摘 要：我國的保障性住房制度建設(shè)起步于上世紀90年代末，在2005年以后進入快速發(fā)展和不斷完善階段。建設(shè)保障性住房是彌補市場缺陷、減少社會矛盾、實現(xiàn)社會公平、促進社會和諧的重要戰(zhàn)略舉措之一，各級政府部門在其中扮演著重要角色，擔負著重要職責。當前，我國在保障性住房制度建設(shè)方面還存在供需矛盾尖銳，法律體系建設(shè)滯后，配套政策成效有限，監(jiān)管體制機制匱乏等問題。因此，充分發(fā)揮市場機制的主導作用，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系，高度重視配套政策體系化建設(shè)，加快監(jiān)管體制機制建設(shè)步伐，是進一步推進我國保障性住房制度建設(shè)的著力點。

關(guān) 鍵 詞：保障性住房；制度建設(shè)；監(jiān)督體制

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0036-05

收稿日期：2013-10-20

作者簡介：林葆才（1965—），男，吉林遼源人，中共遼源市委黨校副教授，研究方向為科技經(jīng)濟。

所謂保障性住房，是指具有一定的社會保障性質(zhì)及基本功能，主要由政府部門針對特定的住房需求主體尤其是一些中低收入群體，以比市場價格更加優(yōu)惠的售價或租金提供的限定建筑標準的住房。當前，我國的保障性住房主要是由廉租房、經(jīng)濟適用房和公共租賃住房三大類構(gòu)成，還有一些安置房和保障性商品房。保障性住房作為彌補市場缺陷、調(diào)節(jié)社會分配、縮小貧富差距、促進社會公平、實現(xiàn)社會和諧的必要的政策性手段，各級政府部門在其中扮演著重要角色，擔負著重要職責。隨著我國保障性住房建設(shè)速度逐年加快、規(guī)模不斷擴大、標準持續(xù)提高，一些制度層面上的問題也逐漸暴露出來。當務(wù)之急是以市場機制為主導、相關(guān)法律為準繩，進一步發(fā)揮配套政策體系化建設(shè)和監(jiān)管體制機制改革完善的巨大效用，加快形成和不斷健全具有中國特色的保障性住房制度體系。

一、我國保障性住房制度建設(shè)的進展

我國保障性住房制度建設(shè)起步時間相對較晚，但是發(fā)展速度相對較快。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，由此正式開啟了我國保障性住房制度建設(shè)的探索歷程。2005年以后，從中央到地方各級政府部門接連出臺了各類有關(guān)保障性住房的新政和新規(guī)，使我國保障性住房制度建設(shè)步入了快速發(fā)展和不斷完善階段。2005年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，其中明確要求各級政府部門必須抓好、落實好經(jīng)濟適用住房和廉租房建設(shè)工作，同時設(shè)定了廉租房的土地供應(yīng)量不應(yīng)低于當?shù)乇灸甓染幼∮玫赝恋毓?yīng)量70%的政策紅線，這無疑為我國保障性住房建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。2006年5月，國務(wù)院常務(wù)會議研究并提出了六項具體措施，以保障和促進我國房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，其中明確要求在加快和重點建設(shè)經(jīng)濟適用住房與廉租房的基礎(chǔ)上，進一步建立健全具有中國特色的廉租房制度體系，不斷促進和規(guī)范我國住房二級市場及租賃市場的發(fā)展。2007年8月，國務(wù)院在《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》當中再次強調(diào)指出，以廉租房制度為核心建立和完善我國城鎮(zhèn)保障性住房制度體系是當務(wù)之急，各級政府部門必須擔負起重要職責。2008年12月，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》當中，提出了切實加大保障性住房建設(shè)的政策目標和工作任務(wù)。2009年5月，在由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部三大部委聯(lián)合起草的《關(guān)于印發(fā)2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃的通知》當中，再次重申了以廉租房制度為核心加快建立和完善我國城鎮(zhèn)保障性住房制度體系這一重要的指導方針。2010年6月，在由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會七大部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》當中，在進一步明確加快發(fā)展公共租賃住房具有重大現(xiàn)實意義的基礎(chǔ)之上，從基本原則、租賃管理、房源籌集、政策支持、監(jiān)督管理等五個方面提出了明確而具體的要求。2011年5月，國土資源部在公布“2011年全國土地利用計劃”時明確表示，將按照“計劃指標單列”的基本原則，進一步全面落實針對保障性住房用地的“應(yīng)保盡?！闭?。2012年5月，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭起草的《基本住房保障條例》初稿首次對外公示，使我國保障性住房制度建設(shè)力度不斷加大。

