摘 要：進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，是全面推進(jìn)依法行政、實(shí)現(xiàn)政府管理職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保障公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。因此，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，按照依法行政的具體要求，把握行政執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)，全面完善行政執(zhí)法程序。

關(guān) 鍵 詞：行政執(zhí)法；理念；要求；程序

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0021-07

收稿日期：2013-08-05

作者簡介：馬軍衛(wèi)（1976—），男，山東人，中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南市行政學(xué)院）政法教研部副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)、法理學(xué)等。

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)將法律的一般性規(guī)定應(yīng)用于行政管理的具體事項(xiàng)，直接確定公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)并付諸實(shí)現(xiàn)的行為，是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)最典型、最重要的方式。作為依法行政的核心，行政執(zhí)法既是國家治理以及維護(hù)社會(huì)秩序的重要手段，也是國家意志表達(dá)的重要環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法部門承擔(dān)了大量的國家行政管理職能，行政執(zhí)法行為與社會(huì)公共利益以及公民個(gè)人利益緊密關(guān)聯(lián)。近年來，隨著行政法制的不斷完善、依法行政的全面推進(jìn)以及法治政府建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，行政執(zhí)法的總體狀況有了顯著改善，行政執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)也取得了明顯成效。但在新的歷史條件下尤其是面臨經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢，基于政府多元目標(biāo)決策與行政執(zhí)法主要目的之間在一定程度上存在矛盾以及相關(guān)體制機(jī)制、利益驅(qū)動(dòng)等因素，體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域，職責(zé)不清、重權(quán)力輕權(quán)利、重管制輕服務(wù)、重查處輕預(yù)防、重結(jié)果輕效果等問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、粗暴執(zhí)法、瀆職失職和執(zhí)法腐敗等行為仍舊在較大程度上存在。因此，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為就顯得尤為迫切。

一、樹立行政執(zhí)法理念，是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要前提

行政執(zhí)法理念是對行政執(zhí)法的目標(biāo)、價(jià)值以及效果等的總體把握，是指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐的思想基礎(chǔ)和主導(dǎo)價(jià)值追求。具體指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法者對法律功能、作用和法律實(shí)施等所持有的意識、思想、觀念以及信念的總和。其體現(xiàn)為一種理論化，系統(tǒng)化的認(rèn)知，具有主體的特定性、階級性、抽象性以及社會(huì)性等特點(diǎn)，引導(dǎo)、統(tǒng)攝、支配和決定著行政執(zhí)法行為以及執(zhí)法效果。

行政執(zhí)法理念的匱乏或者不正確，是當(dāng)前行政執(zhí)法領(lǐng)域存在諸多問題以及執(zhí)法效能不高的根本原因。緣于傳統(tǒng)體制下“人治”思想的影響、社會(huì)轉(zhuǎn)型給行政執(zhí)法帶來的新挑戰(zhàn)以及理念建構(gòu)的過程性，應(yīng)該說，直至目前，正確的行政執(zhí)法理念并沒有完全建立起來。實(shí)踐中過分依靠加大執(zhí)法力度等強(qiáng)制性手段推動(dòng)法律實(shí)施以及執(zhí)法創(chuàng)新的隨意性等現(xiàn)象大量存在，其效果往往事與愿違。作為行動(dòng)的先導(dǎo)，理念具有其內(nèi)在的力量，它甚至可以超越法律規(guī)則本身，發(fā)揮法律規(guī)則起不到的作用。

