◎國務院發(fā)展研究中心課題組

著力實現(xiàn)質量與水平同步提升
—— 城鎮(zhèn)化經驗的國際比較與啟示

◎國務院發(fā)展研究中心課題組

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。迄今為止，凡是成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的經濟體，城鎮(zhèn)化水平（即城鎮(zhèn)化率，下同）和質量都達到了較高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的經濟體，則在這方面往往出現(xiàn)較大問題。本報告以水平和質量協(xié)調提升為主線，比較四種類型城鎮(zhèn)化的發(fā)展經驗，并歸納其對我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的借鑒意義。

不同背景和稟賦條件下城鎮(zhèn)化模式的比較

在不同歷史階段，受不同國際環(huán)境、稟賦條件和社會制度影響，各國走出了不同的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路。從城鎮(zhèn)化水平和質量的關系等因素出發(fā)，以2011年城鎮(zhèn)化率和人均GNI數(shù)據(jù)為基礎，可將主要國家的城鎮(zhèn)化分為四種類型，如下圖所示。

（一）先發(fā)國家：長期探索中實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質量的同步提升

英國、美國、德國等先發(fā)國家，以工業(yè)革命為開端，二戰(zhàn)之前已基本完成城鎮(zhèn)化，在長期歷史探索中實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化水平和質量的同步提升，具有特殊的時代特征。

首先，在工業(yè)革命驅動下實現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動。工業(yè)革命建立了全新的工業(yè)經濟體系，是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的不竭動力，而城鎮(zhèn)化也為工業(yè)化提供了基礎設施和市場，提升了生產效率。先發(fā)國家在技術和制度等領域進行了全面探索，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化充分相互作用，普遍經歷了百年以上，最終完成城鎮(zhèn)化。

其次，舊殖民體系和世界格局是其城鎮(zhèn)化的特殊時代背景。一方面，先發(fā)國家通過殖民掠奪、對外貿易和侵略戰(zhàn)爭為城鎮(zhèn)化積累了大量資本；另一方面，在不平等的國際經濟秩序和政治格局下，其城鎮(zhèn)化發(fā)展不存在資源環(huán)境約束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放發(fā)展模式和“先污染、后治理”的道路，曾為此付出了巨大的資源環(huán)境代價。

四種類型的城鎮(zhèn)化模式

第三，隨著資本主義制度逐步完善，政府和市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展中實現(xiàn)了有機結合。早期城鎮(zhèn)化發(fā)展中，自由市場機制的作用巨大，城市發(fā)展主要依靠私人部門推動。隨著資本主義制度的逐步完善，政府在基礎設施建設、傳染病防治、勞資關系調解等方面發(fā)揮了更多作用。英國建立城市公共衛(wèi)生體系、德國確立城市規(guī)劃體系等，都是政府與市場相結合、提升城鎮(zhèn)化質量的成功經驗。

第四，公共政策適時轉型和雄厚的經濟實力，是其有效應對社會危機的重要途徑和保障。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期易引發(fā)一系列社會矛盾，如果處理不當就會導致社會危機。先發(fā)國家普遍經歷過嚴重的社會問題和環(huán)境問題，以雄厚的財力為保障，及時調整社會政策、促進社會轉型，幫助他們渡過了危機。英國面對嚴重的城市公共衛(wèi)生危機，1848年頒布《公共衛(wèi)生法》等法律，調整公共政策和城市規(guī)劃，歷經百余年徹底治理了城市環(huán)境問題。德國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，工人運動、社會問題形勢嚴峻，1883年頒布了《醫(yī)療保險法》，開啟了社會保障制度的先河，維護了社會穩(wěn)定。美國為解決城市環(huán)境和居住條件惡化、城市貧困和犯罪等問題，掀起城市美化運動，實施住房改革，通過了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居環(huán)境、緩解了城市貧困。

