溫州市國(guó)土資源局 陳矯健

誰(shuí)在制造信訪(fǎng)矛盾
——對(duì)一起不斷信訪(fǎng)案件的分析和思考

溫州市國(guó)土資源局 陳矯健

一、基本事實(shí)

2010年倪亦柱等人就原蘆浦鎮(zhèn)人民政府和蒼南縣臨港產(chǎn)業(yè)指揮部未經(jīng)石路村集體同意，將該村的7.31畝集體土地出讓給浙江奧鵬合成革有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)奧鵬公司）的問(wèn)題向當(dāng)?shù)卣旁L(fǎng)不斷。2013年1月，倪亦柱等人向浙江省國(guó)土資源廳反映該事項(xiàng)，根據(jù)信訪(fǎng)條例的相關(guān)規(guī)定，該信訪(fǎng)件轉(zhuǎn)至蒼南縣國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣國(guó)土局）辦理。2013年5月3日，縣國(guó)土局作出信訪(fǎng)答復(fù)認(rèn)定：“反映地塊為國(guó)有廢棄鹽田，2006年，奧鵬公司已經(jīng)溫土蒼建（2006）第41號(hào)文件批準(zhǔn)取得4.9775公頃土地”。

信訪(fǎng)人不服認(rèn)為：“答復(fù)與事實(shí)不符，要求重新測(cè)量奧鵬公司占用土地的面積”，于是向蒼南縣人民政府申請(qǐng)信訪(fǎng)復(fù)查（期間，信訪(fǎng)人又向蒼南縣龍港鎮(zhèn)人民政府反映基本相同的事項(xiàng)，2013年12月6日，龍港鎮(zhèn)人民政府作出了龍信答字〔2013〕132號(hào)）。2013年12月6日，復(fù)查機(jī)關(guān)調(diào)查后認(rèn)為：“1.縣國(guó)土局未就奧鵬公司實(shí)際占用土地面積、實(shí)際位置進(jìn)行測(cè)量核實(shí)，僅據(jù)出讓合同內(nèi)容認(rèn)為奧鵬公司未侵占石路村集體土地的結(jié)論缺乏事實(shí)依據(jù)，故認(rèn)定事實(shí)不清、依據(jù)不足；2.認(rèn)為縣國(guó)土局作出的《信訪(fǎng)事項(xiàng)答復(fù)意見(jiàn)書(shū)》沒(méi)有省信訪(fǎng)局統(tǒng)一格式?！弊詈蟪蜂N(xiāo)縣國(guó)土局作出的信訪(fǎng)答復(fù)意見(jiàn)，并責(zé)令縣國(guó)土局重新調(diào)查處理。

2013年12月30日，縣國(guó)土局調(diào)查后又重新作出了《信訪(fǎng)事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》（蒼土資信〔2013〕第021號(hào)）認(rèn)定：“奧鵬合公司座落在原蒼南縣鹽務(wù)管理局廢棄的國(guó)有鹽場(chǎng)內(nèi)。2002年5月，2005年10月，浙江省鹽務(wù)管理局、省國(guó)土資源廳兩次批復(fù)同意蘆蒲鹽場(chǎng)鹽田100公頃進(jìn)行鹽田廢鹽轉(zhuǎn)產(chǎn)。蒼南縣已對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)鹽民及所在村進(jìn)行安置補(bǔ)助。2006年，經(jīng)溫土蒼建（2006）第41號(hào)文件批準(zhǔn)同意協(xié)議出讓4.9775公頃國(guó)有土地給奧鵬公司，同年11月，縣國(guó)土局同奧鵬公司簽訂土地出讓合同（蒼國(guó)讓?zhuān)ê希┳帧?006〕第92號(hào)）。2013年10月，經(jīng)溫州志圖測(cè)繪有限公測(cè)繪，奧鵬公司實(shí)際占用面積為49017.18平方米，合計(jì)73.5258畝，位于審批紅線(xiàn)范圍內(nèi)，無(wú)多占、無(wú)位移”。

