■ 舒紹福

香港廉潔政府怎么做到了廉潔

■ 舒紹福

廉潔是維系一個(gè)政府興衰存亡的生命線。廉潔政府是古今中外人們普遍追求的一種理想政府狀態(tài)?！安皇茉涣?，不污曰潔?！绷疂嵤钦ㄔO(shè)之本，廉潔的核心是干部清正、政府清廉、政治清明。20世紀(jì)60、70年代的香港政府貪污風(fēng)氣盛行，貪污賄賂甚至成為生活的一部分，從而引起市民強(qiáng)烈不滿。為改變這種境況，香港特別成立了廉政公署，多渠道、多途徑打擊貪污，著力建立一個(gè)審慎理財(cái)、為民務(wù)實(shí)、高效清廉的廉潔政府?？偨Y(jié)香港廉潔政府建設(shè)的主要做法及其成功要素，對(duì)于新形勢(shì)下進(jìn)一步理清廉潔政府建設(shè)的重大問題，促進(jìn)我國(guó)廉潔政府建設(shè)，不無借鑒意義。

香港廉潔政府建設(shè)的主要做法

歷史已經(jīng)證明，廉潔是維系一個(gè)政府興衰存亡的生命線。廉潔政府是清正廉潔取信于民的政府，是行政權(quán)力公共性、行政行為公開化、行政成本節(jié)制化和行政人員遵守廉潔的統(tǒng)一，是廉政與勤政的統(tǒng)一。為了贏得市民認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)政府廉潔，香港政府采取了一系列卓有成效的舉措。

成立獨(dú)立的反貪污組織，促進(jìn)政府廉潔

香港曾是個(gè)貪腐盛行的社會(huì)，當(dāng)時(shí)香港政府有的部門貪污問題嚴(yán)重，警隊(duì)情況尤甚，市民對(duì)此強(qiáng)烈不滿。1974年2月15日，作為獨(dú)立的反貪污組織，廉政公署成立了。正如報(bào)道所說：“香港廉政公署成立，如良醫(yī)診病，捏住政府機(jī)構(gòu)的痼疾所在，香港由此才真正迎來了廉潔黃金時(shí)代，成功地實(shí)現(xiàn)由亂到治的歷史轉(zhuǎn)變，并成為公認(rèn)的世界最廉潔的地區(qū)之一。”

香港廉政公署精確的職能定位、合理的制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的法律規(guī)定和科學(xué)的程序保障，為香港成就廉潔政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。作為獨(dú)立的反貪污組織，廉政公署獨(dú)立于香港政府的架構(gòu)之外，廉政專員直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。廉政公署基本架構(gòu)是由廉政專員及其下屬的執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處所構(gòu)成，在職人員約1300人。當(dāng)前，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》之規(guī)定，廉政公署全權(quán)獨(dú)立處理一切反貪污工作，其執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處三管齊下對(duì)抗貪污，并分別行使調(diào)查、預(yù)防和教育的職能。執(zhí)行處人數(shù)最多，大約1000人，是香港廉政公署的調(diào)查部門，負(fù)責(zé)接受、審閱和調(diào)查有關(guān)貪污的指控。防止貪污處約60人，主要負(fù)責(zé)審視各政府部門及公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，以減少可能出現(xiàn)貪污的情況，同時(shí)該處亦應(yīng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的要求，提供防貪顧問服務(wù)。社區(qū)關(guān)系處約200人，行使教育職能，主要工作是深入社區(qū)，通過采用多種可資利用的手段，廣泛推廣肅貪倡廉的信息，與市民面對(duì)面地接觸，推動(dòng)各界人士采取預(yù)防貪污的措施，提倡誠(chéng)實(shí)和公平的正確價(jià)值觀。

香港廉政公署“三位一體”的架構(gòu)，為香港政府的廉潔高效提供了組織保證：“一方面通過執(zhí)行處全力肅貪，讓腐敗分子逢貪必被抓而‘不敢貪’；另一方面則將反貪重心前移，通過審核政府部門的法律文件、工作程序等工作，堵塞貪污漏洞，使相關(guān)人員‘不能貪’；同時(shí)通過教育宣傳讓市民‘不想貪’，培養(yǎng)反貪防貪和廉潔自律的深厚土壤?！?/p>