在上述政策的積極推動和扶持之下，近年來尤其是2008年以來我國保障性住房建設(shè)的規(guī)模成倍地擴大和增長，“十二五”時期，我國將新建各類保障性住房3600多萬套，從而使我國保障性住房的覆蓋率提高到約20%的水平線。各級政府部門也緊緊圍繞“住有所居”的基本目標，按照“?；尽V覆蓋、多渠道、可持續(xù)、促統(tǒng)一”的總體原則，不斷加快建立健全具有中國特色的保障性住房制度體系的步伐。

二、我國保障性住房制度建設(shè)存在的突出問題

雖然我國保障性住房制度建設(shè)取得了新的進展，各級政府部門的重視程度和政策力度不斷加大，但建立健全中國特色保障性住房制度體系任重而道遠，對其中存在的一些突出問題需要認真對待并予以妥善處理。

（一）供需矛盾日趨尖銳

切實解決長期困擾我國中低收入群體的住房困難問題，是各級政府部門的重要職責所在，也是加快建立健全中國特色保障性住房制度體系的根本初衷。然而，受制于各級公共財政資金的投入規(guī)模，我國的保障性住房供給數(shù)量相對不足的情況越來越凸顯出來，與“住有所居”的政策目標還有較大差距，已成為當前我國保障性住房制度建設(shè)必須突破的一大瓶頸。從總體來看，隨著市場化和城鎮(zhèn)化的加速推進，我國中低收入群體的住房困難局面有所加劇，其對保障性住房的需求數(shù)量越來越大。相對有限的公共財政投入能力、基數(shù)龐大的住房需求群體規(guī)模、日漸放寬的住房申請資格條件三者之間的矛盾越來越突出，雖然各級政府部門都在想方設(shè)法地增加保障性住房的資金投入規(guī)模和供給數(shù)量，但是供需結(jié)構(gòu)失衡、長期供不應(yīng)求的局面始終沒有得到改變。從國家信息中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)當中可以看出，近年來我國保障性住房建設(shè)資金的平均落實率僅有1/3，一些地方經(jīng)濟適用房的開工建設(shè)面積與當?shù)厣唐贩肯啾雀俏⒑跗湮?。在各級政府部門嚴重依賴“土地財政”的大環(huán)境之下，真正將保障性住房建設(shè)抓好且落到實處，亟待更加嚴格和規(guī)范的制度保障。

（二）法律體系建設(shè)滯后

主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，立法理念遲滯落后。從現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)制度來看，其立法初衷對保障性住房制度建設(shè)在調(diào)節(jié)社會分配、縮小貧富差距、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧等民生方面的巨大效用顯然缺少足夠的關(guān)注和考慮。這些法規(guī)制度大多數(shù)是停留在彌補市場缺陷、拉動內(nèi)部需求、規(guī)范市場行為等經(jīng)濟層面，致使一些政府部門在保障性住房建設(shè)方面的經(jīng)濟動機性太強，利益糾結(jié)太多，從而引發(fā)了一系列社會矛盾和糾紛。另一方面，法律法規(guī)體系松散。雖然我國在保障性住房方面出臺了一系列法規(guī)和規(guī)章，但諸如《住宅法》、《基本住房保障條例》等具有填補法律空白、對實際操作影響更大的法律條文遲遲難以出臺和實施，致使我國保障性住房法律制度建設(shè)始終徘徊在較低層次。

（三）配套政策成效有限

雖然我國在保障性住房方面已出臺了不少配套政策，但這些規(guī)章制度要么是偏重于市場化方式，缺少完善的監(jiān)督管理機制作為切實保障；要么是太過強調(diào)行政化手段，缺少必要的市場化方式作為充分補充，而發(fā)揮政策合力作用更是難以談及。保障性住房建設(shè)將不可避免地觸及到我國公共財政制度，尤其是對中央與地方的財權(quán)分配、地方財政收支平衡等方面有著深刻影響，這意味著保障性住房制度建設(shè)必須與我國公共財政制度改革同步進行，才能夠取得實際成效。由于保障性住房數(shù)量相對不足而導致一些中低收入群體遲遲難以享受到這一利好政策，以及因監(jiān)督管理機制不完善而導致一些地方不斷出現(xiàn)的保障性住房違規(guī)出租甚至是出售等嚴重問題，都凸顯了我國在經(jīng)濟適用房政策上的市場化方式相對不足，而在住房公積金政策上的行政化手段稍顯過多的尷尬現(xiàn)實。