之后，信訪(fǎng)人又不服認(rèn)為：“石路村7.31畝土地被侵占，有關(guān)部門(mén)拒不承認(rèn)，要求重新測(cè)量本村被征用的238畝土地面積，以此查清7.31畝集體土地去向”，于是向蒼南縣人民政府再次申請(qǐng)信訪(fǎng)復(fù)查。2014年3月24日，復(fù)查機(jī)關(guān)調(diào)查后認(rèn)為：“針對(duì)申請(qǐng)人反映奧鵬公司少批多建或位置位移，侵占石路村集體土地的訴求，縣國(guó)土局在本處理意見(jiàn)書(shū)中說(shuō)明奧鵬公司經(jīng)溫州志圖測(cè)繪有限公測(cè)繪，奧鵬公司實(shí)際占用面積為49017.18平方米，與出讓合同的土地面積相同，該公司面積無(wú)多占。至于位置是否位移、縣國(guó)土局仍未就該公司實(shí)際占地實(shí)際位置作出明確說(shuō)明，其答復(fù)含糊不清”。由此認(rèn)定事實(shí)不清，依據(jù)不足，最后再次撤銷(xiāo)縣國(guó)土局作出的信訪(fǎng)處理意見(jiàn)書(shū)，并責(zé)令縣國(guó)土局重新調(diào)查處理。

二、案件分析

（一）初始信訪(fǎng)事項(xiàng)

信訪(fǎng)人最初反映原蘆浦鎮(zhèn)人民政府和蒼南縣臨港產(chǎn)業(yè)指揮部未經(jīng)石路村集體同意，將該村的7.31畝集體土地出讓給奧鵬公司。該信訪(fǎng)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)歸類(lèi)為檢舉奧鵬公司占用的7.31畝土地存在著違法行為（包含著檢舉原蘆浦鎮(zhèn)人民政府和蒼南縣臨港產(chǎn)業(yè)指揮部非法出讓石路村集體土地；或者檢舉奧鵬公司非法占用土地兩種可能）?？梢哉f(shuō)該信訪(fǎng)事項(xiàng)十分明確，因涉訪(fǎng)地塊原為鹽田和灘涂，可能還隱含土地權(quán)屬爭(zhēng)議的問(wèn)題，但這不影響對(duì)檢舉土地違法行為信訪(fǎng)事項(xiàng)的辦理。然而，復(fù)查機(jī)關(guān)所依據(jù)的事實(shí)不清撤銷(xiāo)答復(fù)意見(jiàn)的理由并非來(lái)自初始信訪(fǎng)事項(xiàng)，而是信訪(fǎng)人申請(qǐng)復(fù)查時(shí)，在沒(méi)有任何證據(jù)的情況下就提出要求測(cè)量涉訪(fǎng)地塊的面積，來(lái)核實(shí)奧鵬公司是否存在位移等侵占集體土地的新問(wèn)題。從信訪(fǎng)事項(xiàng)角度來(lái)看，初始信訪(fǎng)事項(xiàng)和復(fù)查時(shí)申請(qǐng)人提出的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)視為兩個(gè)完全不同的信訪(fǎng)事項(xiàng)，在復(fù)查時(shí)提出新的信訪(fǎng)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)作為新的信訪(fǎng)事項(xiàng)交由縣國(guó)土局處理，但本案的復(fù)查機(jī)關(guān)不但沒(méi)有指出，反而兩次將其作為撤銷(xiāo)信訪(fǎng)答復(fù)的理由，其行為明顯不當(dāng)。

