摘 要：面對城市流動人口的子女教育問題，異地高考制度只能作為當(dāng)前高考招生分省配額與教育平等權(quán)沖突下的過渡手段。要使問題從根本上得到解決，則需要在憲法學(xué)語境下重新審視我國的高等教育行政體制，探討高等院校的價值定位和招生政策取向，并借鑒國外教育行政體制的經(jīng)驗(yàn)，以期為當(dāng)下中國的高等教育招生難題從一個新的角度給出破題路徑。

關(guān) 鍵 詞：教育行政體制；央地關(guān)系；平等；高考招生

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0015-06

收稿日期：2013-10-28

作者簡介：閆然（1989—），男，河南商丘人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)楣▽?shí)施、行政規(guī)制。

目前，我國的高等教育體制在社會變革中所面臨的壓力越來越大。隨著大量城市流動人口和進(jìn)城務(wù)工人員在異地工作時間的推移，其子女在流入地需要參加高考的問題日益迫切。但面對當(dāng)前的高考制度，大量適齡隨遷子女因?yàn)榈胤綉艏拈T檻而“望考興嘆”。2012年爆發(fā)的上海中學(xué)生“占海特”事件，①體現(xiàn)出在政策影響下，國家秩序、地方利益、公眾權(quán)利、地方居民權(quán)益等各方形成利益沖突的激烈程度。本文以異地高考所引起的教育平等權(quán)爭議為切入點(diǎn)，從央地關(guān)系這一更為寬廣的視角，在憲法學(xué)語境下重新審視我國的高等教育行政體制，從而探討部屬高等院校的價值定位和招生政策取向。

一、異地高考——利益沖突下教育行政體制妥協(xié)的產(chǎn)物

根據(jù)《新京報》報道的相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，在北京，2008-2009學(xué)年度，30073名非北京市戶籍小學(xué)畢業(yè)生中，最多只有24685名學(xué)生在北京繼續(xù)讀初中；12599名非本市戶籍初中畢業(yè)生中，最多只有5484名在北京繼續(xù)讀普通高中。②大量小學(xué)即將畢業(yè)的非本地學(xué)生都面臨著艱難的選擇：繼續(xù)擠破頭皮在公辦學(xué)校讀初中，然而按照現(xiàn)行學(xué)籍管理體制，適齡人口在城市里很難有上高中的機(jī)會，他們更不能在城市里參加高考。為了日后能考上當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)高中以至全國重點(diǎn)大學(xué)，一批批非城市戶籍小學(xué)、初中畢業(yè)生紛紛選擇離開父母，回到一個其從未生活居住過的原籍“老家”。由此也將產(chǎn)生新的“留守”問題。

面臨如此嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，隨遷子女高考問題便成為社會各方關(guān)注的焦點(diǎn)。北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆等30位專家學(xué)者聯(lián)名向國務(wù)院、教育部及北京、上海、廣州三地的教育部門領(lǐng)導(dǎo)遞交了《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在就讀地參加升學(xué)考試的建議方案》，對隨遷子女的認(rèn)定條件、父母條件、政策落實(shí)時間等方面提出建議。[1]政府在教育改革的分步路徑下，將異地高考作為緩解公民教育平等權(quán)與高考招生分省配額沖突的過渡方案也開始逐步展開。2012年9月5日，披露了異地高考學(xué)生、家長和城市三個條件，自2012年11月以來，山東、黑龍江、江西各地異地高考具體方案相繼出臺，將原高考準(zhǔn)入條件的“戶籍+學(xué)籍”變?yōu)椤皩W(xué)籍+父母工作”，在一定程度上照顧了流動人口群體的利益。在分析了上海、北京的異地高考政策后發(fā)現(xiàn)，上海只是將戶籍條件換為了居住證，而北京更是出臺了苛刻的先解決中職入學(xué)，到2014年再處理高職入學(xué)的過渡方案，對于政策目標(biāo)指向的高考招生基本等于沒有回應(yīng)。