先發(fā)國家的城鎮(zhèn)化具有時代特征，今天已難以直接借鑒。不過，以工業(yè)革命為契機，實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動發(fā)展，以市場機制為基礎合理發(fā)揮政府作用，及時調整公共政策、促進社會轉型等經驗，仍具有現(xiàn)實意義。

（二）戰(zhàn)后成功追趕型經濟體：較短時期內實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質量同步高速提升

二戰(zhàn)以后，全球迎來了新一輪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮，日本、韓國、新加坡等抓住機遇，在較短時期內高質量完成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

首先，高速工業(yè)化是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的強大動力。20世紀50-70年代的日本及60-80年代的韓國分別經歷了“擠壓式”的快速工業(yè)化進程，長期保持了兩位數(shù)的工業(yè)增長率，帶動城鎮(zhèn)化率年均增長1.5個百分點左右，各自在30年左右基本完成了城鎮(zhèn)化。在這一過程中，持續(xù)的產業(yè)升級和大量的人力資本投資推動了日本、韓國產業(yè)競爭力和勞動生產率的不斷提升，形成了現(xiàn)代化的、具有全球競爭力的產業(yè)體系，占據(jù)了全球產業(yè)鏈的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，樹立了后發(fā)國家的典范。

其次，政府是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積極推動者。日本、韓國是“東亞模式”的典型代表，政府在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中作用十分明顯。一方面，政府十分重視國土空間規(guī)劃，對優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局、促進要素資源合理配置起到了重要指導作用。日本先后五次編制和實施“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”，2008年又啟動了新一輪“國土形成計劃”。韓國從1972年起編制和實施了四次綜合國土規(guī)劃，強調空間政策與產業(yè)政策的有機銜接。另一方面，政府通過有效干預促進產業(yè)升級和戰(zhàn)略轉型。日本對高新技術產業(yè)發(fā)展提供了稅收、土地、基礎設施等政策支持，韓國積極實施“政府主導性增長戰(zhàn)略”，近年來轉向“國家均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，為城鎮(zhèn)化提供了可持續(xù)的動力。

第三，強調統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農業(yè)現(xiàn)代化。日本、韓國始終重視農業(yè)和農村現(xiàn)代化問題，把提高農業(yè)生產率作為推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的前提和基礎。日本在戰(zhàn)后實施了土地制度改革，政府收買地主土地并賣給農民，極大提高了農民生產積極性。20世紀60年代，日本頒布了《農業(yè)基本法》、《農振法》等法規(guī)，提高了農業(yè)生產率和農民收入水平，促進農業(yè)振興和農業(yè)結構調整。同時，實施農業(yè)機械化和村鎮(zhèn)綜合建設，有力提升了農村現(xiàn)代化水平。20世紀70年代，韓國實施了“新村運動”，通過完善農村基礎設施和文化、教育等公共服務，極大改善了農村生產生活條件，提升了農村生存質量和農民收入水平，緩解了快速城鎮(zhèn)化對城市社會轉型的巨大壓力，也避免了農村凋敝，十分值得借鑒。

第四，采取有力措施化解城市社會問題，實現(xiàn)社會平穩(wěn)轉型。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也曾給日本、韓國帶了嚴重的社會問題。20世紀50-70年代，日本經濟高速增長，重化工業(yè)快速發(fā)展，環(huán)境污染和城市公害問題日益突出，爆發(fā)了嚴重的四大公害事件。日本政府及時采取有力措施，先后頒布了《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》等14項法律，制定了嚴格的環(huán)境標準，調動地方政府、公共團體積極性，強化社會監(jiān)督，經過10年左右終于有效治理了公害問題。韓國在工業(yè)化過程中，企業(yè)普遍實行家長制的管理方式，工人遭受了嚴重的歧視性待遇，并一度爆發(fā)了全國性的勞工騷動，這促使韓國調整勞工政策。特別是，政府在勞資沖突中轉向中立，強調以法律和行政手段規(guī)范勞資行為，建立三方協(xié)商機制和勞動爭議調處機制，構建和諧產業(yè)秩序等，從而走出危機，實現(xiàn)了現(xiàn)代化轉型。