（二）信訪(fǎng)調(diào)查的尺度

對(duì)舉報(bào)國(guó)土資源違法的，信訪(fǎng)處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)，但問(wèn)題是作為信訪(fǎng)案件的調(diào)查尺度如何把握，是把整個(gè)違法行為（類(lèi)似行政處罰）查的清清楚楚，還是針對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)進(jìn)行初步的調(diào)查和判斷是否涉嫌違法。筆者認(rèn)為信訪(fǎng)行為不應(yīng)對(duì)法律事實(shí)作出認(rèn)定或?qū)唧w行政行為的合法性進(jìn)行審查，否則就是信訪(fǎng)行為越位，結(jié)果就是信訪(fǎng)行為成為可訴、可復(fù)的具體行政行為，這就違反了相關(guān)的法律規(guī)定。所以，信訪(fǎng)對(duì)涉嫌違法行為有一定的調(diào)查權(quán)，但沒(méi)有決定或認(rèn)定違法事實(shí)的權(quán)力。經(jīng)信訪(fǎng)初步調(diào)查后認(rèn)為涉嫌違法的，應(yīng)當(dāng)交由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查，依法予以處理（由具體行政行為對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定和處理）；對(duì)沒(méi)有違法的，應(yīng)當(dāng)明確告知信訪(fǎng)人舉報(bào)的內(nèi)容不真實(shí)，對(duì)其訴求不予支持。回到本案，反映的奧鵬公司用地已經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，這一事實(shí)相關(guān)的批準(zhǔn)文件可以確定，故針對(duì)初始信訪(fǎng)事項(xiàng)而言縣國(guó)土局的信訪(fǎng)答復(fù)事實(shí)清楚，不足之處：一是沒(méi)有明確舉報(bào)的內(nèi)容不真實(shí)，對(duì)其訴求不予支持；二是對(duì)隱含著土地權(quán)屬爭(zhēng)議的問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)一步深入了解，積極引導(dǎo)，幫助信訪(fǎng)人依法通過(guò)法定途徑解決其反映的問(wèn)題。

