●劉國永 趙寶利 王 萌

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、社會轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，社會及公眾對建立公共政府的呼聲也在不斷加強，政府職能由“管制”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變成為這場改革的核心。提高政府決策科學(xué)性，增強運作透明度，優(yōu)化資源配置，提高政府綜合管理績效，成為這場改革的重要目標(biāo)。

然而，究竟如何開展績效管理，不同領(lǐng)域、不同角度會存在很大的差異。理清這些關(guān)系，對于深入研究和開展實踐工作具有重要意義。本文即是通過對當(dāng)前開展較為普遍的部門支出、項目支出、公共政策績效評價之間關(guān)系的研究探索，所形成的一些初步思考。

一、基本概念及內(nèi)涵特征

（一）概念比較

公共支出績效評價是當(dāng)前財政改革的重要內(nèi)容和抓手，其核心是圍繞公共支出的設(shè)立依據(jù)、必要性和實施效果，通過指標(biāo)體系進(jìn)行評價，回答公共資源配置的效率和效益問題，最終回應(yīng)公共責(zé)任的落實。與公共支出基本分類相對應(yīng)，支出評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價。其中，基本支出和項目支出績效評價是部門整體支出績效評價的基礎(chǔ)，部門支出績效評價是圍繞部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)和職能實現(xiàn)程度的綜合評價，是政府綜合效能評價的核心。

公共政策績效評價是圍繞政策的設(shè)計、執(zhí)行、效果而進(jìn)行的規(guī)范、測度、分析、建議等一系列活動的總稱，其關(guān)注的重點是政策制定及開展的合規(guī)性、合理性及政策最終產(chǎn)生的效果。

公共政策如果涉及財政支出，那么可能以項目的形式開展，此類政策的評價也有項目支出評價的特性。類似的，在項目支出和部門整體支出績效評價過程中，對公共政策的關(guān)注也常常是評價的重要內(nèi)容，尤其是補貼類、購買服務(wù)類、事業(yè)發(fā)展類等支出項目，多以關(guān)注政策為核心。

（二）共性特征

三類評價雖然角度及重點不同，但都要回答兩個問題：一是評價的內(nèi)容是什么，即究竟什么應(yīng)該納入評價的視野？二是評價責(zé)任問題，即應(yīng)該由誰來評價，對評價對象的責(zé)任如何追究？這是開展評價的基礎(chǔ)，也決定了績效評價的方向。因此，三類評價在內(nèi)涵上有以下幾方面共通之處：

1、關(guān)注公共責(zé)任。三類評價本質(zhì)都是為了考察公共責(zé)任的落實問題。廣義的公共責(zé)任，是指國家及行政職能部門在其權(quán)力行使過程中必須對委托主體負(fù)責(zé)，必須通過自身職責(zé)的履行來為國民謀利益。公共責(zé)任包括兩層內(nèi)容：第一，國家的全部行政機(jī)構(gòu)，作為一個整體對國民負(fù)責(zé)；第二，由于行政管理系統(tǒng)是由不同單位、不同功能環(huán)節(jié)所組成的有機(jī)體系，為使行政部門的職能履行活動符合國民的利益，必須在管理系統(tǒng)內(nèi)部各主體、環(huán)節(jié)之間進(jìn)行清晰的責(zé)任分工和權(quán)限分解。

部門支出績效的重點在于政府職能部門的公共責(zé)任落實問題，需要綜合部門職能實現(xiàn)的各方面要素。該類績效評價以外在的約束力為支撐，根據(jù)國民意志要求控制行政機(jī)關(guān)及其管理活動，以防止行政機(jī)關(guān)肆意追求特殊利益，而置國民的利益于不顧。

項目支出績效強調(diào)專項資金的設(shè)立、使用和監(jiān)督是否符合公共需要，是否有利于提高公共福利。它包括兩層內(nèi)容：首先，在國家資源有限的前提下，政府能否通過公共支出提高社會的整體效用；第二，在財政預(yù)算約束下，如何更好地配置公共資源以改進(jìn)民眾福利。

公共政策作為社會資源配置的重要工具之一，是對社會價值的權(quán)威性分配。然而，這種分配是否有效，是否能代表公眾的利益是衡量每項政策價值的核心問題。因此，以評價的方式來考察通過公共政策進(jìn)行社會資源分配是否合理，或者有效率，是公共政策評價存在于當(dāng)代社會的重要意義。

