事會負責，按照董事會制訂的政策，妥善管理NLB事務(wù)。如果總裁暫時離開新加坡，或因病或其他原因，無法履行他的職責，董事會可以任命他人在此期間代理總裁行動?？偛门c董事會主席一樣，是對NLB負責的人物，每年的年報有兩人共同的發(fā)言，經(jīng)審計的財務(wù)報告上有兩人的簽字。

3.3.2 NLB管理團隊的主要作用

（1）制定戰(zhàn)略規(guī)劃。NLB管理團隊是制定戰(zhàn)略規(guī)劃的中堅力量。自成立以來，NLB每5～10年制定一個總體規(guī)劃，引領(lǐng)NLB跨越式發(fā)展，成為世界同類圖書館的標桿。《圖書館2000年》于1995年被政府批準和實施，著重于建設(shè)物理圖書館?！秷D書館2010年》于2005年發(fā)布，這一五年規(guī)劃注重于數(shù)字圖書館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及將有價值的文化遺產(chǎn)資料數(shù)字化，以方便公眾查詢。目前正在實施的是第三個總體規(guī)劃《圖書館2020年》。

（2）確定NLB的使命、愿景和核心價值。NLB定期審查和修改其使命、愿景和核心價值，以確保能貼近不斷變化的外部環(huán)境。2005年，隨著《圖書館2010年》的實施，NLB對它們進行了評審和較大修改，2006年2月，NLB董事會和主管部委批準了新的使命、愿景與核心價值。2011年，隨著《圖書館2020年》的實施，NLB的使命和愿景又作了新修改。

（3）確定和實施中短期計劃。在總體規(guī)劃的指導下，NLB定期開展中短期計劃，如制定年度計劃，將公司的戰(zhàn)略結(jié)果轉(zhuǎn)化成具體的項目和行動計劃，并結(jié)合上級政府部門確定的績效目標，開發(fā)可量化的關(guān)鍵績效指標（KPI）以跟蹤和評估計劃執(zhí)行情況，如到館率、電子檢索、表揚和投訴等。每半年，NLB高級管理人員基于用戶反饋和發(fā)展趨勢審查并設(shè)置KPI指標，每月審查這些指標。如果發(fā)現(xiàn)未達指標，需要解釋原因，并由相關(guān)的項目組組長制定和實施行動計劃以解決關(guān)鍵指標的差距。

3.3.3 CPR——NLB管理團隊運作的重要機制

在NLB，計劃的制定、審查、修正等主要通過CPR（Corporate Planning and Review Exercise）運作。其運作過程由四個階段組成：（1）審查上一財政年度的成果；（2）制定年度公司戰(zhàn)略；（3）最終確定各部門工作計劃；（4）在每年的董事會上遞交給NLB董事會。每年的CPR周期也成為NLB不斷審查和改進過程的一部分。為了增強NLB的靈活性和主動性，以及時應對環(huán)境的變化，CPR周期已從一年縮短為一個季度。2008年，風險管理被納入此過程，目前NLB定期地確定和審查戰(zhàn)略風險，并能在任何節(jié)點采取適當?shù)幕貞皶r干預。

3.4 NLB監(jiān)督機制

3.4.1 內(nèi)部監(jiān)督機制

NLB的內(nèi)部監(jiān)督主要由董事會及其所屬的委員會承擔。財政委員會每季度舉行會議，審查審計計劃、內(nèi)部控制和財務(wù)狀況，并將審查結(jié)果向董事會報告。NLB的內(nèi)部審計單位進一步加強了NLB的公司治理。內(nèi)部審計單位直接對財務(wù)委員會主席負責，并在行政上對總裁負責，它決定了NLB的風險管理，控制和治理過程是適當和有效的。這包括評估政策，確保財務(wù)和經(jīng)營信息完整性的程序和制度，遵守法律和規(guī)章，以經(jīng)濟有效地利用資源。董事會編制委員會不僅每季度審查人力資源計劃，而且監(jiān)督NLB員工的道德行為。NLB制定了“道德與行為準則”，所有員工都必須遵守，以維護公眾的信任。而且制定了舉報政策并設(shè)立了保密電話，NLB員工有權(quán)通過保密的道德熱線，報告可能的違反道德行為。編制委員會調(diào)查每一個報告。

3.4.2 外部監(jiān)督機制

NLB是一個在新加坡慈善理事會登記注冊的慈善團體，它遵守慈善理事會倡議的“慈善團體和公益機構(gòu)治理準則”中的治理建議，每年必須通過慈善理事會網(wǎng)站提交“治理評估清單”。如果某些方面不符合“準則”要求，應該解釋為什么無法遵循監(jiān)管準則中某些與慈善團體相關(guān)的指導原則，并應該注明計劃采取的遵循步驟或解釋為什么決定不遵循。這份清單將由各“部門行政官”（Sector Administrator）審查。