（四）監(jiān)管體制機制匱乏

我國在保障性住房制度建設(shè)上一直缺少強有力的法律引導，不完善的監(jiān)管機制尤其是相關(guān)的協(xié)查機制、糾錯機制、問責機制、審計機制和退出機制的極度缺乏，致使保障性住房建設(shè)及分配上的各種違規(guī)違法情況屢禁不止。目前，我國在住房公積金管理上有失欠缺是一個突出問題，一些政府部門習慣性地將住房公積金視作地方財政性資金甚至是本部門的“小金庫”，致使資金挪用、違規(guī)放貸等情況一再出現(xiàn)。另外，一些地方的廉租房退出機制要么是沒有真正地建立起來，要么是實際運行狀況不暢，致使一些已經(jīng)不符合上述資格條件的人群長期租住這些住房或是領(lǐng)取住房補貼，從而引發(fā)了一系列社會矛盾。

三、推進我國保障性住房制度建設(shè)的對策

保障性住房制度建設(shè)是一項極具政策性、社會性和民生性的系統(tǒng)工程，這既是各級政府部門的職責所在，也是其必須完成的艱巨任務(wù)。只有真正地把保障性住房制度建設(shè)納入國家戰(zhàn)略，長期規(guī)劃、連續(xù)投入、合力并舉、多方保障，才能夠建立健全具有中國特色的保障性住房制度體系。

（一）充分發(fā)揮市場機制的主導作用

保障性住房制度作為住房市場機制的一種有力補充，它非但不能夠替代或消除市場機制的巨大作用，反而要利用好、借助好市場信息和市場渠道的多方面優(yōu)勢。這既有利于我國住房市場的持續(xù)健康成長，也有利于以市場化方式加快推進我國保障性住房制度的建設(shè)步伐。各級政府部門必須始終把握好政策尺度，即政府干預的根本目的不是破壞市場機制的基礎(chǔ)性配置作用，而是調(diào)節(jié)因市場因素導致的社會分配失衡等不公平狀況。其實，主要由各級政府部門擔負起為我國中低收入群體提供一定比例的保障性住房的重要職責，既是對市場供求關(guān)系的一種真切反映，又是彌補市場缺陷的積極舉動之一。各級政府部門除了利用好、借助好合作建房、抵押貸款、住房公積金、國際機構(gòu)援助等多種方式之外，還要最大限度地使保障性住房建設(shè)融于市場機制當中，以市場機制為主導推進保障性住房制度建設(shè)，這也與我國的國情相符合。目前，我國各級政府部門以住房補貼等更加市場化的方式來解決中低收入群體的住房困難問題，其中就體現(xiàn)著逐漸減少政府干預，充分利用市場機制的政策考慮。

（二）建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系

建立涵蓋全體國民、分層次保障的住房制度，是我國在保障性住房制度建設(shè)方面的一大目標，即以差異化的住房供給政策來滿足不同收入群體的實際需求。這需要以多方面的立法工作作為切實保障，從而使我國的保障性住房制度建設(shè)真正地步入“有法可依”的良性軌道。當務(wù)之急是盡快制定和出臺《住宅法》、《基本住房保障條例》等法律法規(guī)，從法律層面上明確我國公民所享有的基本住宅權(quán)以及政府部門、市場主體和社會組織的職責，從而為切實解決中低收入群體住房困難問題，建立健全中國特色保障性住房制度體系提供充足的法律依據(jù)和根本保障。保障性住房建設(shè)及分配牽涉到多類行為主體，只有使各項法律法規(guī)真正地貫穿于整個利益鏈條，充分發(fā)揮相關(guān)法律制度的合力作用，尤其是加大對違規(guī)違法行為的依法懲處力度，進一步提高違法違規(guī)成本，才能夠做到事前震懾與事后懲處相結(jié)合，不斷加快中國特色保障性住房制度體系建設(shè)步伐。

（三）高度重視配套政策體系化建設(shè)

為切實解決長期困擾各地方保障性住房建設(shè)資金相對不足的問題，可以著力對接住房保障資金投入政策、試點住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)政策、吸引商業(yè)資本和社會資本參與保障性住房建設(shè)政策等，從而形成公共財政投入、優(yōu)惠政策支持、商業(yè)和社會資本參與的良性格局。在確保各地方每年住房保障資金投入額度始終不低于設(shè)定標準的基礎(chǔ)上，從當?shù)乇Ｕ闲宰》抗┬枨闆r的實際出發(fā)，靈活利用好財政補貼政策，及時彌補因土地出讓收益補貼不足和住房公積金增值收益余額不足留下的資金缺口。進一步擴大試點住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)政策的普及范圍，借助于我國住房公積金所具有的儲備性、融通性、互助性和規(guī)模性等相對優(yōu)勢，把更多的優(yōu)惠政策支持落到實處。鼓勵并吸引更多的商業(yè)資本和社會資本介入到保障性住房建設(shè)項目當中，在增加和豐富建設(shè)資金來源渠道的同時，引入更多的市場化運作方式。另外，著力對接中低收入群體住房融資政策和減免公租房稅收優(yōu)惠政策，從而形成更加寬松有利的住房融資和稅收優(yōu)惠環(huán)境，多方面支持和保障我國中低收入群體的住房需求。比如：由政府部門發(fā)起成立住房貸款保險機制及政策性住房抵押貸款擔保機構(gòu)，形成中低收入群體方便借貸、金融機構(gòu)舒心放貸的良性局面。同時，實行一攬子的、主要針對中低收入群體住房還貸方面的優(yōu)惠政策，突破我國中低收入群體在住房借貸、還貸上的諸多制度瓶頸。