2、顧客導(dǎo)向是評價的重要原則。績效評價的本質(zhì)是回答公共履責(zé)的程度問題，而履責(zé)的思想和范疇歸根結(jié)底是納稅人意志的集中體現(xiàn)。無論哪種形式、哪個主體開展績效評價，都是為了理清政府、部門、社會之間的關(guān)系，最終是要回答納稅人為什么要委托政府管理？為什么要讓政府花錢？政府花錢都做了什么？有沒有信用透支和濫用委托權(quán)利？而顧客導(dǎo)向，一方面回答評價為誰服務(wù)的問題，另一方面評價也需要顧客的參與。公共資金來源于納稅人，納稅人的權(quán)益保障就是顧客導(dǎo)向的法理依據(jù)，也是評價的根本追求?？冃гu價體系的設(shè)計也應(yīng)該以政府及財政改革的方向作為支撐點，科學(xué)設(shè)計指標(biāo)，以體現(xiàn)評價為改進(jìn)和改革服務(wù)的價值。

3、公平性成為評價的價值基礎(chǔ)。對公共部門職能履行、公共資金及資源的配置情況進(jìn)行評價，公平性成為三者共同的價值基礎(chǔ)。政府配置資源，公平是社會正義的基礎(chǔ)，也是解決社會矛盾、縮小社會差距的主要手段。某種意義上，政府存在的價值和努力的目標(biāo)就是為了增進(jìn)社會總體公平。因此，無論是評價公共資金使用還是政府職能實現(xiàn)，都需要以公平性作為評價的價值基礎(chǔ)。

4、資源使用是否有效是評價的核心問題。無論何種評價，都應(yīng)關(guān)注投入和產(chǎn)出的配比問題，這是資源配置是否有效的集中體現(xiàn)，也是所有評價的內(nèi)在核心。圍繞該問題，目前比較公認(rèn)的指標(biāo)選擇的核心原則是由20世紀(jì)80年代初英國效率小組提出的“經(jīng)濟(jì)性”（E-conomy）、“效率性”（Efficiency）和“效益性”（Effectiveness），即 3E 原則。 公共領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)性是指政府部門是否經(jīng)濟(jì)地使用其資源并將成本保持在較低水平。效率性是指人力、財力和其他資源是否得到有效的配置和應(yīng)用，公共目標(biāo)的實現(xiàn)是否符合成本效益原則。效益性則是指在既定的支出水平下，政策或其他預(yù)期目標(biāo)在多大程度上能得以實現(xiàn)。3E是績效的實質(zhì)反映。

5、指標(biāo)體系是衡量所有績效的基本工具。如何評價？用什么來評價？三類評價顯然都需要通過指標(biāo)體系來實現(xiàn)，因為科學(xué)的指標(biāo)體系是評價結(jié)果公正準(zhǔn)確的重要保證。從各地當(dāng)前開展績效評價反饋的情況看，評價質(zhì)量較差、結(jié)果難以利用在很大程度都與缺乏科學(xué)的評價指標(biāo)體系有關(guān)。因此，必須根據(jù)評價目的和目標(biāo)，制定符合各自特征的績效評價指標(biāo)體系，并通過數(shù)據(jù)和實施，借助客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，對部門支出、項目支出以及公共政策進(jìn)行客觀評價。

二、評價的目的差異和指標(biāo)體系設(shè)計選擇

（一）評價的目的差異

盡管三類評價都要借助于績效評價指標(biāo)體系來開展，但評價對象的差異必然導(dǎo)致評價的目的和目標(biāo)存在不同，同時也決定了三類評價的方法選擇和結(jié)果應(yīng)用需要不同的指標(biāo)體系來實施。

部門支出績效評價對象是一個政府部門，評價的目的自然考察是該政府部門存在的價值，其核心的職能是什么，實現(xiàn)情況怎么樣。歷史上對于國家職能的主流觀點有“階級論”和“公共論”兩種，而不同的國家觀也決定了不同的政府觀和評價角度。階級論的國家觀必然要求部門績效評價圍繞統(tǒng)治意志的實現(xiàn)情況，忽視百姓需求；公共論則要求關(guān)注公共利益，關(guān)注百姓需求。當(dāng)前，我國政府職能轉(zhuǎn)變的根本也是源于傳統(tǒng)的階級論國家觀向公共論轉(zhuǎn)變，“機(jī)構(gòu)改革是政府內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化配置，那么轉(zhuǎn)變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系?！f白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事。’”因此，部門支出評價的核心是部門職能實現(xiàn)程度，以及部門的戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)程度，指向中長期和中觀層面的評價。