（一）法治理念

行政權(quán)必須加以限制，這是現(xiàn)代行政法始終恪守的一條基本信念。行政是國家行政權(quán)力依法律要求的行動(dòng)，法律對政府應(yīng)當(dāng)擁有絕對權(quán)威。現(xiàn)代行政是法治行政，政府的權(quán)力行動(dòng)符合法律要求，則是法治行政的一般標(biāo)準(zhǔn)。在我國，行政法治理念的核心主要體現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動(dòng)和人們對該活動(dòng)進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。在行政執(zhí)法過程中，堅(jiān)持法治理念，尤其要維護(hù)憲法和法律的最高權(quán)威，堅(jiān)持法律至上，維護(hù)社會(huì)公平正義。依法行政，最根本的是依憲行政，包括各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在內(nèi)，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。法律至上要求行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中要把法律精神和法律規(guī)定作為執(zhí)法的基本準(zhǔn)則，維護(hù)法制統(tǒng)一、反對地方和部門保護(hù)主義，反對把組織以及個(gè)人意志凌駕于法律之上。要堅(jiān)持法律優(yōu)先，行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章、行政命令等皆不得與法律相抵觸，所有行政活動(dòng)均不得違背現(xiàn)有法律規(guī)定。當(dāng)不同效力等級的執(zhí)法依據(jù)對某一問題的規(guī)定不盡一致時(shí)，除上位法已明確授權(quán)下位法可以作出特殊規(guī)定的以外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員要堅(jiān)持上位法優(yōu)于下位法的原則，適用上位法的規(guī)定。要堅(jiān)持法律保留，憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為都必須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑。要堅(jiān)持職權(quán)法定，樹立公民權(quán)利“法無禁止，即可為”、行政權(quán)力“法無授權(quán)，即禁止”的觀念。當(dāng)然，職權(quán)法定并不禁止行政機(jī)關(guān)在沒有法律規(guī)定時(shí)，作出不妨礙其履行職責(zé)的且有益于行政相對人的行為。另外，在行政執(zhí)法實(shí)踐中也要處理好權(quán)與法的關(guān)系，要唯法不唯上、唯法不唯權(quán)，不斷提高法治思維能力。公平正義是社會(huì)主義法治的基本價(jià)值取向。按照公平正義的要求，各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中都要始終堅(jiān)持公民的權(quán)利平等、程序正當(dāng)以及公平合理的原則，要防止執(zhí)法人員濫用職權(quán)。

（二）人本理念

馬克思在創(chuàng)立科學(xué)社會(huì)主義學(xué)說時(shí)認(rèn)為，未來的新社會(huì)是以每個(gè)人全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會(huì)形式。以人為本是馬克思主義的根本原則和崇高價(jià)值理念。在民主國家，行政權(quán)力源自人民主權(quán)或稱人民權(quán)利，屬于公共權(quán)力的范疇。但是，洛克早在17世紀(jì)就做出論證，在所有國家權(quán)力中，行政權(quán)力是最桀驁不馴的。社會(huì)主義法治建設(shè)的根本目的就是要實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的利益。執(zhí)法為民是社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求。政府的權(quán)力是人民賦予的，必須對人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督，要堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，建設(shè)人民滿意的政府。以人為本的執(zhí)法理念特別要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法人員要正確認(rèn)識權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，始終堅(jiān)持權(quán)利本位。權(quán)利是目的、義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，在行政執(zhí)法過程中，不但要盡量減少對公眾權(quán)利的損害，而且要為公眾權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，不能忽略法律本身所具有的人文關(guān)懷而片面強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的硬性規(guī)定，要把人民的正當(dāng)合法利益放在首位，以人為中心、以人為目的，切實(shí)維護(hù)包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等在內(nèi)的一切公眾權(quán)利。在確需行政處罰或強(qiáng)制時(shí)，要堅(jiān)持最小侵害原則或必要性原則。在有效實(shí)現(xiàn)行政目的的前提下，手段的選擇必須滿足對相對人或者公眾損害最小的實(shí)質(zhì)性約束。不能為了實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的而造成對公眾權(quán)益的過度損害，要堅(jiān)決避免過度執(zhí)法、野蠻執(zhí)法，盡可能不采用運(yùn)動(dòng)執(zhí)法方式。