異地高考只是作為緩解教育平等權(quán)的過渡手段，且受制于人口管理、地方利益、高校布局等諸多因素。在目前的高考招生分省配額的體制不能改變的前提下，當(dāng)前的地域歧視問題便無法得到解決。其直接的表現(xiàn)便是大學(xué)生源地方化現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)《中國青年報》對全國部屬高校2000年至2002年招生計劃數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，在教育部直屬高校中，全國高校本地生源平均比例是44.76%，其中上海8所教育部直屬高校3年平均值更是高達(dá)56.99%。除上海之外，北京、浙江、江蘇等高等教育資源集中的省、市也不同程度地存在著此類情形。以北京為例，2010年北京高考報名人數(shù)為80241人，其中錄取率達(dá)80%，而京外高校在京招生計劃數(shù)僅為9500人左右，余下皆為北京高校所囊括，占錄取總數(shù)的85.1%。[2]換而言之，北京地區(qū)的高等教育資源仍集中傾斜于8萬多的北京考生。社會的批評和抱怨得到了教育主管部門和地方政府的回應(yīng)。2008年，教育部作出明確要求，各部屬高校在屬地的招生計劃比例超過30%的應(yīng)逐步回調(diào)至30%以內(nèi)。①必須理性的承認(rèn)，教育主管部門及各部屬高校已針對高校教育平等做出了努力并產(chǎn)生了一定效果，但即便如此，這仍是一個過高的比例，尤其是那些全國矚目的著名學(xué)府。自教育部2008年提出30%目標(biāo)以來已經(jīng)5年未有新的目標(biāo)，固然，當(dāng)前不完善的教育行政體制受到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)等多方面的制約，作為保障公民基本權(quán)利的一項制度設(shè)計，高考在保障公民最基本機(jī)會公平中發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)下卻在不斷地受到分省配額機(jī)制束縛的挑戰(zhàn)。如果沒有高等教育促成的人才流動，處于某個地方的“全國性”部屬高校只是在為當(dāng)?shù)嘏嘤⑷瞬牛敲次覈筒豢杀苊獾孛媾R來自日趨地方化帶來的危機(jī)。

二、原因解釋：高考名額分配下的央地關(guān)系考量

（一）高等教育行政體制困局的可能理由

面對當(dāng)前的政策博弈及體制弊病，中央及地方教育部門從各個角度進(jìn)行了解釋。綜合來看，包括以下幾點(diǎn)：

⒈高考招生名額由各省生源質(zhì)量而定，不能在考卷不同情況下搞“一刀切”形式上的平等。通過對招生質(zhì)量和高校自主權(quán)的闡述可以看出，高校在各地錄取名額的分配取決于各省平均教育水平、以往各省的生源質(zhì)量、各省的發(fā)展需要以及各省應(yīng)屆考生人數(shù)，其中最重要的因素是各省生源質(zhì)量。因此，如果分省配額制度在戶籍上實(shí)行差別對待是為了保證生源質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)招生實(shí)質(zhì)公平，那么差別對待就是正當(dāng)?shù)?。反之，若分省配額只為了保護(hù)教育發(fā)達(dá)地區(qū)利益，那么該項政策就是有不正當(dāng)目的。每當(dāng)人們提出名額分配不均時，總有既得利益方提出質(zhì)量決定論的觀點(diǎn)，質(zhì)優(yōu)多招，質(zhì)次少招，于是乎在經(jīng)濟(jì)社會具有充分理由的市場邏輯下，分省名額分配制度似乎就具有了合理性。但此種觀點(diǎn)不經(jīng)一駁，其一，在考卷不同的情況下如何確定考生質(zhì)量高低實(shí)屬難題；其二，教育不是經(jīng)濟(jì)邏輯，其承載了更多的文化傳承、國家秩序等宏觀要求，真正平等的教育權(quán)才是處理教育問題的正確邏輯。