項目支出關(guān)注的是某項公共資金，其是否需要設(shè)立，是否對項目績效產(chǎn)生重大影響。因此，項目支出績效評價，核心是考察資金的設(shè)立、使用，以及由此產(chǎn)生的產(chǎn)出和效果。其評價的邊界是項目本身，評價的目的是解決資金本身問題。

政策評價是圍繞政策設(shè)立的目標(biāo)，解決資源配置問題。盡管項目支出的很多內(nèi)容也會涉及公共政策的效果問題，但是二者評價的目的還是存在差異。涉及項目支出的政策評價，會通過評價公共資金的使用及結(jié)果來反思政策效果以及政策的設(shè)計和執(zhí)行，但不是直接針對項目或者資金本身。

（二）指標(biāo)體系設(shè)計的選擇差異

1、用平衡記分卡設(shè)計部門績效評價指標(biāo)體系。平衡計分卡的核心思想是將財務(wù)(Financial)、客戶(Customers)，內(nèi)部流程(Internal Business Process)以及學(xué)習(xí)與成長(Learning and Growth)四個方面維度，通過指標(biāo)的測量來反映組織的綜合績效（圖1所示）。平衡計分卡不僅是一種戰(zhàn)略管理工具，同時也是有效的內(nèi)部績效管理的工具系統(tǒng)。它開始于企業(yè)，現(xiàn)在已廣泛應(yīng)用于非盈利組織和政府組織。

圖1 平衡計分卡的基本框架示意圖

根據(jù)平衡計分卡的基本思想，組織在實施戰(zhàn)略管理時，以人力資源管理為基礎(chǔ)，將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)、各部門的管理目標(biāo)及績效指標(biāo)進(jìn)行綜合考量，設(shè)計四個維度的平衡計分卡，以客觀測量和分析各部門及個人的績效狀況，為實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。其內(nèi)在的邏輯是：組織的使命決定了組織的戰(zhàn)略和愿景，是組織發(fā)展的靈魂。而組織的戰(zhàn)略可以區(qū)分為財務(wù)、客戶、學(xué)習(xí)與成長以及內(nèi)部流程四個維度的目標(biāo)，對應(yīng)目標(biāo)的是績效指標(biāo)，用以衡量組織的目標(biāo)是否實現(xiàn)。四個維度并不是孤立的，都源于組織的戰(zhàn)略和愿景，相互聯(lián)系構(gòu)成一個平衡系統(tǒng)，即財務(wù)與非財務(wù)的平衡，近期與遠(yuǎn)期的平衡，外在與內(nèi)在的平衡。

借鑒平衡計分卡的基本思想，部門支出整體績效評價模型可以設(shè)計如下結(jié)構(gòu)：①財務(wù)維度：預(yù)算對戰(zhàn)略發(fā)展需求的滿足程度、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理等；②客戶維度：部門內(nèi)部人員的滿意度以及社會大眾的滿意度；③內(nèi)部流程：部門綜合的制度建設(shè)及管理，通過制度建設(shè)明晰責(zé)任，以及公共服務(wù)的提供、部門履責(zé)情況和發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)度；④學(xué)習(xí)與成長維度：包括部門的核心技術(shù)競爭力和公共服務(wù)提供能力，例如沒有犯罪、科研能力增強等。（具體見圖2）

圖2 平衡記分卡設(shè)計部門支出績效評價模型

2、用邏輯分析法設(shè)計項目支出績效評價指標(biāo)體系。邏輯分析法即通過設(shè)定條件與各種可能產(chǎn)生的結(jié)果相關(guān)性分析，來尋求事物之間的內(nèi)在聯(lián)系，并借以找出公共資金投入與產(chǎn)出效果之間內(nèi)在聯(lián)系的績效分析方法。邏輯分析法是西方政府績效評價的重要手段和方法，主要是用來分析一個項目的投入、過程以及期望結(jié)果之間關(guān)系的系統(tǒng)方式。根據(jù)W.K.KELLOGG FOUNDAYION 2004年的研究，按照投入產(chǎn)出的內(nèi)容分為五個部分。如下圖：