確立制度防貪理念，防止貪污舞弊行為

廉潔政府以“廉潔”為中心，公職人員是政府行政的主體。因此，公職人員是否廉潔守法，是廉潔政府一個(gè)最明顯的標(biāo)志。這就要求，公職人員首先應(yīng)該自身清廉，奉公守法， 勤政為民，不以權(quán)謀私，不收受賄賂，不貪贓枉法。但要實(shí)現(xiàn)這樣的目的，僅僅靠公職人員自律是不夠的，制度還是不可或缺的。制度更具有根本性、全局性與長(zhǎng)期性。沒有制度，廉潔政府建設(shè)無法做到有法可依、有章可循。為此，香港政府樹立了制度反貪理念，通過建立健全各種條例、指令，旨在從源頭上規(guī)范公職人員的行為，防止公職人員貪污腐化。

《防止賄賂條例》是防止利益沖突、規(guī)管香港公職人員的重要法律條例和制度設(shè)計(jì)，也是促進(jìn)廉潔政府建設(shè)的重要制度設(shè)計(jì)。該條例第3條規(guī)定：“任何訂明人員未得行政長(zhǎng)官一般或特別許可而索取或接受任何利益，即屬犯罪?！睂?duì)于違反第3條規(guī)定的公務(wù)員，最高懲罰是罰款10萬元港幣，入獄1年。該條例第4條規(guī)定：“任何公職人員索取或接受利益，作為執(zhí)行職務(wù)的誘因或報(bào)酬，即屬違法；而提供利益者亦屬違法。”對(duì)于違反第4條規(guī)定的公職人員，不論其是在香港還是外地，只要索取或接受任何利益，即屬于違法，最高懲罰是罰款50萬元港幣，入獄10年。該條例第10條規(guī)定：“任何政府雇員或曾為政府雇員，所維持的生活標(biāo)準(zhǔn)高于其現(xiàn)在或過去薪俸相稱的標(biāo)準(zhǔn)者，或所支配的財(cái)富與其現(xiàn)在或過去薪俸不相稱者，除非能做出圓滿解釋，否則即屬違法。”對(duì)于違反第10條規(guī)定的公職人員，最高懲罰是罰款100萬元港幣，入獄10年。另外，該條例第5條規(guī)定：“任何公職人員索取或接受利益，作為在合約事務(wù)上給予協(xié)助或運(yùn)用影響力的誘因或報(bào)酬，即屬違法；而提供利益者亦屬違法?！痹摋l例第8條則規(guī)定：“任何人經(jīng)任何政府部門、辦事處或機(jī)構(gòu)與政府進(jìn)行任何事務(wù)往來時(shí)，無合法權(quán)限或合理辯解而向受任于該政府部門、辦事處或機(jī)構(gòu)的訂明人員提供任何利益，即屬犯罪?！薄斗乐官V賂條例》中所指的訂明人員包括政府委任官員及公務(wù)員。利益則包括金錢、禮物、貸款、傭金、職位、合約、折扣、服務(wù)、優(yōu)待及免除法律上全部或部分的責(zé)任等等，但利益不包括款待?？畲腹?yīng)即場(chǎng)享用的食物或飲品，以及同時(shí)提供的其他款待，例如歌舞表演等?？畲仨毊?dāng)場(chǎng)享用，且不可過分奢華和頻繁。

不僅如此，由于大量私營(yíng)機(jī)構(gòu)也涉及公眾利益，如上市公司貪污案件、商業(yè)回扣等，實(shí)際上都直接或間接地侵犯了消費(fèi)者權(quán)益，而且企業(yè)作為社會(huì)的微觀經(jīng)濟(jì)主體，如果其貪腐行為不被納入調(diào)查范圍，整個(gè)社會(huì)清廉也將不復(fù)存在，政府亦不可能獨(dú)善其身。因此，廉政公署也將私營(yíng)機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)納入調(diào)查范圍。根據(jù)《防止賄賂條例》第9條之規(guī)定:“任何代理人在未得到委托人許可的情況下，索取或接受任何與其職務(wù)有關(guān)的利益，均屬違法?！比绻`反該規(guī)定，最高懲罰是罰款50萬元港幣及監(jiān)禁7年。