（三）服務(wù)理念

從政府職能的角度講，政府職能即行政職能，是國家行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能一般可以概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理以及公共服務(wù)四個(gè)方面。雖然轉(zhuǎn)變職能是各級政府面臨的共同課題，但是各級政府的職能定位卻有所不同。對市、縣級尤其是基層政府而言，其職能定位應(yīng)該主要體現(xiàn)于社會(huì)管理和公共服務(wù)上。在行政執(zhí)法中堅(jiān)持服務(wù)理念，特別是要把推進(jìn)依法行政與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化構(gòu)建服務(wù)型政府的意識。要由原來對微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場主體服務(wù)上來，轉(zhuǎn)換到為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，既要執(zhí)法，也要服務(wù)，要“在執(zhí)法中服務(wù)，在服務(wù)中執(zhí)法”。同時(shí)，樹立正確的服務(wù)理念，也要著力推進(jìn)服務(wù)型政府法治化建設(shè)，把服務(wù)型政府與法治政府建設(shè)相結(jié)合，特別是不能因?yàn)檎猩桃Y等原因片面強(qiáng)調(diào)所謂的服務(wù)職能，從而放松執(zhí)法甚至逾越法的界限。

（四）和諧理念

實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、建設(shè)美好社會(huì)，始終是人類孜孜以求的社會(huì)理想。社會(huì)主義和諧社會(huì)是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。和諧社會(huì)的構(gòu)建與行政執(zhí)法息息相關(guān)，離不開行政執(zhí)法的保障。在行政執(zhí)法過程中，要樹立和諧理念，著力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人乃至社會(huì)公眾的和諧狀態(tài)，特別是要在保持執(zhí)法剛性的同時(shí)，積極探索“柔性執(zhí)法”的方式，剛?cè)岵?jì)，最大限度地減少社會(huì)對立面，以期取得更好的社會(huì)效果。作為和諧行政的有效保障，柔性執(zhí)法雖然不是嚴(yán)格意義上的法律概念，但卻是現(xiàn)代行政法中平等、協(xié)商、合作等民主精神發(fā)展的結(jié)果，也是政府角色以及行政模式等不斷演進(jìn)的體現(xiàn)，符合現(xiàn)代行政法“以管制緩和實(shí)現(xiàn)善治”特別是“以多元行政回應(yīng)實(shí)踐”的發(fā)展趨勢。面對當(dāng)前我國行政法領(lǐng)域仍舊過多偏重干預(yù)行政的現(xiàn)狀，以柔性執(zhí)法的方式踐行和諧理念，要更加重視給付行政，在依法采取必要的行政處罰、行政強(qiáng)制等方式以外，也要更多地采用行政指導(dǎo)、行政契約、行政協(xié)議等新的方式。要切實(shí)把握行政執(zhí)法以及和諧理念的本質(zhì)要求，更多地體現(xiàn)人民之參與以及協(xié)商，以更加多元的行政活動(dòng)、更加彈性的執(zhí)法手段不斷推進(jìn)執(zhí)法方式的完善和創(chuàng)新。在具體執(zhí)法層面，可以探索諸如提前宣講制度、輕微違法告誡制度、多次違法約見制度、工作建議制度、重大案件經(jīng)常性回訪制度等具體做法，加強(qiáng)溝通、緩和沖突，以便在最大程度上實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。

二、把握行政執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)，是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的必然要求

依法行政是依法治國的核心，行政執(zhí)法是依法行政的核心。依法行政要求行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政執(zhí)法的本質(zhì)是有效制約和合理運(yùn)用行政權(quán)力，即一切國家行政機(jī)關(guān)和工作人員都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，履行管理國家和社會(huì)事務(wù)的行政職能。在實(shí)踐領(lǐng)域，行政執(zhí)法主要包括行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，作出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收等影響公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的具體行政行為。行政執(zhí)法使法從文本化規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實(shí)際行為規(guī)范，是立法實(shí)現(xiàn)的途徑；使權(quán)利從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)然狀態(tài)，是維護(hù)公眾權(quán)利的手段；使秩序從靜態(tài)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)維護(hù)，也是社會(huì)秩序建構(gòu)的保障。基于行政執(zhí)法功能的實(shí)現(xiàn)，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的諸多問題，既有理念缺失的主觀原因，也有行為失范的客觀原因，但依法行政理念在行政執(zhí)法過程中存在的逐漸式微或者異化傾向，對依法行政指導(dǎo)思想、基本原則和基本要求的落實(shí)不到位，是導(dǎo)致行政執(zhí)法行為不規(guī)范的重要因素。當(dāng)前，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的依法行政水平、進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，除了堅(jiān)持合法行政、程序正當(dāng)外，在實(shí)踐中還要特別把握以下幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，將嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法內(nèi)在統(tǒng)一于全面推進(jìn)依法行政的總體要求之中。