⒉高校招生自主權(quán)的不容侵犯。在當(dāng)下的教育管理體制之下，每年高校高考招生名額需報請教育部批準(zhǔn)，高校的招生自主權(quán)實(shí)為在教育部統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理之下的自主權(quán)利。面對我國《憲法》規(guī)定的公民受教育權(quán)及“法律面前人人平等”，高校的招生自主權(quán)當(dāng)然需在法律原則與教育部統(tǒng)一管理的授權(quán)之下。此外，分省進(jìn)行差別對待招生，也有違“體系正義”的要求。體系正義是“一般平等原則下立法者自我拘束的法理”，[3]亦是德國法上平等權(quán)的審查基準(zhǔn)，它要求立法者在“創(chuàng)設(shè)一具有體系規(guī)范意義之法律原則時，除基于重大之公益考量以外，即應(yīng)受其原則之拘束，以維持法律體系之一貫性”，“體系正義之要求，應(yīng)同為立法與行政所遵守，否則即違反平等原則”。[4]而分省配額招生的做法恰恰構(gòu)成了“體系違反”，侵害了平等原則。

⒊地方政府對所在地高校的財政做出的支持和貢獻(xiàn)。在招生質(zhì)量與高校自主權(quán)的原因之外，地方財政因素變成了該項政策的唯一正當(dāng)性解釋，在“占海特”事件中，上海本地居民與占海特父女論戰(zhàn)的焦點(diǎn)即是地方納稅人利益。同時地方政府的財政支持及其所衍生的無形的行政壓力也導(dǎo)致各高校在招生政策上向所在地方傾斜。歸根結(jié)底，地方保護(hù)主義是大學(xué)和其所在省、市之間的利益合謀之結(jié)果。

（二）高校性質(zhì)的潛在變化：地方財政支持下的考察

自上世紀(jì)90年代中后期以來，中央在加大高等教育投入的同時也要求地方配套投入，因而變相加劇了高校對地方的依賴程度，而高校生源地方化傾向也正是從那個時候開始不斷加劇。

⒈上世紀(jì)90年代興起的省部共建模式已在一定程度上改變了部屬高校的財政性質(zhì)。無論是“985”工程還是“211”工程在本質(zhì)上都是中央和地方的共建項目，省部共建模式要求地方對于中央財政投入給予配套資金支持。如“985工程”保證全國39所重點(diǎn)高校每年一定的經(jīng)費(fèi)，由中央和所在省市各承擔(dān)一半，然而地方政府的財政支持就開始取代中央政府的財政支持成為各地部屬高校的經(jīng)費(fèi)來源。以復(fù)旦大學(xué)為例，在其財政收入之中，1993年上海市直接財政撥款僅占其總財政收入的不足1%，而在1994年4月國家教委與上海市政府簽署共建協(xié)議后，至1997年上海市財政支持已占復(fù)旦總財政收入的9.8%。[5]（p211）而在新近出臺的“985”工程三期資助方案中，除對四校的經(jīng)常性事業(yè)經(jīng)費(fèi)安排以外，2010年至2013年期間，上海市和教育部、財政部另撥給復(fù)旦大學(xué)各13億財政支持。[6]既然地方財政對所在地高校做出如此大的財政貢獻(xiàn)，似乎所在地高校理應(yīng)在招生上有所側(cè)重。如南京大學(xué)更是在與江蘇省的地方共建協(xié)議中明確約定增加本地招生，盡管在其他省份有更好的生源，但是面對江蘇省的財政支持也不得不以做出招生上對本地生源的照顧以換取地方財神爺?shù)那嗖A。[7]