雖然日本、韓國的城鎮(zhèn)化依然面臨著各自的問題，但同樣作為東亞國家，他們在較短時期內實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質量同步高速提升的成就令人矚目。尤其是，立足本國資源稟賦和文化傳統(tǒng)，有效發(fā)揮政府的導向性作用，強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農業(yè)現(xiàn)代化，及時化解城鎮(zhèn)化中的復雜社會問題，具有直接借鑒意義。

（三）中等收入陷阱國家：戰(zhàn)略和體制缺陷導致的高水平、低質量城鎮(zhèn)化

戰(zhàn)后，拉美和亞洲、非洲等地區(qū)城鎮(zhèn)化取得了令人矚目的發(fā)展。2012年，拉美城鎮(zhèn)化率達到79%，與高收入國家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“過度城鎮(zhèn)化”特征明顯。

首先，由于戰(zhàn)略失誤導致工業(yè)化遭遇重大挫折，城鎮(zhèn)化發(fā)展拉力不足。戰(zhàn)后，拉美國家一度取得了令人矚目的成就，通過實施進口替代戰(zhàn)略建立了比較完整的工業(yè)體系。然而，未能抓住戰(zhàn)略機遇促進產業(yè)升級，長期僵化執(zhí)行進口替代戰(zhàn)略，導致勞動生產率低下、經濟效益增長緩慢，制約了工業(yè)化持續(xù)推進。1982年爆發(fā)的拉美債務危機，更直接導致經濟持續(xù)衰退，收入分配關系嚴重惡化，社會問題日趨尖銳，對城鎮(zhèn)化進程影響很大。特別是大量農民無序涌入城市，貧困人口在城市集聚成為其城鎮(zhèn)化的典型特征。

其次，政府對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中的經濟社會問題應對不力。拉美國家長期奉行經濟自由主義，對如何處理好政府和市場的關系缺乏深刻認識和有力舉措。一方面，城鎮(zhèn)化缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，大量人口無序涌入城市，中心城市畸形發(fā)展，區(qū)域發(fā)展很不平衡。另一方面，對城鎮(zhèn)化中的社會問題不夠重視，貧富差距巨大、城市貧困和城市犯罪問題嚴重，社會矛盾不斷激化。同時，在經濟全球化背景下，拉美國家自主發(fā)展能力普遍不足，經濟受制于人，政策自主調控的余地有限。

第三，歷史形成的土地制度使得城鎮(zhèn)化缺乏堅實基礎。在長期殖民統(tǒng)治下，拉美國家形成了種植園經濟和大土地制度。但此后拉美國家并未完成社會改造，傳統(tǒng)農業(yè)模式和土地制度依然占據(jù)主導地位。這一方面導致農業(yè)部門對工業(yè)化缺乏足夠的需求和動力，經濟發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)起步幾乎完全由初級產品出口帶動，農業(yè)發(fā)展相對滯后。另一方面，廣大無地農民難以在初級產品出口中獲取應有收益，生存條件惡劣，無法在農村立足，進而無序涌入城市，導致農業(yè)生產率降低和農村凋敝。

第四，貧民窟等社會問題的治理已得到重視并取得了初步成效。2007年，巴西還有700萬人居住在貧民窟，占總人口的3.8%。大面積貧民窟的存在，不僅形成了城市二元結構和龐大的非正規(guī)部門，加劇了城市貧困問題，擾亂了經濟運行秩序，更易導致社會分化，是滋生犯罪和社會動蕩的溫床。近年來，拉美國家采取了一系列治理措施，尤其是把貧民窟治理與解決貧困和社會排斥問題更多地結合起來，加強貧民窟規(guī)劃和基礎設施改造力度，實施更加積極的反貧困政策，實施“貧民居住區(qū)社區(qū)計劃”等政策促進社會融合，鼓勵各類社會組織參與貧民窟治理等，取得了一定成效。

