◎任澤平

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與1999年的比較及啟示

◎任澤平

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與1999年頗為相似，都在前期經(jīng)過一輪高速增長之后，遇到外部沖擊，經(jīng)過短期刺激，經(jīng)濟(jì)增長再度乏力，企業(yè)虧損、產(chǎn)能過剩、金融風(fēng)險(xiǎn)、通縮、失業(yè)等問題凸顯。各界對(duì)原因和政策存在分歧：是有效需求不足還是體制和結(jié)構(gòu)問題？再度刺激還是體制改革？如何平衡保增長和抓改革？1999年前后，我國成功進(jìn)行了宏觀調(diào)控和市場(chǎng)化改革，推動(dòng)了去產(chǎn)能和去杠桿，開啟了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新篇章，當(dāng)時(shí)對(duì)問題的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)值得借鑒。

1999年面臨的經(jīng)濟(jì)困難與原因

（一）經(jīng)濟(jì)困難

在改革開放和宏觀調(diào)控的雙重作用下，1996年經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，1998年我國調(diào)整宏觀政策取向，實(shí)施積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策。經(jīng)過1998年3季度至1999年1季度短期回升之后，經(jīng)濟(jì)增速再度回落，并探出新低，1999年4季度GDP增速降至6.1%，甚至低于金融危機(jī)最嚴(yán)重時(shí)期1998年2季度的6.8%。各類風(fēng)險(xiǎn)凸顯：國有企業(yè)大面積虧損，基本是三分之一明虧、三分之一暗虧、三分之一盈利；產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，陷入通縮——債務(wù)循環(huán)，顯性和隱性失業(yè)率上升；銀行不良資產(chǎn)比率過高，已技術(shù)破產(chǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。

（二）原因：周期性還是體制性和結(jié)構(gòu)性？

當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)低迷可以排除外部環(huán)境因素，1999年全球經(jīng)濟(jì)增長3.6%，比1998年加快1個(gè)百分點(diǎn)。由于市場(chǎng)快速出清、匯率大幅貶值和有效的結(jié)構(gòu)改革，韓國等受亞洲金融危機(jī)沖擊較大的經(jīng)濟(jì)體迅速恢復(fù)。

當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)低迷存在一定的周期性因素，經(jīng)過1992-1996年的高速增長，國民經(jīng)濟(jì)積累了大量低效產(chǎn)能和過度杠桿，雖然宏觀政策持續(xù)收緊，但由于體制性障礙，去產(chǎn)能和去杠桿一直進(jìn)展緩慢。1998年宏觀經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向?qū)捤?，落后產(chǎn)能得以維持，企業(yè)庫存高企。1999年經(jīng)濟(jì)困難表面上是周期性的，而實(shí)質(zhì)上是體制性和結(jié)構(gòu)性的，市場(chǎng)本該周期性出清卻由于體制性障礙難以實(shí)現(xiàn)，去產(chǎn)能和去杠桿無法展開，產(chǎn)能過剩和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升。可以推斷，即使沒有外部沖擊，體制性和結(jié)構(gòu)性問題也會(huì)暴露出來。

當(dāng)時(shí)的結(jié)構(gòu)性問題是指無效供給過剩和有效供給不足并存。大量產(chǎn)能集中在低端同質(zhì)產(chǎn)品供給領(lǐng)域，滿足消費(fèi)和出口升級(jí)的高端優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給匱乏，金融資源浪費(fèi)在“低效產(chǎn)能——被動(dòng)庫存”循環(huán)上。

當(dāng)時(shí)的體制性問題是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀架構(gòu)和微觀基礎(chǔ)不完善。國有企業(yè)和地方政府長期存在預(yù)算軟約束和投資饑渴癥，政府對(duì)競(jìng)爭性領(lǐng)域的資源配置干預(yù)過多，國有企業(yè)的現(xiàn)代公司治理“形似神不似”。國有銀行為主的金融結(jié)構(gòu)對(duì)不同所有制的融資主體存在“身份歧視”，信用資源傾向于配置到低效、虧損的國有部門，淪為“第二財(cái)政”補(bǔ)貼。融資結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)和績效結(jié)構(gòu)不匹配，資源錯(cuò)配嚴(yán)重。信用資源持續(xù)流向國有虧損部門導(dǎo)致巨額社會(huì)金融債權(quán)懸空，醞釀金融危機(jī)或貨幣危機(jī)。

1999年前后的主要政策應(yīng)對(duì)