⒉地方土地、稅收等行政優(yōu)惠政策又進(jìn)一步加大了各部屬高校對地方政府的依賴程度。當(dāng)下各高校建設(shè)中，地方政府在財政資助和土地審批等事項上的支持與否極大地影響著各高校的擴(kuò)張發(fā)展，而同時地方政府也需要所在地高校盡可能多地錄取當(dāng)?shù)乜忌源龠M(jìn)當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展和就業(yè)，而招生指標(biāo)即成為各高校爭取地方土地、稅收、財政等優(yōu)惠政策的交易籌碼。即便是得到國家重點(diǎn)投資的北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等部屬高校，為了達(dá)到擴(kuò)建校園、修建教師與學(xué)生公寓等目的，也需要地方政府在土地審批和出讓上給予政策支持。雖然根據(jù)我國《憲法》和法律規(guī)定，城市土地屬于國有而非地方政府所有，但是地方政府控制著土地管理權(quán)，而在所有權(quán)虛置的情況下，作為土地管理者的地方政府便成了代位的土地所有者。在這種情況下，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)需要用地就不得不滿足地方政府有關(guān)對于本市生源招生指標(biāo)上的相關(guān)需求。

從差別對待的手段與目的達(dá)成角度分析，近年來所盛行的省部共建模式，已逐漸弱化了各中央部屬高校的國家大學(xué)性質(zhì)，從人、財、物等多方面受到高校所在地的地方政府制約，即通過招生政策上的傾斜和優(yōu)惠手段實(shí)現(xiàn)了地方財政等各方面的照顧施惠之目的。但長此以往，所謂的部屬高校在中央的放任和不作為下，其性質(zhì)與地方高校無異，如再苛求其在高考招生時具有部屬高校的全國視野未免有強(qiáng)人所難、力不從心之嫌。至于嚴(yán)重依賴地方財政的地方高校及其他重點(diǎn)院校的狀況，就更可想而知了。

（三）深層反映：單一制國家下的地方化傾向

正如上文分析，在高校招生的困局下，只是一味要求各地高校遵守我國《憲法》上的平等原則是徒勞無效的，地方保護(hù)主義在多重利益的包裹下，各地高校都選擇優(yōu)先錄取本地考生。盡管從新聞報道中能夠看得出個別高校也做出了招生平等化的改革和嘗試，但沒有整個國家制度性的保障，這樣的嘗試不僅會得罪當(dāng)?shù)卣途用?，而且對于改革整個地方保護(hù)主義格局于事無補(bǔ)。觀之當(dāng)下，造成目前博弈困境的原因有兩個：在規(guī)范層面，中央政府缺乏統(tǒng)一硬性招生規(guī)則；在操作層面，中央政府財政不作為或少作為。于是各地部屬高校在利益上就不可避免地拋棄了中央轉(zhuǎn)而成為地方政府的附庸。

高校招生制度從一個側(cè)面反映出我國的中央和地方的關(guān)系。在規(guī)范層面的權(quán)力分配之中，中央與地方關(guān)系意味著中央既非全盤干預(yù)，亦非全面退出，而是應(yīng)該“有所為，有所不為”。在高等教育領(lǐng)域，不同于計劃經(jīng)濟(jì)時代，中央已不再需要管理或干預(yù)招生、錄取、培養(yǎng)、分配各個過程的細(xì)節(jié)，但并不意味著中央就可以放手讓各地方政府完全自我調(diào)控。故而要追問和解決的是：中央權(quán)力的觸角應(yīng)該伸向何方？在高等教育領(lǐng)域，中央教育管理部門在規(guī)范層面首先應(yīng)該履行對我國《憲法》平等權(quán)的監(jiān)督和維護(hù)職能，在全國統(tǒng)一招生過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察職能，要求各地的部屬高校在根據(jù)憲法規(guī)定對各地考生適用平等錄取標(biāo)準(zhǔn)，禁止中央部屬高校在高考招生過程中以招錄更多本地生源為目的進(jìn)行地域歧視。上世紀(jì)末以來，高考招生的權(quán)力下放使之從中央計劃轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤接媱?，但監(jiān)督統(tǒng)籌地方計劃中對于教育平等權(quán)的落實(shí)是中央不能推卸的憲法責(zé)任。[8]當(dāng)中央對于教育招生領(lǐng)域明確做出平等招生的統(tǒng)一規(guī)定之時，當(dāng)前的分省配額差別待遇即失去了其存在的必要性，高校沒有必要再向地方財政屈從，地方政府也就失去了與所在地高校的利益交換空間。而在缺乏中央統(tǒng)一招生規(guī)則的現(xiàn)狀下，目前各地高校和地方政府成為一對不可自拔的利益共同體也便可以得到合理解釋了。盡管面對破壞教育平等權(quán)的聲討，部屬高校的地方化也有其難言之隱。面對不斷增長的教育需求，省部共建模式對高校財政性質(zhì)的改變，中央教育管理部門向日益強(qiáng)大的地方財政的求助，使得在缺乏中央硬性規(guī)則下的分省配額更有了其合理性的解釋空間。