《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》是香港特別行政區(qū)的行政指令，明確闡明了公務(wù)員應(yīng)有的行為及責(zé)任，包括接受款待的規(guī)定、申報(bào)利益沖突、申報(bào)投資以及離職、退休后接受有薪工作的規(guī)定。如果公務(wù)員違反相關(guān)規(guī)定，可以處以警告、罰款、降職、開除以及沒收退休金等紀(jì)律處分。

堅(jiān)守審慎理財(cái)、量入為出的財(cái)政原則，建設(shè)廉價(jià)政府

廉價(jià)是廉潔政府題中之義。廉潔政府建設(shè)，既要求政府官員做到清正廉潔，又要求政府能夠?qū)崿F(xiàn)低成本和高效率，是一個(gè)廉價(jià)政府。早在一百多年前，馬克思總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)就指出: “公社實(shí)現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級(jí)革命都提出的廉價(jià)政府的口號(hào)?！倍嗄陙硐愀壅恢眻?jiān)守審慎理財(cái)、量入為出的財(cái)政原則，善用公帑，建設(shè)節(jié)儉的廉價(jià)政府，避免為日后的政府帶來沉重負(fù)擔(dān)。

香港公共財(cái)政理念奉行的是審慎理財(cái)、量入為出、簡(jiǎn)單而低稅率的稅制，以及市場(chǎng)主導(dǎo)、政府促進(jìn)的方針。審慎理財(cái)是香港政府理財(cái)?shù)淖罡咴瓌t，政府在制定預(yù)算方案時(shí)，堅(jiān)持量入為出的原則，保持收支平衡，以及預(yù)留龐大的財(cái)政儲(chǔ)備應(yīng)付突發(fā)情況。根據(jù)審慎理財(cái)、量入為出的財(cái)政原則，香港政府開支必須做到合理、節(jié)約，政府自覺規(guī)范自己的行為，減少、杜絕奢侈浪費(fèi)，不與民爭(zhēng)利，公營(yíng)部門不多占社會(huì)資源，且政府開支的增長(zhǎng)在一段期間內(nèi)不得超越整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。香港政府財(cái)政預(yù)算具有較強(qiáng)的約束力，一旦制定了赤字預(yù)算，也會(huì)要求在中期預(yù)算中取得平衡。另外，香港充裕的財(cái)政儲(chǔ)備也是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的有力工具。香港公共財(cái)政本著公共效益、效能最大化原則，能夠廉價(jià)高效地向民眾供給具有覆蓋面廣、競(jìng)爭(zhēng)性弱的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，提升了香港整體競(jìng)爭(zhēng)能力，改善了社會(huì)素質(zhì)，推動(dòng)了香港經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)增長(zhǎng)。

注重廉政教育，加強(qiáng)誠(chéng)信管理，簽訂廉政合同，建設(shè)誠(chéng)信政府

廉政教育是廉潔政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工作,是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分。香港政府在建設(shè)廉潔政府的進(jìn)程中，既重視制度上的規(guī)范，也重視廉政教育及宣傳，尤為重視通過誠(chéng)信管理，提升廉潔文化，打造誠(chéng)信政府。

一方面，開展廣、深、專的廉潔教育及宣傳，教育人心，改變?nèi)说南敕ǎ瑯淞⒎镭澮庾R(shí)。公務(wù)員入職時(shí)，就要接受防貪培訓(xùn)，而且在其職業(yè)生涯中還有持續(xù)性的一般性和專題性的防貪培訓(xùn)。防貪教育不但走進(jìn)大中小學(xué)課程，而且還進(jìn)入幼兒園課程之中。同時(shí)，廉政公署不但走進(jìn)社區(qū)，通過演藝晚會(huì)、創(chuàng)作比賽、制作真實(shí)個(gè)案改編的電視劇等多種形式舉辦防貪活動(dòng)，深入民心，還與商會(huì)、會(huì)計(jì)師工會(huì)等專業(yè)團(tuán)體攜手，舉辦防貪講座。

