王權(quán)+典陳+利根

摘要：人地矛盾突出的基本國情決定了我國必須走節(jié)約集約用地的新型城鎮(zhèn)化道路，盤活存量建設(shè)用地將成為新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的重要內(nèi)容。我國存量土地整理再開發(fā)試點已有很多，但因缺乏專門的制度規(guī)范，相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)又過于寬泛，導(dǎo)致實踐中亂占濫用土地的現(xiàn)象時有發(fā)生。為了促進節(jié)約集約用地目標(biāo)的實現(xiàn)，我國應(yīng)轉(zhuǎn)變土地利用管理觀念，完善存量建設(shè)用地整理再開發(fā)的調(diào)控機制，創(chuàng)造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的良好制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；存量建設(shè)用地；制度完善

中圖分類號：D922.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）01-0011-04

一、引言

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提升質(zhì)量，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率；要嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。據(jù)此，盤活存量建設(shè)用地將成為新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的首要選擇，其次才是通過擴大集體建設(shè)用地入市途徑等措施來合理、有序地引導(dǎo)建設(shè)用地增量增長。所謂存量土地，廣義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)中已經(jīng)被占用或使用的土地；狹義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)已取得土地使用權(quán)但閑置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，大體包括：一是以劃撥或招標(biāo)、拍賣方式取得土地使用權(quán)后未利用的閑置土地和臨時用地（如倒閉的工礦企業(yè)、路場用地以及部分軍事、黨政機關(guān)用地等）；二是由于歷史原因，土地產(chǎn)權(quán)不明晰的建設(shè)用地；三是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；四是城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)未改造的“城中村”或棚戶區(qū)土地。這些存量土地若從用地性質(zhì)上看，可以分為國有存量土地和集體存量土地兩大類。盤活存量土地是指政府將各類存量建設(shè)用地采取經(jīng)濟手段，對其進行出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等有償使用，實施優(yōu)化配置，顯化其資產(chǎn)價值和產(chǎn)出能量，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的綜合效益。

黨的十八屆三中全會提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！彪m然調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模是現(xiàn)階段的重大議題，但調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模并非抽象目標(biāo)，而是需要因地制宜，結(jié)合實踐探索，考量經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、體制變革等因素，統(tǒng)籌安排調(diào)適性的政策和制度，配置跟進并落實明確的調(diào)控機制和措施。本文分析以存量建設(shè)用地整理再開發(fā)為核心的土地節(jié)約集約利用實踐創(chuàng)新，進而探討土地整理再開發(fā)的調(diào)控原則、制度框架等。

二、存量土地整理再開發(fā)實踐中存在的問題

存量土地再開發(fā)是基于城市更新與可持續(xù)發(fā)展

理論，通過土地整理、置換、循環(huán)利用等途徑來實現(xiàn)的。土地整理是實現(xiàn)存量土地再開發(fā)的基本途徑?，F(xiàn)代意義上的土地整理源于德、法等歐洲國家，最早出現(xiàn)于19世紀(jì)德國法蘭克福市。1953年德國出臺了世界上第一部土地整理法，據(jù)此建立了比較完備的土地整理制度，該制度為許多國家所效仿，用于調(diào)控城市重建（更新）中的土地整理再開發(fā)。在西方國家，一般而言，城市土地再開發(fā)（Urban Land Redevelopment）是指在城市發(fā)展的特定階段，城市土地被進行重新開發(fā)利用的過程。在我國，由于城鎮(zhèn)化進程中建設(shè)用地增量供應(yīng)日趨緊張，所以存量土地再開發(fā)成為多數(shù)城市解決空間發(fā)展瓶頸問題的必然選擇。我國存量土地再開發(fā)的實踐探索，涉及城鄉(xiāng)多種類型的區(qū)域或空間拓展，如城市更新、二次開發(fā)、舊城改造、“城中村”改造等，期間既積累了一定的經(jīng)驗，也存在種種不可忽視的問題。

（一）廣東“三舊”改造中的問題

為緩解珠三角區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)升級和空間重構(gòu)的雙重目標(biāo)，廣東省2009年開始實行以“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”用地整治為主要內(nèi)容的“三舊”改造?！叭f”改造不僅解決歷史遺留問題，而且進行全面的城市更新升級轉(zhuǎn)型——主要針對未經(jīng)規(guī)劃或規(guī)劃滯后的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的建筑物及其用地，實施整體拆遷改造和盤活、再開發(fā)，按照城市規(guī)劃要求和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將其重新調(diào)整建設(shè)為配套設(shè)施完備、環(huán)境優(yōu)美的城市商業(yè)或住宅區(qū)。這無疑決定了“三舊”改造是一項系統(tǒng)工程，涉及土地開發(fā)權(quán)屬等重大利益關(guān)系調(diào)整，相關(guān)政策的持續(xù)性及調(diào)整機制、手段的合法、合理性是改造能否順利實施的保證。從政策的長效性及規(guī)制的普適性的角度考量，廣東“三舊”改造中有下列問題值得特別關(guān)注：