高等教育的地方化對我國單一制的憲法體制和要求產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。如果高校招生的地方保護(hù)主義進(jìn)一步升級，城鄉(xiāng)教育資源差距也必將隨之進(jìn)一步拉大，地方意識的不斷強(qiáng)化最終會使教育產(chǎn)生危機(jī)。所以，要扭轉(zhuǎn)這種趨勢，僅依靠對于高考招生平等權(quán)的強(qiáng)調(diào)是不夠的。歸根結(jié)底是要縮小乃至消除全國教育資源和水平的巨大差距，因而必須從調(diào)整央地關(guān)系入手，確保中央監(jiān)督職責(zé)的有效實(shí)施，并通過中央財政的作為為各地方部屬高校的“全國性”大學(xué)性質(zhì)做有力的財政保障。只有這樣才能從根本上打破地方保護(hù)主義的壁壘，保護(hù)考生的教育平等權(quán)利。

三、域外經(jīng)驗(yàn)：世界主要國家的經(jīng)驗(yàn)及其對我國的啟示

美國上世紀(jì)60年代所啟動的“肯定性行動計劃”亦是為了保證弱勢群體教育利益，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的差別待遇。其在高等教育領(lǐng)域的主要措施包括：在招生上為少數(shù)民族留出一定的招生名額，增加少數(shù)民族學(xué)生的入學(xué)機(jī)會；加大對少數(shù)民族學(xué)生的財政資助力度，提高少數(shù)民族學(xué)生完成學(xué)業(yè)的經(jīng)濟(jì)能力；開展補(bǔ)償教育，提高少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)習(xí)能力；聘用少數(shù)民族教師，開設(shè)少數(shù)民族研究課程，改善少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境。例如：密歇根大學(xué)在錄取少數(shù)族裔學(xué)生時分?jǐn)?shù)自動加20分。有專家推測，如果沒有“肯定性計劃行動”，美國法學(xué)院中的黑人將減少75%，醫(yī)學(xué)院中的黑人將減少71%。[9]故而可以看到，此種差別待遇符合上文所論述的正當(dāng)性、適當(dāng)性及必要性，在“肯定性行動計劃”的推動下，美國少數(shù)族裔的高等教育有了很大的發(fā)展。

考察與我國部屬高校頗為相像的國外公立大學(xué)的招生政策，并未發(fā)現(xiàn)各國由中央財政支持的公立大學(xué)有對于大學(xué)所在地考生的差別待遇。本文所討論之國立大學(xué)在財政上不同于地方院校和私立大學(xué)，即由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財政維持。因?yàn)樨斦碜灾醒耄煌诘胤焦⒋髮W(xué)可以對本地生源制定單獨(dú)錄取標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)照顧當(dāng)?shù)乜忌?，各國憲法或相關(guān)教育法律皆規(guī)定，國立大學(xué)對本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁做出有悖教育平等的歧視性招生政策。