另一方面，加強(qiáng)誠(chéng)信管理，防止利益沖突，提升廉潔文化。利益沖突處理不當(dāng)、以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等都能引發(fā)誠(chéng)信問題。廉政公署倡導(dǎo)共建廉政，實(shí)施公務(wù)員廉潔守正計(jì)劃，積極協(xié)助公務(wù)員事務(wù)局制定有關(guān)誠(chéng)信的行政指令，協(xié)助政府部門制定員工操守指引，防止公職人員出現(xiàn)利益沖突問題。政府部門應(yīng)委任處長(zhǎng)或副處長(zhǎng)為“道德”主任，定期與廉政公署防貪處會(huì)面，安排防貪審查項(xiàng)目的開展，安排政府部門內(nèi)部針對(duì)不同層級(jí)公務(wù)員的防貪講座，以及安排與政府部門有外包業(yè)務(wù)的承包商員工的防貪講座。與此同時(shí)，還要求政府部門在外包合約里加上防貪條款，與承包商簽訂廉政合同。如要求承包商或供應(yīng)商申報(bào)在履行合約時(shí)出現(xiàn)的利益沖突情況，禁止他們?cè)趫?zhí)行職務(wù)時(shí)接受或提供任何利益。

香港廉潔政府建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

短短數(shù)十年，香港成就了一支廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍，政府服務(wù)公開、公平公正、廉潔高效，并躋身全球最清廉地區(qū)之列，在亞洲僅次于新加坡，其建設(shè)廉潔政府的主要經(jīng)驗(yàn)是：

一是政府決心最關(guān)鍵。反腐敗的改革只有在高層領(lǐng)導(dǎo)人持之以恒的推動(dòng)下，才能克服利益集團(tuán)的抵制與官僚習(xí)性。正因?yàn)橛邢愀厶貐^(qū)政府和特首的全力支持，以及政府各個(gè)部門的緊密配合，香港的廉政建設(shè)才能不斷取得新成就。香港政府每年為廉政公署支出9億港幣辦公經(jīng)費(fèi)，不僅為防貪反貪提供了充足資源，而且也彰顯了政府的反腐決心。

廉政公署的獨(dú)立性，也反映了香港社會(huì)治理腐敗、建立廉潔政府的堅(jiān)強(qiáng)決心。廉政公署直接向特區(qū)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，無論是機(jī)構(gòu)本身，還是人事、財(cái)政以及辦案上，都較為獨(dú)立。廉政公署不隸屬于任何一個(gè)政府部門，其最高官員“廉政專員”由香港最高行政長(zhǎng)官直接任命。廉署專員有完全的人事權(quán)，署內(nèi)職員采用聘用制，不是公務(wù)員，不受公務(wù)員委員會(huì)管轄。廉政公署經(jīng)費(fèi)由香港最高行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)后在政府預(yù)算中單列撥付，不受其他政府部門節(jié)制。廉政公署具有獨(dú)立調(diào)查權(quán)，包括搜查、扣押、拘捕、審訊等，必要時(shí)亦可使用武力，而抗拒或妨礙調(diào)查者則屬違法。機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立、財(cái)政獨(dú)立及辦案獨(dú)立，確保廉政公署從體制及運(yùn)行上切斷與可能形成掣肘的各部門之間的聯(lián)系，從而使反貪肅貪“一查到底”成為可能。

二是法定權(quán)力最有力。健全有效的法律賦予廉政公署法定的權(quán)力。《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》等賦予廉政公署法定的權(quán)力，既有調(diào)查所有貪污及選舉舞弊案件的廣泛調(diào)查權(quán)力，以打擊貪污，也具有審查政府及公營(yíng)機(jī)構(gòu)的工程程序、提出改善措施的權(quán)力，還有推動(dòng)防貪教育的權(quán)力。