1.違章建筑物產(chǎn)權(quán)的合理處置問題

歷史上遺留下來的違章用地問題嚴(yán)重制約舊城舊村改造，加大了城市改造升級的難度。若一律承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)并予以拆遷補償，就有鼓勵違法之嫌，既會助長新的“搶建風(fēng)”，誤導(dǎo)人們先違法、后改造，又會導(dǎo)致改造成本不斷攀升。若完全不承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)，不給予任何拆遷補償而直接強行拆除，就將埋下影響社會穩(wěn)定的因素，導(dǎo)致“三舊”改造無法順利實施。并且，有些建筑物及其用地存在混合產(chǎn)權(quán)問題，現(xiàn)行法律對其是否違法并無嚴(yán)格界定。因此，對于集體土地上已經(jīng)建成的生產(chǎn)經(jīng)營性用房等違章建筑物，要分析其歷史背景，尊重當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)，甄別不同情形，妥善處理。

2.集體土地物業(yè)的補償標(biāo)準(zhǔn)問題

廣東“三舊”改造試點涉及舊村莊改造達60萬畝，占“三舊”改造總面積的1/3，因此，如何解決好集體土地征收補償問題，關(guān)乎“三舊”改造的成敗。舊城舊村改造涉及集體土地上的房屋拆遷，其情況十分復(fù)雜，目前缺乏明確的法律規(guī)制。我國《城市房屋拆遷管理條例》和《國有土地上房屋征收與補償條例》僅適用于國有土地上的房屋拆遷，其規(guī)定的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)不適用。我國《土地管理法》及其實施條例對被征地農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)拆遷補償?shù)囊?guī)定幾乎空白。實踐中，一般是將集體土地上的房屋歸為“地上附著物”予以拆遷補償，但“地上附著物”與房屋并非同一概念，集體建設(shè)用地上的其他物業(yè)設(shè)施也不能以籠統(tǒng)的“附著物”來概括。一些地方參照商品房交易實踐，對集體土地上的房屋采取將購置金額扣除土地出讓金后予以補償?shù)淖龇?，但對“一戶一宅”的村民來說，其所得補償未必能買到商品房或合適的宅基地房。一些地方對具體項目設(shè)定了不同的補償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，誘發(fā)被拆遷人的攀比心理。以上問題的根源在于集體土地上的房屋拆遷至今處于無法可依的狀態(tài)。按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，需要在集體土地上進行開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)先征用集體土地、使之國有化，但在將集體土地征收為國有土地的同時，難免涉及集體土地上的房屋拆遷。即使就拆遷補償問題達成協(xié)議并補償?shù)轿?，集體土地上的宅基地房也未必能轉(zhuǎn)為完整的產(chǎn)權(quán)房。因為“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房不僅需要國土房管部門予以變更登記，還涉及村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，而絕非簡單地將宅基地證變更為國有土地使用證即可。由于沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，僅能通過協(xié)商進行補償，如果協(xié)商不成，就無法定的救濟程序如仲裁、訴訟、行政強制拆遷等可以適用，所以實踐中拆遷改造經(jīng)常陷入僵局。

（二）以重慶“地票交易”為典型的土地置換實踐的相關(guān)問題

近年來各地盛行土地置換實踐。如重慶市試行“地票交易”：在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、用地性質(zhì)不改變的前提下，通過建立有形土地市場，將閑置宅基地整理所獲得的建設(shè)用地指標(biāo)在全市范圍內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，在土地增值利益分配上向農(nóng)民（集體）傾斜。除重慶“地票交易”外，比較典型的土地置換實踐還有浙江嘉興的“兩分兩換”（農(nóng)民宅基地與承包地分別處置，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，以宅基地置換城鎮(zhèn)住房）、天津“宅基地?fù)Q房”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”實踐等。這些不失為推動農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益實現(xiàn)和公平分配集體土地增值收益的積極探索，但試點中凸顯一些亟待研究解決的問題：