單一制國家的公立大學(xué)受中央權(quán)力管控較大，這些高校無一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過程中對于本地和外地學(xué)生實(shí)行雙重錄取標(biāo)準(zhǔn)或其他形式的地域歧視。實(shí)行單一制的英國在其政治傳統(tǒng)中歷來強(qiáng)調(diào)地方自治，因而“國立大學(xué)”實(shí)際上具有相當(dāng)程度的地方性。但是根據(jù)張千帆先生所做的研究，其也同樣不能在招生過程對本地生源給予任何優(yōu)惠政策。以布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)為例，其招生宣傳確實(shí)主要針對本地學(xué)生，但各高校在當(dāng)?shù)厮龅恼猩鷦幼饕矁H限與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進(jìn)行招生宣傳并鼓勵本地學(xué)生報考，并不意味著本地學(xué)生在招生錄取上會獲得任何的優(yōu)勢。[10]（p551）

而在上文所討論的我國的部屬高校現(xiàn)狀在一定程度上又與聯(lián)邦制國家的地方公立大學(xué)有相像之處。聯(lián)邦國家強(qiáng)調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，美國沒有一所“國立大學(xué)”，其地方公立大學(xué)如加州大學(xué)伯克利分校等皆是由州政府設(shè)立，主要靠地方財政支持。故而其無論在招生名額還是學(xué)費(fèi)上都傾向于本州居民，而這一點(diǎn)也得到了美國聯(lián)邦法院的認(rèn)可。①但需要注意的是，美國州立大學(xué)之所以做此類區(qū)分，是因?yàn)槁?lián)邦政府基本不對州立大學(xué)進(jìn)行投入，與我們的部屬高校動輒從教育部獲得數(shù)億元資金不同，美國的州立大學(xué)是名符其實(shí)的地方高校，故而其采取依附地方的招生政策便也無可厚非了。但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國家仍有“國立大學(xué)”。譬如印度和中國同樣都是人口大國，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來沒有發(fā)生過嚴(yán)重的地域歧視問題。包括澳大利亞，盡管公立大學(xué)由地方政府設(shè)立，但因聯(lián)邦政府的資助也占有相當(dāng)比例，這也決定了公立大學(xué)在招生上平等對待全國所有地區(qū)。由此可見，對不同國家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的。除了在憲法或法律的明確授權(quán)下，旨在幫助弱勢群體的優(yōu)惠政策，各國國立大學(xué)都對所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標(biāo)準(zhǔn)上采取地方保護(hù)主義，不得實(shí)施地域性歧視，更不存在我國教育行政體制中帶有明顯計劃經(jīng)濟(jì)色彩的各地區(qū)招生指標(biāo)制度。

四、改革建議：加強(qiáng)中央調(diào)控，重構(gòu)央地關(guān)系

（一）中央建立規(guī)則統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)控，彰顯高等教育行政體制的公正性和公平性

從價值取向來看，高等教育行政體制改革公共性的根本在于公正性和公平性，政府被視為實(shí)現(xiàn)公正和公平這兩種價值的工具。在個人教育權(quán)利維護(hù)方面，政府應(yīng)推進(jìn)教育機(jī)會均等，對所有具有潛能的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)和教育方面的幫助，國家應(yīng)對高等學(xué)校和學(xué)生提供經(jīng)費(fèi)支持，以維護(hù)學(xué)校教育質(zhì)量和學(xué)術(shù)質(zhì)量，同時保證具有潛能的學(xué)生進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)，保證各地考生接受高等教育的平等機(jī)會。[11]當(dāng)前蔓延于高校招生中的地方保護(hù)主義，直接原因是中央教育管理部門在維護(hù)我國《憲法》教育平等權(quán)方面沒有承擔(dān)起應(yīng)有的規(guī)范監(jiān)管義務(wù)，因而在對高校招生錄取權(quán)力下放各高校之后，處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。故而要保護(hù)各地考生的教育平等權(quán)，就必須發(fā)揮中央的主導(dǎo)作用，在招生名額分配上嚴(yán)格履行我國《憲法》要求，禁止當(dāng)前受制于地方財政因素的歧視政策。具體而言，在目前各省分配招生指標(biāo)體系下，至少應(yīng)在已5年未變的30%地方生源比例基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低部屬高校對所在地考生的錄取比例，逐步消除高校招生的地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會平等。[12]