（一）合理控制行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正、合理的行政決定的權(quán)力。體現(xiàn)為在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為以及如何作為的權(quán)力。一方面，行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求；但另一方面，沒有有效的限制，就沒有行政自由裁量權(quán)。按照美國行政學(xué)家戴維斯的說法，“在公務(wù)人員可能作為或者不作為的過程中，他的權(quán)利存在著可以做出自由的選擇，而這一選擇卻受到有效的限制。在這種情況下，公務(wù)人員就有裁量權(quán)”。英國著名法官霍爾斯伯勛爵也曾指出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使”。目前，行政自由裁量權(quán)主要存在于法律、法規(guī)和規(guī)章之中，其只規(guī)定了法律規(guī)范的范圍和幅度，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)個(gè)案情形做出適當(dāng)?shù)倪x擇；但沒有明確規(guī)定法律規(guī)范的范圍和幅度或者規(guī)定內(nèi)容過于簡單，行政機(jī)關(guān)依據(jù)其職權(quán)范圍，在不違反法律、法規(guī)和規(guī)章的立法目的、原則的前提下作出適當(dāng)選擇；以及緊急情況下，允許行政機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益或者他人合法、正當(dāng)利益，依據(jù)其職權(quán)作出適當(dāng)性處理等三種情形。從行政法學(xué)的角度看，行政合理性原則產(chǎn)生的主要原因之一即是由于行政自由裁量權(quán)的存在。行政合理性原則乃至比例原則在客觀上都具有控制行政自由裁量權(quán)、使行政裁量的適當(dāng)性轉(zhuǎn)化為合法性的作用。按照合理行政的要求，行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾。所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。也即行政權(quán)的行使雖為達(dá)成某一行政目的所必須，但給公眾造成的不利影響不能超過目的所要求的價(jià)值和范疇，必須在侵害公眾權(quán)利最小的范圍內(nèi)進(jìn)行。體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域，合理控制行政自由裁量權(quán)是杜絕行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的不法行為，提高行政執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量，保護(hù)公眾合法權(quán)益不受非法侵害的必然要求。因此，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，合理控制行政自由裁量權(quán)，要建立健全行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政自由裁量權(quán)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件等形式綜合考慮法律、法規(guī)、規(guī)章的立法目的、法律原則，綜合考慮行政管理事項(xiàng)的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)影響，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等客觀情況的地域差異以及可能影響行政自由裁量權(quán)合理性的其他情形，對行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化、量化并切實(shí)貫徹于行政執(zhí)法實(shí)踐中。

（二）切實(shí)維護(hù)信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)的發(fā)展，已成為大陸法系行政法之一般原則。行政法上的信賴保護(hù)原則主要來源于法的安定性原則以及民法上的誠實(shí)信用原則，這兩個(gè)原則被移植到現(xiàn)代行政法中并成為行政管理的重要原則。信賴保護(hù)原則指的是當(dāng)個(gè)人對行政機(jī)關(guān)作出的行政處分已產(chǎn)生信賴?yán)妫⑶疫@種信賴?yán)嬉蚱渚哂姓?dāng)性而得到保護(hù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得撤銷這種信賴?yán)妫绻蜂N就必須補(bǔ)償其信賴?yán)鎿p失。信賴保護(hù)原則基于社會(huì)公眾對國家和國家權(quán)力合法性的信任。這種信任是社會(huì)公眾自愿接受、服從政府及其行政管理，以及政府能夠有效維護(hù)公共安全、社會(huì)穩(wěn)定的重要條件。社會(huì)公眾的信任若不能得到有效保護(hù)，那么公眾權(quán)利、社會(huì)秩序甚至整個(gè)社會(huì)就會(huì)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，政府的公信力和權(quán)威性也將受到損害。因此，切實(shí)維護(hù)信賴保護(hù)原則，既有利于全面保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，也有利于構(gòu)建誠信政府、責(zé)任政府，有利于增強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人的信任與合作，減少行政執(zhí)法活動(dòng)中的沖突與摩擦。信賴保護(hù)原則在我國行政立法領(lǐng)域突出體現(xiàn)在《行政許可法》第8條的規(guī)定中，即公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。當(dāng)然，切實(shí)維護(hù)信賴保護(hù)原則，在行政執(zhí)法過程中并不僅限于行政許可領(lǐng)域，其要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保護(hù)行政相對人因信任行政主體的合法性、正當(dāng)性、權(quán)威性而無過錯(cuò)參與其實(shí)施的授益性、合意性、指導(dǎo)性等行政行為所期望的合法及合理利益。

