富陽市國土資源局 李治鋼

近年來，富陽市大力開展“富春山居”美麗鄉(xiāng)村建設，堅持鄉(xiāng)村休閑旅游和新農村建設相結合，促進了“農家樂”的快速發(fā)展，不僅增加了市民游憩空間，豐富休閑旅游市場，而且拓寬了農民增收渠道，助推了產業(yè)結構調整。但隨著“農家樂”等休閑旅游產業(yè)的不斷發(fā)展，經營項目和內容的逐步擴大，用地需求等問題顯得尤為突出，亟待加以研究和解決，以促進“農家樂”產業(yè)的良性、健康、有序發(fā)展。

一、基本情況

（一）“農家樂”的概念

“農家樂”是鄉(xiāng)村旅游的一種，它是指在農民自有宅基地和農村集體土地上利用庭院、果園等山水田園景觀、鄉(xiāng)村人文資源，以家庭為經營主體，以農業(yè)、農村及農事為主要載體，以“吃農家飯、住農家屋、干農家活、游農家景、享農家樂、購農家品”為主要內容，為游客提供以領略鄉(xiāng)村風情、體驗農耕生活為特色的觀光、餐飲、住宿及娛樂等服務的經濟實體和休閑旅游方式。

（二）“農家樂”發(fā)展現(xiàn)狀

2008年，富陽市出臺了《關于加快休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展的實施意見》，把發(fā)展休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）作為建立現(xiàn)代都市農業(yè)基礎的重要內容、促進農民就業(yè)增收的有效途徑、以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快新農村建設的有力抓手。至目前，富陽市已有農家樂經營點（戶）250多家，有省級農家樂特色村4個，省級農家樂休閑旅游特色點11個，省五星級經營點（戶）3家、四星級經營點（戶）10家；杭州市農家樂示范點21個，杭州市農家樂特色村6個，杭州市三星級經營戶（點）51家。從2011年起，在全市開展了“富春民居”農家樂經營戶（點）星級評定工作，并出臺了星級評定實施細則。“富春民居”農家樂分三星級、四星級和五星級三個等次，累計發(fā)展富陽市“富春民居”星級農家樂54家。

從調查的情況看，富陽市通過發(fā)展休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游），實現(xiàn)了風土、風物、風俗、風景等優(yōu)勢資源的整合，培養(yǎng)了一批較為成熟的特色休閑旅游型“農家樂”，“農家樂”產業(yè)已具有相當?shù)囊?guī)模，初步形成了具有富陽特色的農家樂休閑旅游新格局?，F(xiàn)全市“農家樂”接待規(guī)模餐位數(shù)已超過1萬余個，床位1470個，直接從業(yè)人數(shù)2630多人，間接從業(yè)人員5000人。其中2012年全市“農家樂”接待人數(shù)達106.1萬人，營業(yè)收入1.36億元，游客購物收入2760萬元；2013年接待人數(shù)132萬人次，營業(yè)收入1.57億元，游客購物收入5400萬元；全市民宿經濟（窈口、黃公望、新沙村等村）共有床位746床，餐位7400人，2013年接待63.8萬人次，營業(yè)收入3820萬元，帶動農產品銷售660萬元。應該說，富陽市“農家樂”發(fā)展勢頭喜人，已成為“富春山居”美麗鄉(xiāng)村建設的一大亮點，以及農民增收致富的有效途徑。

（三）“農家樂”用地現(xiàn)狀

目前，全市“農家樂”經營場所總用地規(guī)模達2200余畝，其中涉及林地約1230畝，占總用地量的55.9%；耕地556.6畝，占25.3%；養(yǎng)殖水面277.2畝，占12.6%；其他地類136.4畝，占6.2%。“農家樂”經營所用的建（構）筑物總用地面積約169畝，其中涉及林地109畝，占總用地量的65%；園地32畝，約占19%；耕地17畝，約占10%，其他地類10畝，約占6%。建（構）筑物所占用地在土地利用總體規(guī)劃中主要以允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)為主，其中涉及允許建設區(qū)面積約46畝，占總用地量的27%；有條件建設區(qū)約108.5畝，占64.2%；禁止建設區(qū)11.8畝，占7%；基本農田3畝，占1.8%。

“農家樂”建設用地的來源主要有三類：一是集體存量建設用地，主要是農戶利用宅基地上建設的自有房屋，經營戶租賃或購買舊學校、舊倉庫、關停的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等開辦；二是通過“招拍掛”出讓程序受讓的新增國有建設用地；三是以宅基地為基礎違章搭建、違法占地新建經營場所和配套設施，及以臨時用地或設施農用地名義審批后違規(guī)改變實際用途用于“農家樂”經營等。