1.農(nóng)民權(quán)益保障問題

在地方政府普遍渴求建設(shè)用地指標(biāo)的背景下，各地土地置換實踐中不乏漠視農(nóng)民權(quán)益保障，為了獲得用地指標(biāo)而實行土地置換的實踐亂象。如有的地方片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加，擅自開展土地置換實踐或擴大試點范圍，擴大指標(biāo)周轉(zhuǎn)規(guī)模而忽略優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和提高耕地質(zhì)量；有的地方違背民意強拆強建，甚至強逼“農(nóng)民上樓”；有的地方在建設(shè)用地指標(biāo)的使用和分配中存在城鄉(xiāng)二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三農(nóng)”，城市擴張的外部性反而影響了農(nóng)村發(fā)展；等等。

2.實踐的理論支撐與法律依據(jù)問題

重慶地票交易的理論基礎(chǔ)尚未厘清，交易流程中農(nóng)民的地位問題、交易方式和價格問題、地票落地問題、地票持有人的權(quán)益保障和收益分配機制問題等急需立法予以明確?！暗仄苯灰住笨赡軙怼榜R太效應(yīng)”，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施。一些地方實行“土地?fù)Q社保”，允許農(nóng)民放棄承包地、宅基地和林地來換得在城市享受就業(yè)、社保、住房、教育和醫(yī)療服務(wù)，其本質(zhì)是典型的“以戶口換土地”，這種做法難以找到充分的法律依據(jù)。我國《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)性權(quán)利，這意味著農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶口并不意味著其必須失去土地，讓農(nóng)民以財產(chǎn)權(quán)來置換社保待遇，于法無據(jù)、于理不通。讓農(nóng)民徹底放棄承包地和宅基地后進城落戶定居，這條路需要謹(jǐn)思慎行。

三、政策完善及調(diào)控規(guī)制建議

我國存量土地整理再開發(fā)的實踐探索已經(jīng)不少，但目前還沒有專門立法予以規(guī)范；各地政策標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，對遏制土地亂占濫用現(xiàn)象乏力，不能有效促進節(jié)約集約用地目標(biāo)的實現(xiàn)?；趯嵺`中存在的問題，我國有必要構(gòu)建存量建設(shè)用地整理再開發(fā)的調(diào)控機制和制度體系。

1.轉(zhuǎn)變土地利用管理觀念

土地利用管理要牢固樹立“三觀”：一要樹立節(jié)約觀，從政策指引、法制建設(shè)、政績考核、財稅體制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面貫徹土地資源保護的基本國策，形成與建設(shè)資源節(jié)約型社會相協(xié)調(diào)的土地利用模式。二要樹立整體觀，將數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護“三位一體”綜合考慮。三要樹立效益觀，對土地資源、資產(chǎn)和資本進行一體化管理，建立實物要素與價值形態(tài)相結(jié)合的土地利用管理模式。

2.對城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理實行統(tǒng)一規(guī)劃管控

用地規(guī)劃是科學(xué)用地的前提。土地整理是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分。近些年來的土地整理大都缺乏整體性、系統(tǒng)性，比較注重短期效益。加快現(xiàn)有土地整理再開發(fā)，應(yīng)注重規(guī)劃的引導(dǎo)和管控作用。農(nóng)村土地規(guī)劃的編制要充分尊重民意，結(jié)合農(nóng)村實際，因地制宜，保持鄉(xiāng)村特色功能和文化風(fēng)貌，同時與上級土地利用總體規(guī)劃相銜接，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境保護等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。要強化土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制；加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系；以人口總量、建設(shè)用地規(guī)模為基礎(chǔ)，制定用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地原則，對城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置等進行科學(xué)有序的安排；加強行業(yè)用地規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接，實施空間管治的土地政策，制定節(jié)約集約用地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)。

3.依法賦予并保護農(nóng)民的集體土地開發(fā)權(quán)

集體土地開發(fā)權(quán)，是指對集體土地進行非農(nóng)開發(fā)利用的權(quán)利。集體建設(shè)用地能否與國有土地同權(quán)同價入市，關(guān)鍵在于集體土地能否無須轉(zhuǎn)為國有用地就可非農(nóng)化。換言之，關(guān)鍵在于農(nóng)民集體土地開發(fā)權(quán)能否依法得到確認(rèn)和保護。因此，一要明確設(shè)置集體土地開發(fā)權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》規(guī)定了兩種土地所有制形式，即國家所有和集體所有，并且規(guī)定土地不得買賣。依此，集體建設(shè)用地即使可以入市，流轉(zhuǎn)的也只是集體土地開發(fā)權(quán)。因此，應(yīng)修改《土地管理法》，明確賦予農(nóng)民對集體土地的自主開發(fā)權(quán)（或與國有土地一樣稱為建設(shè)用地使用權(quán)）。二要允許集體土地開發(fā)權(quán)進入建設(shè)用地市場，即允許集體土地所有者在開放的土地市場上出讓、出租其土地開發(fā)權(quán)。對符合土地利用規(guī)劃和計劃的出讓、出租集體土地開發(fā)權(quán)的行為如“以租代征”、建造“小產(chǎn)權(quán)房”等，要有條件地予以合法化。