（三）不斷提高行政執(zhí)法效能

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。行政效率是行政權(quán)的生命，現(xiàn)代社會(huì)中的行政權(quán)尤其如此。行政必須積極介入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、交通等關(guān)系人民生活的領(lǐng)域，成為一雙處處看得見的手，方能滿足人民與社會(huì)的需要。正如德國行政法學(xué)家福斯多夫所言，在現(xiàn)代福利國家中，政府不能恪守原有“守夜人”的職責(zé)，它應(yīng)當(dāng)積極地介入社會(huì)生活，履行為人民提供“生存照顧”的行政任務(wù)。在我國，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等任務(wù)，實(shí)施80%以上的法律法規(guī)，其行政能力和執(zhí)法水平與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。不斷提高行政執(zhí)法效率與進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，二者并不對立，“有效率的行政權(quán)”與“有限制的行政權(quán)”統(tǒng)一于行政管理以及社會(huì)生活實(shí)踐中。換言之，不斷提高行政執(zhí)法辦事效率，也是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的和要求之一。比如除了嚴(yán)守時(shí)限之外，不斷降低行政執(zhí)法成本，也是提高辦事效率的應(yīng)有之義，更是規(guī)范行政執(zhí)法行為的必然要求。同時(shí)，從提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，盡可能減少行政相對人程序性負(fù)擔(dān)的角度而言，不斷提高行政執(zhí)法效能，也要節(jié)約當(dāng)事人的辦事成本。

（四）實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一

按照依法行政的基本要求，行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則是依法行政理論與實(shí)踐發(fā)展的必然，也是行政法治走向科學(xué)化和現(xiàn)代化的標(biāo)志。權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求行政機(jī)關(guān)在享有法定職權(quán)時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，用責(zé)任制約權(quán)力是通行做法。實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，就是要充分發(fā)揮行政責(zé)任對于行政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。實(shí)踐證明，行政執(zhí)法責(zé)任的缺失往往是行政執(zhí)法行為不規(guī)范甚或產(chǎn)生執(zhí)法腐敗的重要因素。反腐研究領(lǐng)域著名學(xué)者克里特加爾德教授曾提出了這樣的腐敗公式，即“腐敗=壟斷+自由裁量權(quán)-責(zé)任”，這同樣適用于行政執(zhí)法領(lǐng)域。當(dāng)前，在行政執(zhí)法過程中，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，需要大力推行和不斷完善行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)的一項(xiàng)重要制度，對于推動(dòng)建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，全面推進(jìn)依法行政，具有重要意義。實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制，要強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)，提高行政執(zhí)法水平，確保依法行政的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。要依法界定執(zhí)法職責(zé)，梳理執(zhí)法依據(jù)，分解執(zhí)法職權(quán)，確定執(zhí)法責(zé)任；要建立健全行政執(zhí)法評議考核機(jī)制，進(jìn)一步確立行政執(zhí)法評議考核公開、公平、公正的原則，明確評議考核主體，科學(xué)設(shè)定評議考核的內(nèi)容和方法；要認(rèn)真落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過各層次的配套制度建立健全科學(xué)合理、公平公正的激勵(lì)和約束機(jī)制。