（一）實(shí)施以增發(fā)長期建設(shè)國債為主的持續(xù)溫和的積極財(cái)政政策，實(shí)施間接調(diào)控為主的穩(wěn)健貨幣政策，沒有因短期目標(biāo)而出現(xiàn)信貸失控和體制“復(fù)歸”。這次宏觀調(diào)控有四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)十分寶貴：一是以增發(fā)長期國債、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容，由中央負(fù)擔(dān)，既提升了長期增長潛力，又沒有增加地方政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)；二是持續(xù)、溫和地實(shí)施積極財(cái)政政策，平均每年增發(fā)1000億元國債，七年間共發(fā)行約9000億元，沒有進(jìn)行短期大規(guī)模的強(qiáng)刺激，既守住了底線，也避免了對(duì)市場(chǎng)預(yù)期和微觀主體行為的過度干擾；三是政府沒有強(qiáng)壓銀行大量放貸，防止了1992-1993年式的信貸失控，沒有出現(xiàn)向計(jì)劃體制“復(fù)歸”；四是相繼采取了取消貸款規(guī)模管理、下調(diào)法定準(zhǔn)備金率、開展公開市場(chǎng)操作、降息等放松銀根、反通縮的有力措施，實(shí)現(xiàn)了從直接調(diào)控向間接調(diào)控的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持了市場(chǎng)化改革取向（見表）。

（二）調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，搞活民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)，提升微觀效率。提出國企“三年脫困”，推進(jìn)劣勢(shì)企業(yè)的關(guān)閉破產(chǎn)和淘汰落后產(chǎn)能，采取了必要的行政手段推動(dòng)“紡織壓錠”；“抓大放小”，促進(jìn)企業(yè)兼并重組，“放小”的主要方式是把部分或全部產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給內(nèi)部職工、整體出售給非公有法人或自然人等，推動(dòng)地方中小國有企業(yè)轉(zhuǎn)制；戰(zhàn)略性調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，收縮戰(zhàn)線；實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”，三年間把600多戶、近5000億元銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)公司對(duì)借款企業(yè)的股權(quán)；對(duì)中小企業(yè)給予減稅和信貸支持；打破行業(yè)壟斷，降低準(zhǔn)入門檻等。到2000年底，大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)實(shí)現(xiàn)脫困，同時(shí)，民營中小企業(yè)快速成長。

表1：1998-2004年積極財(cái)政政策回顧

（三）出臺(tái)了一系列重大金融市場(chǎng)化改革措施，有效化解了金融風(fēng)險(xiǎn)。一是國有商業(yè)銀行進(jìn)行財(cái)務(wù)重組。1998年定向發(fā)行2700億元特別國債，專門用于補(bǔ)充資本金。1999年將1.4萬億元資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；二是改善國有銀行內(nèi)部管理。取消貸款規(guī)模，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，改革和完善國有商業(yè)銀行資本金補(bǔ)充機(jī)制以及呆賬、壞賬準(zhǔn)備金提取和核銷制度，擴(kuò)大貸款質(zhì)量5級(jí)分類法的改革試點(diǎn)；三是1998年中國人民銀行管理體制實(shí)行重大改革，撤銷省級(jí)分行，跨省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)置九家分行，增強(qiáng)了中央銀行執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性和實(shí)施金融監(jiān)管的獨(dú)立性。完善分業(yè)管理體制，先后成立了證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)；四是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，1999年著手整頓城市信用社、信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)，先后關(guān)閉了海南發(fā)展銀行、廣東國際信托投資公司等一批出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)。

（四）實(shí)施住房制度改革，加快對(duì)外開放。1998年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布全國城鎮(zhèn)從1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房分配貨幣化，同時(shí)建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次住房供應(yīng)體系，發(fā)展住房金融，培養(yǎng)和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。我國居民住房消費(fèi)全面啟動(dòng)。2001年11月11日我國正式加入WTO，深度融入全球化，依靠廉價(jià)勞動(dòng)力和完善基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)，對(duì)外貿(mào)易快速增長。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與1999年的比較及啟示

（一）當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與1999年比較，存在以下共性和差異：

1.當(dāng)前經(jīng)濟(jì)回落的原因表面上是外需不足和周期調(diào)整，但本質(zhì)上是深層次的結(jié)構(gòu)性和體制性問題。經(jīng)過2002-2007年的高速增長，國民經(jīng)濟(jì)積累了大量低效產(chǎn)能和過度杠桿，即使沒有2008年金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)也有內(nèi)在周期調(diào)整的要求，而且可以預(yù)計(jì)，周期衰退式的市場(chǎng)出清仍然可能面臨與1999年類似的體制性障礙。

2.四萬億刺激計(jì)劃在當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外背景下出臺(tái)是正常之舉，問題在于重啟“銀政”（主要是國有銀行和地方政府）、“銀企”（主要是國有銀行和國有企業(yè)）聯(lián)系。過去十多年，國有企業(yè)和國有銀行的改革目標(biāo)一直是推動(dòng)建立現(xiàn)代公司治理機(jī)制，但2009年為了短期強(qiáng)刺激政策目標(biāo)，在行政干預(yù)放貸面前出現(xiàn)機(jī)制倒退，這為后面的政府隱性擔(dān)保泛濫、道德風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)能過剩、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等埋下隱患。