拉美等中等收入陷阱國家的城鎮(zhèn)化，是由于戰(zhàn)略和體制缺陷導致的高水平、低質量的城鎮(zhèn)化。其經驗教訓，使我們更加深刻地認識到工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的重要性，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定堅實的物質和制度基礎。

（四）資源驅動型國家：水平較高、質量有待提升的城鎮(zhèn)化

在戰(zhàn)后經濟全球化的背景下，沙特、伊朗、委內瑞拉等國石油資源豐富的國家獲得了長足發(fā)展，積累了大量石油資本，城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了快速發(fā)展，一些國家已基本完成城鎮(zhèn)化。

這是一條特殊的資源驅動型城鎮(zhèn)化道路?？傮w上，這些國家具有以下特點：首先，經濟結構相對單一，石油開采及相關產業(yè)比重很高，科技創(chuàng)新不活躍，人力資本素質提升緩慢。其次，經濟增長的包容性不足，石油收益較多集中在少數(shù)權貴階層手中，普通民眾分享不足，收入分配差距較大，即使是委內瑞拉，2008年基尼系數(shù)仍高達0.495。三是多數(shù)國家尚未完成現(xiàn)代化轉型，尤其是一些中東、北非國家，宗教因素影響深遠，政權更迭和社會動蕩不斷。

資源驅動型國家的城鎮(zhèn)化是在超額石油資源收益推動下超常規(guī)實現(xiàn)的。城鎮(zhèn)化水平與本國經濟社會發(fā)展實際所處階段不一致，屬于水平較高、質量有待提升的城鎮(zhèn)化。特別是如果不能處理好現(xiàn)代化轉型中的若干重大關系，較高的城鎮(zhèn)化水平反而更易引發(fā)社會沖突，2011年中東、北非政局動蕩就值得引起反思。

成功的城鎮(zhèn)化應具備的體制和政策條件

綜合比較分析，可以歸納出比較成功的城鎮(zhèn)化需要具備的一組必要的體制和政策條件。

首先，要處理好土地問題，著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化早期，應相對公平地分配土地，賦予農戶完整的土地權能，解決好農業(yè)生產的監(jiān)督問題。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進過程中，要在農戶和政府之間合理分配土地增值收益，實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。同時，始終重視扶持農業(yè)和農村發(fā)展，通過綜合性措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，避免城鄉(xiāng)二元結構轉變?yōu)槌鞘袃炔慷Y構，以及城市社會問題的集中爆發(fā)。

其次，要持續(xù)推進產業(yè)發(fā)展和升級，不斷創(chuàng)造城鎮(zhèn)非農就業(yè)機會。應隨著發(fā)展階段變化合理調整發(fā)展戰(zhàn)略，特別是經濟起飛之后要實施開放和市場導向的戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場機制的作用，通過競爭促進產業(yè)持續(xù)升級。應高度重視人力資本投資，營造有利于創(chuàng)新創(chuàng)造的制度環(huán)境，為所有人提供平等參與現(xiàn)代化進程、分享現(xiàn)代化成果的機會。

第三，要不斷創(chuàng)新城市治理機制，促進社會融合，實現(xiàn)包容性發(fā)展。應適應農村社會向城市社會的轉型，積極構建公正、嚴密和精巧的法治體系，有效降低社會交易成本。應把握全球化深入發(fā)展、公民政治覺醒、社會信息化等趨勢，不斷推進公眾參與機制的漸進性完善，合理回應公眾對城鎮(zhèn)化的參與訴求。應積極有效應對城市社會問題，強調社會融合，實施靶向性的城市扶貧政策，縮小收入差距，不斷提升公民道德水平。