三、完善行政執(zhí)法程序，是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的基本保障

行政執(zhí)法是將法律、法規(guī)、規(guī)章直接應(yīng)用于個(gè)人或者組織，其直接影響個(gè)人或者組織的權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)或履行。比如行政許可是賦予行政相對人的某種資格或者權(quán)利；行政確認(rèn)是通過證明等方式?jīng)Q定行政相對人某種法律地位；行政處罰是對違法相對人權(quán)益的限制、剝奪或者對其科以新的義務(wù)等。但是沒有無形式的內(nèi)容，也沒有無內(nèi)容的形式；程序上有瑕疵的行為往往難以達(dá)到預(yù)期的法律效果。法律程序是規(guī)定法律主體在實(shí)施法律活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的方法、步驟和時(shí)限等連續(xù)的、相互交涉的過程。法律程序可以促使法律主體正當(dāng)?shù)貙?shí)施法律活動(dòng)。當(dāng)然，不同種類的行政程序具有不同的特點(diǎn)。與行政立法、行政裁定等程序不同，行政執(zhí)法程序一般應(yīng)體現(xiàn)行政效率的原則和保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的原則，但由于行政行為對象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，也就決定了其程序的多樣性和差異性，故而又分別存在于行政許可程序、行政處罰程序、行政強(qiáng)制程序中。但從總體來看，行政執(zhí)法程序是針對行政執(zhí)法行為而言的，是為規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免行政相對人的權(quán)利因行政主體的隨意判斷受到侵害而制定的，是行政執(zhí)法行為在時(shí)間和空間上的表現(xiàn)形式。其具體指的是行政執(zhí)法行為的表現(xiàn)形式以及行政執(zhí)法行為過程的先后順序和必須關(guān)注的環(huán)節(jié)。

（一）樹立行政執(zhí)法程序正義理念

現(xiàn)代行政程序作為現(xiàn)代法治社會(huì)制度性結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，其功能主要是加強(qiáng)溝通、提高行政行為的社會(huì)可接受程度，建立和維系一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定社會(huì)，確保行政實(shí)體法實(shí)施并展示自身獨(dú)立的法律價(jià)值。程序正義的觀念發(fā)軔于英國。美國《憲法修正案》第5條、第14條也確立了“正當(dāng)法律程序”條款。威廉姆·道格拉斯認(rèn)為，“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款。這一事實(shí)絕不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，除必須依據(jù)實(shí)體法外，還應(yīng)當(dāng)遵循程序法。如果說行政實(shí)體法規(guī)定的是行政職權(quán)所要達(dá)到的目的、目標(biāo)，那么行政程序法就是達(dá)到這一目標(biāo)的步驟、形式、時(shí)間和順序。與西方法治國家相比，在我國長期存在“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)常常抱有一種誤解，即認(rèn)為所做出的影響行政相對人權(quán)利或義務(wù)的決定，只要內(nèi)容正確，程序并不重要。時(shí)至今日，體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域，這樣的觀念仍舊在較大程度上存在。因此，不斷增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的程序正義理念，已成為完善行政執(zhí)法程序的前提。

（二）健全行政執(zhí)法程序法律體系

行政程序法律化作為現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)基本趨勢，已成為人們的共識。行政程序法律化已經(jīng)成為現(xiàn)代國家政策性選擇的目標(biāo)之一，甚或成為衡量一個(gè)國家法治化程度的剛性指標(biāo)之一。客觀地講，自20世紀(jì)90年代以來，我國的行政程序立法取得了較為明顯的進(jìn)步，在《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等各項(xiàng)立法之中，均有程序性規(guī)定。但截至目前，我國的行政程序立法尤其是關(guān)于行政執(zhí)法程序方面的法律制度仍不夠健全或者總體薄弱。在國家層面統(tǒng)一行政程序法典缺位的情況下，行政執(zhí)法程序法律規(guī)范或者散見于各單行立法，或者更多地體現(xiàn)為地方政府行政規(guī)章。要么科學(xué)性、體系性不強(qiáng)，重復(fù)重疊浪費(fèi)立法資源；要么效力層次較低；要么其內(nèi)容過于原則、簡單、概括，或者更多地側(cè)重行政執(zhí)法主體權(quán)力，對于違反程序的法律后果與責(zé)任以及對行政相對人權(quán)益的保護(hù)性規(guī)定不足。當(dāng)前，進(jìn)一步加快行政執(zhí)法程序相關(guān)立法，不斷完善行政執(zhí)法程序法律制度，首先，要盡快出臺統(tǒng)一的行政程序法典，對行政執(zhí)法程序作出統(tǒng)一規(guī)定，從而提高行政執(zhí)法程序規(guī)范的效力層次并保證其總體協(xié)調(diào)。其次，要構(gòu)建行政執(zhí)法程序規(guī)范總體框架，具體包括一般性規(guī)定、程序的啟動(dòng)、調(diào)查和證據(jù)、聽證、決定、期間和送達(dá)、費(fèi)用等。再次，要著力完善行政執(zhí)法程序的各項(xiàng)具體制度，包括情報(bào)公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、不單方接觸制度、回避制度、記錄和決定制度、說明理由制度、程序?qū)怪贫鹊取Ｔ谛姓?zhí)法程序具體制度設(shè)計(jì)上，要側(cè)重保障公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，明確違反程序的法律后果以及責(zé)任。