在150多家“農家樂”經營點中，根據(jù)自家宅院改建的，擁有宅基地土地使用證的有60余戶，面積約15800平方米（約合23.7畝）；通過租賃或購買農戶自留地建房經營及村集體房屋經營的，面積約16300平方米（約合34.4畝）；租賃或購買舊企業(yè)、倉庫等，后經改造的，面積約13畝；通過招拍掛公開出讓程序取得國有建設用地使用權（旅游用地）的，有天地生態(tài)休閑農莊、永安高山農莊和云森水塢山莊等3家，面積約48.3畝；正在審批用地手續(xù)的農家樂經營點有3家（龍門客棧、桑霞農業(yè)開發(fā)有限公司、錦香來莊園），面積約11.3畝；通過辦理臨時用地或設施農用地等形式批準使用的,面積約23.5畝；此外還有通過非法占地等其他形式用地的，面積約14.8畝。

香蓮島農莊

（四）“農家樂”用地政策

為滿足“農家樂”的發(fā)展用地需求，富陽市結合實際，因地制宜地出臺了一些優(yōu)惠政策：一是鼓勵村民委員會和村級集體經濟組織在符合休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的前提下，發(fā)展休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）項目，項目建設用地可按村級安置留用地方式解決，安置指標統(tǒng)一納入村級留用地指標管理；二是屬種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)性質的休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）項目可不辦理土地證，按農業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)項目進行管理；三是由國土部門根據(jù)休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展規(guī)劃，每年安排一定的用地指標，用于休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）大項目；四是鼓勵民營企業(yè)投資發(fā)展休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游），有關優(yōu)惠政策報市政府“一事一議”進行審批。

二、存在問題

（一）規(guī)劃銜接“缺位”

“農家樂”主要位于農村，分布較為零散，自主自發(fā)性較強，并沒有劃入特定的產業(yè)類別，大部分“農家樂”既沒有很好地納入旅游規(guī)劃編制，也不符合土地利用總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，且三個規(guī)劃之間缺乏有效的銜接，特別是沒有將“農家樂”項目納入土地利用總體規(guī)劃，面臨“落地難”問題，導致發(fā)展空間受阻。

（二）用地政策“脫節(jié)”

目前集體建設用地的法定使用范圍僅限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地、集體公益事業(yè)”三類，而“農家樂”實際是利用宅基地或者存量集體建設用地，用于餐飲、旅游等服務業(yè)的，其實質是屬于經營性用地，但現(xiàn)行土地政策中沒有集體經營性用地的類別及相關規(guī)定，與現(xiàn)實情況存在較大矛盾。

（三）用地界限“模糊”

“農家樂”從產業(yè)劃分角度，界于一二三產之間，在用地管理上沒有明確的政策依據(jù)，導致實際情況中較難區(qū)分，監(jiān)管與審批存在較大難度。特別是利用農村宅基地和集體存量建設用地與“招拍掛”有償取得旅游用地開辦“農家樂”經營相比，在供地方式、土地取得成本和規(guī)稅費征收上有不同政策，使得經營主體想方設法打“農家樂”的招牌。

（四）土地指標限制

土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃對“農家樂”產業(yè)發(fā)展的用地需求缺乏統(tǒng)籌考慮，尤其是在年度計劃指標安排上較少顧及“農家樂”產業(yè)發(fā)展的用地需求，且受土地報批、功能布局等影響，導致“農家樂”項目很難合法落地。

（五）用地亂象環(huán)生

由于現(xiàn)行土地法律法規(guī)對“農家樂”的用地政策不夠明朗，加上“農家樂”位置相對偏僻，涉及到農民切身經濟利益，導致彼此效仿、攀比，違法用地行為極易擴散、蔓延，甚至以臨時用地或設施農用地名義違規(guī)開辦“農家樂”，并存在“難發(fā)現(xiàn)、難制止、難處置”等問題。2010年以來，富陽市已查處“農家樂”違法用地4起，拆除違建面積2036.87平方米，罰款80255元。

（六）責任隱患較大

由于目前消防、工商、衛(wèi)生、建設等方面的行政許可均以合法用地為前置條件，但大部分“農家樂”違法用地行為的存在，影響其不能辦理相關行政許可，直接導致監(jiān)管服務缺失，并隱藏著建筑質量、消防、衛(wèi)生等方面的安全隱患。若發(fā)生相關事故，各方難辭其責。

三、對策思考

“農家樂”是鄉(xiāng)村休閑旅游和新農村建設的主要內容，應予以鼓勵和支持，在用地過程中須進一步加強引導、規(guī)范與監(jiān)管。

（一）要完善政策制度

湘味土菜館

結合“農家樂”用地的實際情況,遵循珍惜土地，保護耕地，合理利用每一寸土地，充分調動農民的生產積極性，保護農民權益，規(guī)范用地管理，促進農村經濟發(fā)展的原則，制定與《土地管理法》相配套的“農家樂”經營用地管理方面的政策制度，特別是要根據(jù)集體建設用地使用制度改革的相關精神，出臺使用集體經營性建設用地的相關規(guī)定，并研究制定審批管理辦法，允許農村宅基地和存量集體建設用地用于“農家樂”等項目。同時，要組織農辦、發(fā)改、農業(yè)、國土、規(guī)劃、財政、工商、衛(wèi)生、消防等部門，針對“農家樂”發(fā)展涉及到的產業(yè)劃分、稅收政策、衛(wèi)生防疫、工商登記等內容，進行政策類調研，明確產業(yè)定位及相關配套政策，綜合協(xié)調解決“農家樂”的發(fā)展難題。