（四）加快監(jiān)管體制機制建設(shè)步伐

在保障性住房資格審查機制方面，對不符合招拍掛出讓制度及擅自更改用地性質(zhì)等違法違規(guī)行為，應(yīng)予以堅決嚴肅的處理并及時向社會公布。除依法收回土地使用權(quán)，重新進行招拍掛出讓外，還要沒收一切違法所得，追究相關(guān)主管部門的行政責任。通過嚴格的招投標程序以及對施工合同履約情況的實時監(jiān)管，篩選出真正符合我國保障性住房建設(shè)標準及規(guī)范的承包商和建筑商。加快建立健全我國公民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)，通過跨部門、多渠道的聯(lián)網(wǎng)式信息核對工作，全面掌握保障性住房申請者的資產(chǎn)及稅收等真實情況，減少并杜絕因蓄意虛報、瞞報家庭經(jīng)濟狀況而騙取保障性住房資格等情況。

在保障性住房的監(jiān)督及退出機制方面，應(yīng)把保障性住房建設(shè)納入各級政府部門的行政績效考核體系當中，實行主要領(lǐng)導負責制和一票否決制。建立健全由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等相關(guān)部門組成的聯(lián)動監(jiān)督機制，發(fā)揮社會輿論和廣大公眾的外部監(jiān)督作用，從而使保障性住房制度始終在陽光下運行、透明化運作。對保障性住房申請者的經(jīng)濟狀況實行跟蹤式審核和動態(tài)式管理，對確實不符合租住條件者，應(yīng)按照相關(guān)的退出及收回機制予以清退。在充分保證分配公平性的同時，實現(xiàn)對保障性住房的科學合理調(diào)配，最大限度地發(fā)揮這些房產(chǎn)的惠民、利民作用。

在保障性住房的價格監(jiān)審及舉報機制方面，除了做好對保障性住房建設(shè)及其運營成本的定期性監(jiān)審，由此形成科學、合理的保障性住房價格機制之外，還要通過建立健全保障性住房價格公示制度，進一步落實好按照基準價格銷售及以優(yōu)惠價格租住保障性住房等各項工作，全面杜絕以市場價格銷售或出租保障性住房等情況。為此，應(yīng)當加快建立保障性住房價格舉報機制，引導和督促相關(guān)的利益主體自覺接受社會輿論和人民群眾的外部監(jiān)督，同時，為價格主管部門定期、不定期地開展專項檢查工作提供更多的線索。

在保障性住房的普查及調(diào)控機制方面，財政、土地、稅務(wù)、金融、規(guī)劃、統(tǒng)計等相關(guān)職能部門必須實現(xiàn)無縫式對接，真正摸清和掌握我國在保障性住房上的實際需求數(shù)量，做好短期、中期和長期等方面的規(guī)劃工作。各地方的保障性住房用地計劃必須嚴格遵照我國的土地利用原則及其基本規(guī)劃，同時符合年度建設(shè)用地計劃管理的具體要求。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)行優(yōu)先足量地滿足保障性住房土地供應(yīng)量的基本政策。對于一些地方出現(xiàn)的大量囤地、大肆炒地、土地長期閑置等違法違規(guī)情況，國家土地督察局及各級國土資源主管部門應(yīng)當以堅決果斷的措施予以全面徹底的打擊，由此貫徹好、落實好我國在房地產(chǎn)尤其是保障性住房方面的一系列監(jiān)管及調(diào)控政策。對于社會輿論和人民群眾普遍關(guān)注的部分土地出讓溢價率過高從而異常性地拉高當?shù)氐貎r等問題，在排除嚴重的違法違規(guī)因素的作用影響之外，相關(guān)職能部門必須從土地供應(yīng)方式、城市基本規(guī)劃、住房用地總量等方面予以統(tǒng)籌考慮，而這些顯然離不開完善的住房用地普查及調(diào)控機制作為保障。

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（責任編輯：黃小育）