（三）完善行政執(zhí)法程序監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力必須受到監(jiān)督是法治社會(huì)的基本理念。因行政權(quán)力與社會(huì)生活的聯(lián)系最為密切、對社會(huì)生活的干預(yù)最為直接，其被濫用、誤用、滋生腐敗的幾率也最高，故在法治理論及其實(shí)踐中對政府行政權(quán)力監(jiān)督的關(guān)注亦應(yīng)更為強(qiáng)烈。行政法治監(jiān)督不僅是法治的當(dāng)然要求，也是民主政治的應(yīng)有之義。隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展變化，行政權(quán)力呈現(xiàn)出擴(kuò)張的趨勢。行政法制監(jiān)督雖然有所加強(qiáng)，但長期以來行政程序監(jiān)督相對薄弱的狀況仍舊客觀存在。體現(xiàn)在行政執(zhí)法程序監(jiān)督方面，我們還沒有建立起較為完善的程序控制機(jī)制，這固然受到“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的影響，但更與監(jiān)督主體不到位、監(jiān)督內(nèi)容不切實(shí)、監(jiān)督方式形式化以及相關(guān)法律規(guī)范對違反執(zhí)法程序的懲戒力度不足等密切相關(guān)。行政執(zhí)法程序監(jiān)督機(jī)制不完善已成為行政執(zhí)法實(shí)踐中偏重執(zhí)法效果、忽視執(zhí)法程序的重要因素之一。對此，從內(nèi)部監(jiān)督的角度看，上級人民政府對下級人民政府、上級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對下級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及縣級以上各級人民政府對所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，要按照《行政處罰法》、《行政許可法》等法律規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法程序，切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督檢查職責(zé)。在加強(qiáng)層級監(jiān)督的具體規(guī)范、組織機(jī)構(gòu)及其體系建設(shè)的同時(shí)，要切實(shí)發(fā)揮行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督等專門監(jiān)督方式在行政執(zhí)法程序領(lǐng)域中的作用。從國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的角度看，執(zhí)法監(jiān)督即對法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查是人大對政府實(shí)施法制監(jiān)督的重要內(nèi)容。當(dāng)前，執(zhí)法監(jiān)督的重點(diǎn)之一是把行政執(zhí)法程序放在重要位置，不斷加大對行政執(zhí)法程序的監(jiān)督力度。從社會(huì)監(jiān)督的角度看，要進(jìn)一步增強(qiáng)群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督對行政執(zhí)法正當(dāng)程序的關(guān)注和督促。在充分尊重行政相對人或者利害關(guān)系人實(shí)體權(quán)利的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)其程序性權(quán)利。要進(jìn)一步增強(qiáng)行政執(zhí)法程序的透明度和公信力，接受社會(huì)監(jiān)督。從程序監(jiān)督的角度看，加大對行政執(zhí)法主體違反行政執(zhí)法程序的責(zé)任追究及處罰力度，是完善行政執(zhí)法程序監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。要通過細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，進(jìn)一步明確責(zé)任追究的范圍、形式、對象以及責(zé)任追究機(jī)關(guān)及其權(quán)限，從而加大違反行政執(zhí)法程序性規(guī)定的懲戒力度。

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（責(zé)任編輯：高 靜）