NLB是一個從政府部門分離出來而成立的法定機構(gòu)，雖然具有很強的獨立性，但依然接受主管部委的監(jiān)督和領(lǐng)導。NLB董事會成員全部由部長任命，總裁的任命也須經(jīng)過部長同意，而且歷任董事會主席均來自政府部門。NLB的總體規(guī)劃，使命、愿景與核心價值都要經(jīng)過政府主管部門的審查和批準，以與此部門的使命、愿景相一致，政府主管部門還確定NLB的績效考核目標。在每個財政年度結(jié)束后，NLB董事會必須盡快將有關(guān)這一財政年中NLB活動的年報準備好并遞交給主管部長，部長必須盡快將這一報告的副本遞交給國會。NLB的賬戶每年需經(jīng)審計長或主管部長與審計長協(xié)商后任命的其他審計師審核。

NLB的使命、愿景、核心價值，董事會成員、管理團隊，年報（包括經(jīng)過審計的財務(wù)報表）等均在NLB網(wǎng)站上公開。NLB還建立了許多溝通渠道和機制，以向利益相關(guān)方介紹NLB的使命、愿景、核心價值等，并獲得他們的反饋，如對話會議，委員會，感謝活動，志愿者網(wǎng)站等。通過這些方式，NLB一方面向社會展示良好形象并接受社會監(jiān)督，另一方面能及時了解利益相關(guān)方的需求，并通過創(chuàng)新服務(wù)更好地滿足他們的需求。

4 結(jié)語

NLB的法人治理基本符合新加坡慈善理事會在“準則”中提出的要求，達到了較高的治理水準。取得這樣的成績，筆者認為離不開以下三方面因素，而且對于我國的圖書館法人治理，也提供了有益的借鑒。

（1）法律保障。NLB是依據(jù)NLB法案成立的一個法定機構(gòu)，NLB法案對NLB法人治理的重要方面給與了強制性的規(guī)定。對于決策層的董事會，NLB法案規(guī)定了它的組成、任命、職能和權(quán)限、議事規(guī)則、利益沖突、薪酬等，以確保董事會健康、有效地行使對NLB的領(lǐng)導以及政府部門對NLB的監(jiān)管和指導。NLB法案在人事、財政等方面也有規(guī)定，保證了NLB在這些方面擁有充分的自主權(quán)，能夠靈活、高效地開展工作。NLB法案對NLB的年報、帳戶審計作出了規(guī)定，以加強政府對NLB的監(jiān)管。NLB法案保證了NLB的法人治理在一定的法律框架中進行，較少受到人為因素影響，在提高效率的同時，又不偏離公益服務(wù)的方向，在幾任董事會主席和總裁的領(lǐng)導下，不斷邁向更高的目標，成為世界圖書館系統(tǒng)的一個標桿。我國圖書館開展法人治理，也必須先制定比較完善的法律或章程，對于法人治理的重要方面給與明確確定，這是實現(xiàn)良好法人治理的制度保障。

（2）行業(yè)規(guī)范。新加坡慈善理事會發(fā)布的“慈善團體與公益機構(gòu)治理準則”雖然是非強制性的標準，但提供了適應不同規(guī)模慈善團體和公益機構(gòu)的詳盡的、具有指導價值的好的治理標準。NLB正是遵循“準則”的指導意見來提高自己的治理水平。新加坡慈善理事會不僅監(jiān)督各慈善團體和公益機構(gòu)的治理狀況，每年發(fā)布分析報告，而且設(shè)立了“慈善團體治理獎”，評選最高治理水平的慈善團體，宣傳和推廣他們的治理方式，鼓勵和幫助慈善團體和公益機構(gòu)提高治理水平。行業(yè)協(xié)會在提升整個行業(yè)的法人治理水平上可以發(fā)揮重要作用。行業(yè)協(xié)會不僅可以監(jiān)管整個行業(yè)的法人治理狀況，發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出對策，而且可以召集行業(yè)內(nèi)外的專家，收集、分析、總結(jié)行業(yè)內(nèi)外法人治理的優(yōu)秀案例，為行業(yè)內(nèi)不同規(guī)模、類型的單位提供具有參考價值和可操作性的法人治理的標準和模板。如果各級圖書館協(xié)會能發(fā)揮這樣的作用，將極大地減少圖書館系統(tǒng)開展法人治理的難度，并顯著提高圖書館系統(tǒng)法人治理的整體水平。

（3）社會環(huán)境。新加坡的經(jīng)濟、社會發(fā)展已達到相當高的程度，法人治理是廣大企業(yè)、慈善團體、公益機構(gòu)等普遍采用的治理方式，很多精英人士身兼數(shù)個單位的獨立董事，發(fā)揮自己的專業(yè)特長。新加坡還有專門為非盈利機構(gòu)尋找董事會成員和高級管理人員的機構(gòu)，以及提供董事會成員培訓課程的學校和機構(gòu)。因此，NLB比較容易找到在專業(yè)背景、管理經(jīng)驗和能力等方面符合自己需要的董事會成員，這是實現(xiàn)好的法人治理的關(guān)鍵因素。我國目前整體的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平與新加坡相比差距較大，可能成為制約事業(yè)單位開展法人治理的重要因素。在現(xiàn)階段，應該由各級政府出面，為事業(yè)單位的法人治理提供良好的支撐環(huán)境，如建立專家?guī)?，為事業(yè)單位尋找董（理）事會成員提供合適的候選人；建立董（理）事會成員培訓機構(gòu)等。

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