3.由于政府隱性擔(dān)保的存在，資源錯(cuò)配，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。大量金融資源配置到地方融資平臺(tái)、產(chǎn)能過剩領(lǐng)域國企和房地產(chǎn)，而這些領(lǐng)域的相當(dāng)一部分已越來越難以創(chuàng)造現(xiàn)金流，不得不靠負(fù)債維持，推高社會(huì)整體資金價(jià)格，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門有效資金需求產(chǎn)生擠出效應(yīng)，資金使用效率下降。

4.去產(chǎn)能和去杠桿進(jìn)展緩慢，經(jīng)濟(jì)下行壓力長期存在。為了防止短期經(jīng)濟(jì)過快下滑，在每次觸及底線時(shí)應(yīng)出臺(tái)穩(wěn)增長措施。但每一次穩(wěn)增長拉動(dòng)的主要是基建和重化工業(yè)，造成了維持落后產(chǎn)能和延緩市場(chǎng)出清的負(fù)面效果，而這又由于防風(fēng)險(xiǎn)而不得不為。

5.當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與1999年的一個(gè)重要區(qū)別是經(jīng)濟(jì)潛在增長率不同。1999年長期潛在增長率沒有大的變化，當(dāng)前我國正處于增長階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，未來結(jié)構(gòu)調(diào)整成功，構(gòu)筑的將是中速增長平臺(tái)，但增長的質(zhì)量將提升。由于勞動(dòng)力供求關(guān)系發(fā)生重大變化，當(dāng)前就業(yè)壓力比1999年輕。

（二）政策啟示

現(xiàn)階段我國同時(shí)面臨穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革等多個(gè)政策任務(wù)，根據(jù)“丁伯根法則”，需要幾個(gè)獨(dú)立、有效的政策協(xié)同配合，政策工具及其搭配組合可借鑒1999年的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.當(dāng)前可考慮通過增發(fā)長期建設(shè)國債的方式穩(wěn)增長。穩(wěn)增長十分必要，主要是為了防風(fēng)險(xiǎn)、保就業(yè)以及為主動(dòng)改革贏得時(shí)間，而不是為了被動(dòng)等待周期復(fù)蘇或外部環(huán)境改善。宏觀調(diào)控是中央政府的職能，通過增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)來穩(wěn)增長是事權(quán)錯(cuò)配，未來應(yīng)通過中央政府增發(fā)長期建設(shè)國債和配套政策性金融機(jī)構(gòu)融資的方式實(shí)施，并避免對(duì)商業(yè)銀行正常放貸行為的干預(yù)。

2.采取市場(chǎng)和行政手段相結(jié)合的方式推動(dòng)體制內(nèi)部分的市場(chǎng)出清。當(dāng)前問題的核心在于，市場(chǎng)出清面臨體制性障礙，市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的功能難以充分發(fā)揮。由于地方保護(hù)、政府信用背書、銀行不愿不良貸款顯性化等因素，產(chǎn)能過剩國企和地方融資平臺(tái)等體制內(nèi)的領(lǐng)域難以進(jìn)行市場(chǎng)出清，表現(xiàn)為每次風(fēng)險(xiǎn)顯露時(shí)均以“剛性兌付”解決。對(duì)體制內(nèi)的領(lǐng)域，應(yīng)市場(chǎng)和行政手段相結(jié)合以強(qiáng)制出清。同時(shí)，允許不良貸款的顯性化，提高對(duì)經(jīng)濟(jì)短期下行的容忍度，做好風(fēng)險(xiǎn)隔離和緩釋，完善失業(yè)救濟(jì)。

3.可考慮剝離現(xiàn)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)，重新恢復(fù)金融體系正常的融資功能。當(dāng)前商業(yè)銀行對(duì)地方融資平臺(tái)和產(chǎn)能過剩領(lǐng)域國企存在大量風(fēng)險(xiǎn)敞口，這些隱性不良貸款很大程度上是由于2009年前后銀行替代財(cái)政功能形成的，重新將不良貸款和對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)剝離回國有資產(chǎn)管理公司，具有合理性。但這個(gè)過程要花錢買制度，建立存款保險(xiǎn)和破產(chǎn)退出機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制建設(shè)，并適當(dāng)下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，取消存貸比考核。

4.大力改革市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀架構(gòu)和微觀基礎(chǔ)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這是解決問題的根本。在做好穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，加快簡政放權(quán)、國有資本戰(zhàn)略布局調(diào)整、服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入放開、中央地方事權(quán)和財(cái)權(quán)重新匹配、利率匯率市場(chǎng)化等領(lǐng)域的改革。

作者系國泰君安證券董事總經(jīng)理、首席宏觀分析師

鏈接 丁伯根法則：是由丁伯根（荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家——首屆諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主）提出的關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)之間關(guān)系的法則。