圖3 邏輯分析法結(jié)構(gòu)圖

圖3的核心思想是解釋評價的投入和產(chǎn)出關(guān)系，圖中所示第一層關(guān)系是“投入——活動”，是投入經(jīng)費及項目開展情況，顯示的是過程特點，單位通過活動花費經(jīng)費以期實現(xiàn)經(jīng)費目標(biāo)，活動是目標(biāo)實現(xiàn)的過程。第二層是產(chǎn)出部分，也是績效評價考察的重點。圖中顯示的產(chǎn)出包括三部分，即狹義的產(chǎn)出、結(jié)果和影響。這三部分存在如下邏輯順序：對應(yīng)“產(chǎn)出”是指經(jīng)費使用后的直接結(jié)果；對應(yīng)“結(jié)果”是指產(chǎn)出“交付使用”后產(chǎn)生的社會、環(huán)境、政治等效益；對應(yīng)“影響”則是保證項目績效持續(xù)發(fā)生的影響力因素或制約條件。

究其本質(zhì)來說，在績效目標(biāo)科學(xué)測算的情況下，邏輯分析法所揭示的指標(biāo)體系與3E指標(biāo)所揭示的績效本質(zhì)是兼容的。即：投入部分體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，產(chǎn)出部分是效率性指標(biāo)，結(jié)果部分對應(yīng)效益性指標(biāo)。而活動部分則是實現(xiàn)績效目標(biāo)的過程，是人力資源和物質(zhì)條件積累和使用的過程，是影響力指標(biāo)。

圖4 邏輯分析法與3E指標(biāo)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

3、用行為錨定評價法設(shè)計政策評價指標(biāo)體系。行為錨定評價法，也稱為行為定位評分法，是比較典型的行為導(dǎo)向型評估法。它側(cè)重具體可衡量的工作行為，通過數(shù)值給各項評估行為打分，只不過評分項目是某個職務(wù)的具體行為事例，然后對每一項職務(wù)指標(biāo)做出評分量表，量表分段是針對行為事例給出的等級對應(yīng)行為，最后將工作中的行為與指標(biāo)對比從而做出評估。該方法的核心是確定關(guān)鍵事件，即被評價的事例行為。用在公共政策評價上，可以將每個政策行為作為一次行為錨定，圍繞政策目標(biāo)確定關(guān)鍵要素并對其進(jìn)行評估。具體如下頁表1例示。

由表1可以看出，政策評價的關(guān)鍵事件有：政策的實施 （業(yè)務(wù)及資金管理），政策的設(shè)計（廉潔性），政策的結(jié)果（預(yù)期目標(biāo)完成情況、政策帶來的其他影響、社會評價）。通過對關(guān)鍵事件中各指標(biāo)的等級評價，加權(quán)計算，就可以得出政策的綜合評價結(jié)果。

三、評價實踐與理論有機(jī)結(jié)合的探討

三類評價盡管目的和目標(biāo)不一樣，使得評價對象、指標(biāo)體系的選擇、具體的評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計等存在不一致，但就其本質(zhì)而言，都是圍繞公共服務(wù)展開。而政府提供公共服務(wù)要承擔(dān)受托責(zé)任，也是有成本的，這是預(yù)算存在的依據(jù)；此外，公共政策本質(zhì)上也是構(gòu)建合理的公共資源配置機(jī)制，使得公共支出效率和效益更高，更能體現(xiàn)公共意志。因此，在實踐中三者可以相互借鑒及合理分工。

（一）指標(biāo)設(shè)計的一致性

上文分析了三類評價在指標(biāo)體系選擇上的差異，但是具體到指標(biāo)設(shè)計，仍然存在一定程度的相通之處。

第一，目標(biāo)管理的方向一致。財政專項支出績效評價的原則導(dǎo)向已經(jīng)由傳統(tǒng)的過程管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)管理，即在預(yù)算編制時加強績效目標(biāo)申報，回答花多少錢，究竟要實現(xiàn)什么目標(biāo)的問題。而平衡計分卡所設(shè)計的整體思路也是組織戰(zhàn)略目標(biāo)的分層管理，從戰(zhàn)略目標(biāo)到具體目標(biāo)和部門目標(biāo)，形成一個目標(biāo)體系，四個維度目標(biāo)也是組織戰(zhàn)略目標(biāo)的具體分解。而政策評價首先要回應(yīng)的也是政策目標(biāo)的實現(xiàn)問題。因此，政策目標(biāo)、支出目標(biāo)與部門戰(zhàn)略目標(biāo)本身就是有機(jī)統(tǒng)一系統(tǒng)。

表1 行為錨定法設(shè)計政策評價

第二，從體系結(jié)構(gòu)看，平衡計分卡的四個維度為財務(wù)、客戶、內(nèi)部管理以及學(xué)習(xí)與成長；邏輯分析法設(shè)計了投入、產(chǎn)出與結(jié)果、影響力四個維度；政策評價涉及政策實施、政策效果、廉潔性評價及社會滿意度四個維度。無論從名稱還是內(nèi)涵上都有相似及相通的地方，且形成了對應(yīng)關(guān)系。