（三）答復(fù)與復(fù)查、復(fù)核的法律關(guān)系和審查尺度

信訪(fǎng)答復(fù)是對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出的行為，信訪(fǎng)復(fù)查、復(fù)核是對(duì)信訪(fǎng)答復(fù)行為作出正確與否的判斷，《浙江省信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》沒(méi)有規(guī)定變更決定（只有維持和撤銷(xiāo)），意味著復(fù)查、復(fù)核只能對(duì)信訪(fǎng)答復(fù)所認(rèn)定的事實(shí)和處理方式正確與否進(jìn)行判斷。所以，如果復(fù)查、復(fù)核機(jī)關(guān)認(rèn)定信訪(fǎng)答復(fù)不正確，應(yīng)當(dāng)有確鑿的依據(jù)，含糊其詞的撤銷(xiāo)不僅會(huì)讓被申請(qǐng)人難以正確執(zhí)行重新調(diào)查的處理決定，而且還會(huì)增加信訪(fǎng)矛盾的產(chǎn)生和擴(kuò)大化。另外，信訪(fǎng)復(fù)查、復(fù)核是針對(duì)答復(fù)進(jìn)行的審查和判斷，最重要是聽(tīng)信訪(fǎng)人對(duì)答復(fù)不服的事實(shí)和理由，這是信訪(fǎng)復(fù)查復(fù)核審查的重點(diǎn)?；氐奖景福賮?lái)看看信訪(fǎng)人不服信訪(fǎng)答復(fù)的事實(shí)和理由。第一次認(rèn)為答復(fù)與事實(shí)不符，要求重新測(cè)量奧鵬公司占用土地的面積；第二次認(rèn)為石路村7.31畝土地被侵占，有關(guān)部門(mén)拒不承認(rèn)，要求重新測(cè)量本村被征用的238畝土地面積，以此查清7.31畝集體土地去向。信訪(fǎng)人兩次都不是針對(duì)信訪(fǎng)答復(fù)的內(nèi)容申請(qǐng)復(fù)查，然而復(fù)查機(jī)關(guān)也不是針對(duì)信訪(fǎng)答復(fù)的內(nèi)容進(jìn)行復(fù)查：第一次以縣國(guó)土局沒(méi)有就奧鵬公司實(shí)際占用土地面積、四至位置進(jìn)行測(cè)量核實(shí)，認(rèn)為缺乏事實(shí)依據(jù)，如果以此類(lèi)推，可以說(shuō)類(lèi)似所有的信訪(fǎng)答復(fù)都應(yīng)當(dāng)被撤銷(xiāo)，因?yàn)閷?duì)信訪(fǎng)人沒(méi)有提出的事項(xiàng)不可能進(jìn)行調(diào)查（測(cè)量）。當(dāng)然，對(duì)直接反映“少批多占”或“批東建西”等土地違法行為，必須進(jìn)行實(shí)地測(cè)量才能核實(shí)；另外，復(fù)查機(jī)關(guān)將縣國(guó)土局沒(méi)有按照省信訪(fǎng)局統(tǒng)一格式作出《信訪(fǎng)事項(xiàng)答復(fù)意見(jiàn)書(shū)》，也作為其撤銷(xiāo)的理由之一寫(xiě)進(jìn)信訪(fǎng)復(fù)查意見(jiàn)書(shū)十分不合適，類(lèi)似問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)內(nèi)部督辦形式予以糾正。同樣，第二次復(fù)查機(jī)關(guān)以縣國(guó)土局沒(méi)有對(duì)奧鵬公司實(shí)際占地四至位置作出明確說(shuō)明，認(rèn)為答復(fù)含糊不清為由予以撤銷(xiāo)，針對(duì)的是奧鵬公司實(shí)際占用的土地，是否存在位移的問(wèn)題而進(jìn)行的審查，并非針對(duì)初始信訪(fǎng)事項(xiàng)，所以說(shuō)復(fù)查機(jī)關(guān)的審查尺度沒(méi)有把握好。綜上，本案持續(xù)時(shí)間近5年，其矛盾的核心焦點(diǎn)主要在于土地權(quán)屬之爭(zhēng)（鹽田和灘涂是國(guó)有還是集體的），土地權(quán)屬爭(zhēng)議有其法定的解決途徑，并非信訪(fǎng)所能解決的，如果本案一開(kāi)始，信訪(fǎng)工作人員就深入了解信訪(fǎng)人的真實(shí)訴求（土地權(quán)屬之爭(zhēng)），并且告知信訪(fǎng)人應(yīng)當(dāng)依法向當(dāng)?shù)卣岢鐾恋貦?quán)屬爭(zhēng)議申請(qǐng)，情況可能會(huì)好很多，至少解決問(wèn)題的大方向是正確的；但本案的信訪(fǎng)辦理機(jī)關(guān)沒(méi)有這樣做，不但白白浪費(fèi)了大量的行政資源（包括測(cè)量費(fèi)用），而且使得社會(huì)矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大化，信訪(fǎng)工作成為了社會(huì)矛盾的制造者，本案的最終解決不得不重新回到正確、有效的法定途徑上來(lái)，而信訪(fǎng)工作就是要幫助、引導(dǎo)信訪(fǎng)人依法選擇正解的解決途徑。通過(guò)對(duì)本案的分析可以看出，信訪(fǎng)本身就是行政機(jī)關(guān)的履責(zé)行為，信訪(fǎng)人可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)反映其所有的職務(wù)行為，但信訪(fǎng)所反映的問(wèn)題必須依法解決，同時(shí)信訪(fǎng)的辦理也要依法進(jìn)行。信訪(fǎng)是反映問(wèn)題的渠道，是幫助所反映的問(wèn)題得到更有效的解決，而不是信訪(fǎng)自身直接去解決問(wèn)題，更不能將信訪(fǎng)作為行政救濟(jì)的補(bǔ)充，代替行政救濟(jì)制度。所以說(shuō)信訪(fǎng)工作的重點(diǎn)在于積極引導(dǎo)，幫助信訪(fǎng)人選擇正確解決問(wèn)題的途徑；同時(shí)利用信訪(fǎng)反映的問(wèn)題不斷改進(jìn)工作，不斷促進(jìn)依法行政，從根本上解決信訪(fǎng)問(wèn)題。