（二）要加強規(guī)劃引導

對現(xiàn)有“農家樂”進行全面分類調查，掌握“農家樂”的發(fā)展趨勢，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結合村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、農業(yè)產業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃和資源環(huán)境保護規(guī)劃等，按照“因地制宜、合理開發(fā)、突出特色、保護耕地、和諧發(fā)展”的要求，將休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）作為新農村建設總體規(guī)劃的重要內容，納入國民經濟與社會發(fā)展整體規(guī)劃之中，進一步制定完善好休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展規(guī)劃。同時，要積極做好“農家樂”發(fā)展規(guī)劃與新一輪土地利用總體規(guī)劃等的有效銜接，尤其是要結合“富春山居”美麗鄉(xiāng)村建設、精品線路打造等工程，優(yōu)化“農家樂”功能布局，明確發(fā)展的重點區(qū)域和重點產品，并依據(jù)項目實際用地需求，適時進行合理的相關規(guī)劃修編。

（三）要明確用地界限

隨著工商資本的進入，“農家樂”的投資主體呈多元化，一二三產業(yè)融合發(fā)展，為防止旅游用地打“農家樂”的“擦邊球”，避免無序建設、過度開發(fā)等現(xiàn)象產生，應切實區(qū)分“農家樂”和旅游用地的政策界限，可將使用宅基地等存量集體建設用地、由本村農戶或者村集體組織的經營等內容作為確定“農家樂”項目的條件，將集體經濟組織成員以外的投資主體經營的大型“農業(yè)旅游”“休閑農業(yè)”“鄉(xiāng)村旅游”等經營項目列為旅游項目范疇。對屬“農家樂”項目可使用集體建設用地，非“農家樂”項目按旅游用地辦理?！皩r家樂”使用宅基地的，可按“一戶一宅”的審批面積無償使用，超面積部分實行有償使用；對使用集體建設用地的，可實行有償使用方式。

（四）要落實用地保障

在土地利用總體規(guī)劃空間和用地指標安排上，要充分考慮“農家樂”發(fā)展用地需求。依據(jù)休閑觀光農業(yè)（農家樂鄉(xiāng)村游）發(fā)展規(guī)劃的空間布局，要對符合“農家樂”項目發(fā)展的區(qū)塊留足建設空間，對重點發(fā)展的區(qū)域應單獨安排年度建設用地計劃指標，保證“農家樂”發(fā)展在用地上有一塊“增量”，滿足項目“落地”的基礎條件，并解決一批已建的符合規(guī)劃、規(guī)模較大、有發(fā)展后勁的“農家樂”項目用地的合法化。同時，要鼓勵“農家樂”注重內部挖潛，使用存量集體建設用地，對需要空間置換和調整的，參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策辦理。出臺相關操作細則，嚴格規(guī)范管理，允許以前用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地流轉用于發(fā)展“農家樂”。

（五）要實施分類審批

一是對小規(guī)模搭建木屋、亭子等臨時性建筑物的“農家樂”，在符合“兩規(guī)”的前提下，明確項目內容、建設地點、用地面積、使用期限、停辦復原等要求，由政府出臺相應政策予以審批；二是對規(guī)模較大、檔次較高的需構筑永久性建筑物的“農家樂”，須按旅游類經營性用地進行審批，并以公開出讓的方式取得土地使用權。同時，考慮到“農家樂”的特殊性，在招拍掛方式供地的前提下，可采取靈活辦法，允許經營者在一次性出讓和租賃方式中進行選擇，或者在土地出讓價格上給予優(yōu)惠（合同中嚴格約束土地使用方向），以支持鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。按照“集體所有，有償使用，總量比例可控”的原則，可在一定范圍內開展集體建設用地使用配置試點，參照國有土地“招拍掛”的方式，收益歸集體。

（六）要強化批后監(jiān)管

加強審批后“農家樂”的監(jiān)督管理，做到疏堵結合，要求經營者嚴格按項目審批內容進行建設，在嚴格設施農用地法定比例面積、嚴禁破壞耕作層、實行有償使用等條件下可以使用部分設施農用地開展“農家樂”，但禁止擅自或變相擴大用地規(guī)模，市農業(yè)、國土、林業(yè)等部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應對項目建設進行跟蹤監(jiān)管，落實用途管制和土地復耕責任。同時，要加大土地執(zhí)法動態(tài)巡查，對“農家樂”以宅基地為基礎違章搭建、違法占用耕地新建經營場所和配套設施的，及時發(fā)現(xiàn)、及時制止，把違法用地行為消滅在萌芽狀態(tài)，避免造成違法違規(guī)用地現(xiàn)象蔓延。積極倡導節(jié)約集約用地，對以農業(yè)特色基地和農村生態(tài)旅游景觀為依托的“農家樂”，鼓勵其充分利用農村房前屋后閑置的未利用地和存量建設用地，提高土地利用率。