第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城鎮(zhèn)化的推進，尤其是大中城市發(fā)展，會帶來一系列生態(tài)環(huán)境等問題，如果處理得不好，就會引發(fā)城市病，進而影響整個經濟、社會、生態(tài)系統(tǒng)的健康運行。正反兩方面經驗表明，針對這些問題產生的根源，不斷完善法律法規(guī)體系，提升城市管理的科學化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

第五，要引導形成有利于城市經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的社會預期。應管理好居民對社會福利水平的預期，把握好社會福利提升的節(jié)奏，既要隨著發(fā)展水平提升相應提升福利水平，也要使之保持在經濟可承受的范圍內。特別是管理好公眾對土地價格的預期，為城市基礎設施和產業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需處理好的五個問題

截至目前，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展相對成功，在類型上與東亞成功追趕型經濟體更加接近，但也面臨著資源環(huán)境、全球治理和國情等更多約束條件，提高城鎮(zhèn)化質量面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。同時，我國的體制也有自身特殊性。結合國際經驗，推進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需著力處理好以下問題：

第一，深化土地制度改革，賦予農戶完整土地權能，更加合理地分配土地增值收益。我國現(xiàn)行土地制度在改革開放之初極大地提高了農業(yè)生產率，但尚未賦予農戶完整的權能，且政府和農戶之間土地增值收益分配關系不合理。亟需在統(tǒng)一的政策框架下，協(xié)調好農地這一城鎮(zhèn)化基本的利益關系，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農業(yè)轉移人口市民化奠定制度基礎。

第二，加大環(huán)境治理力度，使環(huán)境庫茲涅茨曲線頂點盡早到來。

我國經濟增長已進入階段轉換期，為環(huán)境庫茲涅茨曲線頂點到來創(chuàng)造了客觀條件。但借鑒國際經驗，不能坐等環(huán)境質量改善，要前瞻性地應對曲線頂點出現(xiàn)之前環(huán)境質量快速惡化的趨勢。應高度重視環(huán)境治理，積極促進產業(yè)優(yōu)化和技術升級，更加重視市場作用，科學運用管制手段，創(chuàng)新環(huán)境治理政策工具，使曲線頂點更早到來。

第三，控制收入差距，使收入分配庫茲涅茨曲線頂點早日出現(xiàn)。國際經驗表明，只有通過系統(tǒng)性的政策才能扭轉收入差距擴大的趨勢。日本、韓國控制收入差距的重要經驗之一，就是持續(xù)投資于人力資本，使居民充分、公平地參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，在初次分配領域就把收入差距控制在較低水平，并輔之以適當?shù)亩畏峙?。應繼續(xù)提高人力資本投資比例，完善教育、醫(yī)療等公共服務，完善成果共享機制，增進社會的橫向和縱向流動性。

第四，在城鎮(zhèn)體系之間和內部形成促進創(chuàng)新和產業(yè)升級的合理分工體系。要完善“創(chuàng)新生態(tài)”，改進政府扶持創(chuàng)新和產業(yè)升級的政策體系，更加重視通過公平參與激發(fā)民營部門的創(chuàng)新活力與積極性，充分發(fā)揮各類城鎮(zhèn)活力和積極性，鼓勵其平等參與創(chuàng)新和產業(yè)升級，在競爭中形成合理的分工體系。同時，也應注重減緩因淘汰落后產業(yè)導致的失業(yè)和產能消失，避免城鎮(zhèn)凋敝和社會動蕩。

第五，提高治理透明度，引導人民群眾有序參與。我國已進入上中等收入國家行列，具備了逐步提高民主化程度的條件。應提高治理透明度和現(xiàn)代化水平，引導人民群眾有序參與，構建求同存異、尋找共識的平臺，使得有序參與成為各種利益主體理性互動、進而形成合理預期的機制。

國務院發(fā)展研究中心

“中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究”課題組

課題總負責人：李 偉

課題執(zhí)行負責人：劉世錦 韓 俊

課題協(xié)調人：侯永志 葛延風

專題負責人：劉培林

王輝執(zhí)筆