第三，從每個維度關(guān)注的核心指標(biāo)看，也有接近的一面。對于政府和非營利組織，“投入”、“財務(wù)”維度與“資金管理”關(guān)注的都是成本及控制問題。投入關(guān)注資金配置總量和結(jié)構(gòu)的合理性問題，而平衡計分卡所關(guān)注的財務(wù)主要是財務(wù)的平衡和可持續(xù)發(fā)展性，政策執(zhí)行同樣關(guān)注政策實施過程中消耗公共資源情況?！盎顒印迸c“內(nèi)部流程”、“政策實施”則都重在過程及執(zhí)行?！爱a(chǎn)出與結(jié)果”與“政策結(jié)果”相對應(yīng)，都是強調(diào)實施輸出的產(chǎn)品和效果狀況?！鞍l(fā)展能力”與“學(xué)習(xí)與成長”、“政策廉潔性”都反映了組織的可持續(xù)發(fā)展能力、政策的持續(xù)性，是非財力資源建設(shè)的重要方面；“可持續(xù)影響”和“客戶”、“政策對象滿意度”體現(xiàn)的正是民主價值。

（二）內(nèi)部評價與外部評價價值的一致性

為什么會出現(xiàn)三種指標(biāo)體系的趨同？究其原因，三種評價的核心價值是一致的。無論哪種評價都應(yīng)該是為了花最少的錢，提供更多更好的公共服務(wù)以及公共產(chǎn)品。但由于存在信息不對稱和逆向選擇的問題，需要通過評價來制約部門為追求自身利益而損害公共利益的行為。特別是平衡計分卡側(cè)重的內(nèi)部評價體系應(yīng)服從于邏輯分析和行為錨定法所設(shè)計的外部評價體系，這樣才能使得組織的內(nèi)部發(fā)展尊重社會公益價值和維護(hù)納稅人利益。因此，最好的策略是使用三種方法和工具配合使用，開展一體化的績效評價。

（三）實踐中不同層面開展三類評價需面對的問題

從評價的現(xiàn)實價值出發(fā)，外部的要求需要通過內(nèi)部的努力而實現(xiàn)，公共部門的價值才能通過評價而彰顯出來。因此，應(yīng)該將外部評價和內(nèi)部評價結(jié)合起來。

第一，保持邏輯分析法、平衡計分卡法和行為錨定法指標(biāo)設(shè)計框架的一致性，同時在設(shè)計指標(biāo)體系時明確對應(yīng)的績效目標(biāo)。使得內(nèi)部與外部評價在思想上保持一致，從而實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)重點和內(nèi)外財務(wù)相一致，且為數(shù)據(jù)共享和管理改進(jìn)提供基礎(chǔ)。

第二，各部門的數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)信息是制定績效目標(biāo)和開展績效評價的基礎(chǔ)。當(dāng)前，大多數(shù)績效評價普遍面臨信息不對稱問題，為獲取數(shù)據(jù)花費了大量的人力、物力和財力。如果所有的公共部門都能開展基于平衡計分卡所設(shè)計的內(nèi)部績效評價，在內(nèi)部評價的過程中就能解決評價的數(shù)據(jù)采集問題；在此基礎(chǔ)上開展外部評價，雖然視角不一致，但是數(shù)據(jù)卻一致。因此，建立在績效管理基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)自動采集系統(tǒng)是保證內(nèi)外互動的重要條件，也是全面深入開展績效評價的基礎(chǔ)。

第三，建立健全內(nèi)外部績效評價制度體系建設(shè)。前文從理論和技術(shù)層面概括分析了各類績效評價的開展問題，而要在實踐中解決這些問題，必須首先在制度建設(shè)層面給予保證。公共資源的使用是公共委托代理關(guān)系的表現(xiàn)形式，因此，公共部門必須對公共資源的使用績效負(fù)責(zé)，開展內(nèi)部績效評價是保證績效的重要管理方式，外部評價則是對管理部門的監(jiān)督和問責(zé)，其基礎(chǔ)仍然是各用款單位的績效。因此，需要建立內(nèi)外一致并相互配合的績效評價制度體系，從責(zé)任主體、評價方法選擇、指標(biāo)設(shè)計、數(shù)據(jù)采集和信息共享等各個環(huán)節(jié)予以規(guī)范，這樣才能真正保證績效評價持久深入且科學(xué)地開展下去。