允許轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租集體土地開發(fā)權(quán)，是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、競爭的建設(shè)用地市場的必要條件。至于建設(shè)用地的總量和布局，可以通過公眾參與制定的土地利用規(guī)劃、計劃和土地用途分區(qū)管制來調(diào)控。為此，一要將綜合整治項目實施后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓收益在國家、投資者和農(nóng)民集體之間進行合理分配，真正體現(xiàn)“誰投資，誰收益”。二要將農(nóng)村建設(shè)用地整理后新增土地的用途按比例劃分：新增土地根據(jù)新區(qū)占用耕地的情況，其中部分作為耕地，以保障耕地總量的動態(tài)平衡；其余的由村集體自行確定用途，在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的前提下使土地效益最大化。

4.完善土地利用調(diào)控機制

第一，扎實做好節(jié)約集約用地基礎(chǔ)信息調(diào)查、評價和披露工作，健全節(jié)約集約用地監(jiān)測考評機制。第二，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，構(gòu)建節(jié)約集約用地的內(nèi)生機制。要逐步完善土地價格形成的市場機制，探索建設(shè)用地稅收產(chǎn)出考核辦法，通過開展城鎮(zhèn)土地使用稅額分級與土地集約利用水平相掛鉤試點，發(fā)揮土地收購儲備的調(diào)控作用。第三，嚴(yán)格節(jié)約用地，完善土地供應(yīng)機制。要嚴(yán)格控制各類項目用地，實施差別化供地政策，完善建設(shè)項目用地定額標(biāo)準(zhǔn)體系。第四，優(yōu)先盤活利用存量土地，探索建立低效土地退出機制。要掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地的面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和激勵措施，促進土地二次開發(fā)。同時，要加大閑置地的處置力度，優(yōu)化城市用地布局和結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地空間和計劃指標(biāo)。第五，構(gòu)建土地利用的利益協(xié)調(diào)機制。存量土地再開發(fā)中，利益相關(guān)者對土地利用既有相互依賴性又有目標(biāo)差異性，彼此之間存在矛盾和沖突。協(xié)調(diào)土地利用沖突的原則是利益平衡，包括利益最大化、急需利益優(yōu)先滿足和利益補償三方面內(nèi)容。落實這一原則，要拓寬、暢通民眾利益表達渠道，完善土地利用的利益協(xié)調(diào)機制。利益協(xié)調(diào)機制涉及中央與地方、政府部門之間、用地企業(yè)與地方政府、地方政府與規(guī)劃區(qū)居民等土地利用核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系。平衡這些關(guān)系的關(guān)鍵，是要做好兩方面工作：一是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，構(gòu)建建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的靈活機制。在用地指標(biāo)分配和用地審批上實行對重點發(fā)展的城鎮(zhèn)新社區(qū)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)等進行傾斜的政策，對一般城鎮(zhèn)適當(dāng)緊縮供地數(shù)量或從嚴(yán)控制建設(shè)項目，避免盲目、無序發(fā)展。二是培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。要積極推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，結(jié)合“城中村”改造，促進城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)城一體化，發(fā)揮存量土地集約化利用的綜合效能。

5.創(chuàng)造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的良好制度環(huán)境

我國在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已有多年實踐探索，但目前流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模都比較小，一些地方存在用地單位和農(nóng)民集體對土地流轉(zhuǎn)的積極性都不高的現(xiàn)象。究其原因，主要是未及時總結(jié)試點經(jīng)驗形成制度，相關(guān)實踐缺乏明確的制度規(guī)范。為突破集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸，有必要對現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、耕地保護制度等進行改革，賦予集體土地所有者和使用者更多的處置權(quán)。2005年廣東省出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但類似的地方立法無法突破國家立法中有關(guān)集體建設(shè)用地入市的限制性規(guī)定。要全面、有序地實現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，仍須國家立法進行調(diào)整、完善。若能避開政府征收程序而直接改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，就可以在城鎮(zhèn)化進程中限制政府權(quán)力的空間。為此，必須首先考慮對《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”作適當(dāng)修改。土地是財產(chǎn)、也是資源，《土地管理法》的修改應(yīng)更多關(guān)注社會公益和土地資源的合理利用；關(guān)注如何根據(jù)國情，以耕地保護為核心，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量；關(guān)注在國土資源稀缺的情況下，如何構(gòu)建一套有效調(diào)整資源占有者與資源補償者之間關(guān)系的制度體系，以有效解決資源的占有、使用與合理補償問題。

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責(zé)任編輯：鄧林