三是市民支持最重要。沒有香港市民的支持，香港廉政工作很難推進(jìn)，廉潔政府建設(shè)也步履維艱。如此所述，20世紀(jì)60、70年代，市民對(duì)香港政府的廉潔狀況極度不滿，其中對(duì)政府部門及公共機(jī)構(gòu)的貪污舉報(bào)占據(jù)所有舉報(bào)數(shù)字的86%。隨著廉政公署工作的不斷開展，香港市民從最初的質(zhì)疑很快走向信任和支持。在近些年每年民意調(diào)查中，95%以上的香港公眾支持廉政公署工作，信任廉政公署工作，而且74%貪污舉報(bào)都是具名投訴。正是由于有了廣大香港市民的鼎力支持，香港廉潔政府建設(shè)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四是監(jiān)察力量不可缺。作為一個(gè)反貪調(diào)查機(jī)構(gòu)，廉政公署的獨(dú)立性又只能是相對(duì)的。如果沒有有效的監(jiān)督與制約，廉政建設(shè)也難以取得良好的成績(jī)。為了確保廉政公署自身的廉潔高效，香港政府又設(shè)有完備的監(jiān)察與制衡機(jī)制，防止權(quán)力被濫用。

首先，廉政公署要接受行政長(zhǎng)官的直接監(jiān)督，廉署雖不受政府其他部門轄制，但廉政專員需向特區(qū)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，并需定期向特區(qū)行政會(huì)議匯報(bào)廉署工作。同時(shí)，行政長(zhǎng)官還通過委任貪污問題咨詢委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)、防止貪污咨詢委員會(huì)、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)等四個(gè)委員會(huì)，對(duì)廉政公署實(shí)施間接監(jiān)督。

其次，廉政公署要受到立法會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等。立法會(huì)有權(quán)賦予或撤銷廉政公署的權(quán)力，并要求廉政專員出席立法會(huì)會(huì)議，也有權(quán)要求廉政專員就其政策及經(jīng)費(fèi)問題接受議員質(zhì)詢。廉政公署行使某些權(quán)力前，必須事先獲得法庭的準(zhǔn)許，接受司法監(jiān)督。同時(shí)，廉政公署會(huì)謹(jǐn)慎研究法官就調(diào)查工作所提出的意見或批評(píng)，并檢討執(zhí)法程序，確保權(quán)力不被濫用。

再次，內(nèi)部監(jiān)察也促進(jìn)了廉政工作的誠(chéng)信高效。廉政公署要求職員恪守最高的誠(chéng)信水平。廉政公署自成立以來就設(shè)有一個(gè)內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察單位，名為L(zhǎng)組。專責(zé)調(diào)查監(jiān)督廉署工作人員，以確保自身清廉高效。L組高度保密，不在廉政公署總部大樓辦公，至于他們?cè)谀睦?，有些什么職員，就連在職的廉政公署人員都不知道。而獨(dú)立運(yùn)作的廉政公署事宜投訴委員會(huì)，也能有效地監(jiān)察及覆檢所有涉及廉署及廉署人員的非刑事投訴，以及監(jiān)察針對(duì)廉署的職務(wù)投訴。委員會(huì)成員由行政長(zhǎng)官委任，主席由行政會(huì)議成員出任，其他委員包括行政會(huì)議及立法會(huì)成員和社會(huì)賢達(dá)。

另外，傳媒監(jiān)督也是香港廉潔政府建設(shè)成功的要素之一。對(duì)腐敗的“零容忍”，為廉潔政府建設(shè)營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍，而極為發(fā)達(dá)的香港全媒體，使得政府的一舉一動(dòng)都在“太陽(yáng)”之下，透明公開。

五是廉潔教育不可無。建設(shè)廉潔政府，觀念要先行。觀念不變，行為很難改變。凈化人的思想，變革人的觀念，要依靠教育。無論時(shí)代如何發(fā)展，都必須將廉潔教育構(gòu)筑成為預(yù)防腐敗體系工程的“前沿哨所”。香港政府非常重視誠(chéng)信管理和廉潔教育，通過形式多樣、生動(dòng)活潑的防貪教育、防貪培訓(xùn)，走進(jìn)學(xué)校，走進(jìn)社會(huì)，深入人心，從心靈深處建筑起防止思想變質(zhì)和利益沖突的道德底線。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部）