（二）中央教育財政要進(jìn)一步加大對部屬高校的支持比例，確保部屬高校姓“國”

不可否認(rèn)當(dāng)年的省部共建模式在中央財政緊張、高校經(jīng)濟(jì)困難時期發(fā)揮了重要作用，要保障各地考生享有公平的受教育權(quán)，就必須保障各部屬高校不受地方政府的制約，而最直接的制約就來自經(jīng)費(fèi)上。因此，加大投資比重，使高校在我國《憲法》規(guī)則之下獲得充足的發(fā)展空間方是破題之道。

（三）加強(qiáng)對高等教育管理的調(diào)控，完善對高校招生和考試的立法

政府對高校管理要實(shí)現(xiàn)從政策調(diào)控到法律調(diào)控的轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府調(diào)控高等教育的主要手段是政策，其優(yōu)點(diǎn)是具有較大的靈活性，執(zhí)行起來快速、高效、果斷，缺點(diǎn)卻是政策常常凌駕于法律和制度之上，從而產(chǎn)生政府主管部門法制觀念淡薄，權(quán)大于法或以權(quán)代法，政治法制化程度低等弊端。隨著高等教育利益主體的多元化，利益沖突與價值沖突的出現(xiàn)成為必然，只有在法律的框架內(nèi)，將制衡機(jī)制與糾錯機(jī)制以法律形式確定下來，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害。全國人大或人大常委會應(yīng)考慮在適當(dāng)時候制定全國性法律，落實(shí)憲法平等權(quán)及公民受教育權(quán)在法律實(shí)施層面的制度表達(dá)，針對群眾呼聲較高、民意反響較為強(qiáng)烈的高考招生問題，在法律制度層面應(yīng)盡快做出回應(yīng)，為高等教育機(jī)會平等提供立法依據(jù)，同時也為中央教育管理部門的招生監(jiān)察提供法律層面的制度保障。

（四）保障公民遷徙權(quán)利，確保隨遷子女的受教育權(quán)利

外來務(wù)工的隨遷子女不能成為地方與中央政府利益博弈的犧牲品，在目前高考分省配額不能改變的情況下，保障已在當(dāng)?shù)毓ぷ鞫ň拥耐鈦韯?wù)工者子女的受教育權(quán)利已成為當(dāng)務(wù)之急。異地高考制度從戶籍到目前學(xué)籍加父母工作門檻的改變，表明已向前邁出了可喜的一步。但中央權(quán)威之下仍可見各地不同的應(yīng)對政策，適時打破地方戶籍門檻，剝離附著于其上的教育等優(yōu)惠政策，需要中央政府更為強(qiáng)有力的決斷。

高等教育行政體制改革非一日之功，僅從體制公平性出發(fā)，就需要在遏制盛行的招生地方化傾向、保障各地考生的教育平等權(quán)等方面邁出更大步伐，需要從調(diào)整央地關(guān)系視角對當(dāng)下我國的高等教育體制做出更為宏觀的制度建構(gòu)。中央政府應(yīng)在此過程中發(fā)揮積極主導(dǎo)作用，加強(qiáng)宏觀的政策監(jiān)督制度，加大針對部屬高校的財政投入，在高等教育層面重新調(diào)整央地關(guān)系。加強(qiáng)中央權(quán)力并非意圖回歸傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)時代，而旨在打破地方保護(hù)主義屏障，全國各地的每個老年都享有我國《憲法》規(guī)定的教育平等權(quán)。

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（責(zé)任編輯：牟春野）