摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權存在的問題、原因與解決辦法。

關鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權；確權；頒證；農(nóng)村土地承包合同

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-02-07-1

為貫徹落實《中共中央國務院關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（中發(fā)〔2009〕1號）提出的“穩(wěn)步開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點”的要求，農(nóng)業(yè)部委托洮北區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟管理局組織開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點。通過開展土地承包經(jīng)營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書等落實到戶，為健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記制度探索經(jīng)驗。

經(jīng)與上級領導協(xié)商確定在洮北區(qū)青山鎮(zhèn)德勝村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點。此項工作由筆者具體負責，現(xiàn)根據(jù)掌握情況，就當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記存在的問題、原因及其解決辦法進行探討。

1 存在的問題

如何明確依據(jù)。是以二輪承包合同、證書為依據(jù)，還是以現(xiàn)有土地承包狀況為依據(jù)。

如何明確承包地面積。是以二輪承包面積確權登記還是按照實測面積確權登記。一是當年分地時為保證農(nóng)戶承包地塊集中連片，將該集體經(jīng)濟組織全部耕地按照等級計量，等級高的土地以少頂多、等級低的土地以多頂少，造成實際耕種面積與賬證面積不符。二是實測后因承包戶“拱地頭”或“擴邊”導致面積增加。

如何明確共有人。是以農(nóng)戶家庭人口登記，還是以參加承包的人口登記。一是承包戶內(nèi)土地承包經(jīng)營權共有人發(fā)生變化。二是出嫁女（入贅男）、離婚女、大學生、公職人員、士兵等特殊群體的登記。

如何妥善解決歷史遺留問題。特別是二輪承包時有資格但沒有獲得承包地、現(xiàn)要求承包土地的，如何解決。

2 問題原因分析

2.1 政策本身原因

政策原因包括以下幾方面：一是我區(qū)有些地方第二輪土地承包時，只是簡單地以續(xù)包方式采用在第一輪基礎上向二輪承包直接過渡，出現(xiàn)了農(nóng)戶承包土地的相對不公平；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間，第二輪土地承包辦法不統(tǒng)一。有的采用一輪基礎上直接延長，有的采用“小調(diào)整”后延長，而且對承包對象的人口截止期又不一致，導致個別對象的土地承包權得不到保障。

2.2 基層干部素質(zhì)原因

一些村干部對法律、法規(guī)、政策學習不多，理解不透，辦事、解決問題憑主觀意志，隨意性較大，過多地考慮眼前利益、自身利益。如偏親向友，土地調(diào)整時隨意性較大；村里的機動地發(fā)包不民主，進行暗箱操作；一些地方在“兩證”發(fā)放時由于工作不細，存在錯發(fā)和他人代簽現(xiàn)象。少數(shù)鄉(xiāng)村由于辦公地點、人員變動頻繁，土地承包檔案保管不當、丟失、損毀現(xiàn)象嚴重，給土地承包經(jīng)營權確權工作帶來一定的難度。

2.3 農(nóng)民自身原因

主要是農(nóng)民的法律、政策意識不強，表現(xiàn)在：一是合同觀念淡漠。隨意代簽承包合同、變更合同，土地流轉(zhuǎn)不簽訂合同。二是隨意放棄土地承包權。由于過去種地效益低，承包費用高，農(nóng)民對土地并不重視，認為承包土地是一種包袱。因此，第二輪土地承包時，放棄了部分土地承包權。但隨著中央惠農(nóng)政策的出臺，種地效益日益顯現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，農(nóng)業(yè)稅減免，糧食直補和種子補貼，那些放棄土地承包權的農(nóng)民又以多種理由索要土地。

3 解決途徑

針對上述暴露出來的問題及其原因，下步要著重抓好以下幾方面工作。

3.1 加大對土地承包工作的管理力度

要加強對承包土地的日常管理工作，當前重點要抓好規(guī)范完善工作，在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權的前提下，規(guī)范完善土地承包關系，加大對農(nóng)村土地承包的管理和承包糾紛的調(diào)處力度。

3.2 加強對基層干部的培訓和監(jiān)管

抓好農(nóng)村土地承包管理工作，關鍵靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級干部，特別是村干部。當前針對基層干部特別是村干部換屆后變動較多，加上農(nóng)經(jīng)管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，區(qū)里要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部特別是新上崗人員的政策、法規(guī)和業(yè)務知識培訓，以提高基層干部特別是村干部的依法辦事和執(zhí)行政策的水平。

3.3 嚴格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，對試點工作中遇到的問題按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置的原則依法妥善解決

一是以合同、證書為依據(jù)確權是穩(wěn)定的需要，也是依法確權的重要憑證。二是以二輪承包面積為基礎，實測面積與合同面積差異不大、矛盾不突出、群眾認可的，應以實測面積確權登記。若差異較大的，遵循民主協(xié)商原則，將多出部分以其他方式承包確權登記。三是共有人應當以參加承包的人口登記。四是二輪承包時有資格但沒有獲得承包地，現(xiàn)要求承包土地的，如集體清查后有可用于分配的耕地，可按照土地承包法規(guī)定的程序統(tǒng)一分給承包地，如果集體沒有耕地，則只能通過候地的辦法予以解決。

4 結論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權貫穿于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的各個方面，關系到黨的農(nóng)村政策的落實和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。希望筆者個人憑工作經(jīng)驗對農(nóng)村土地經(jīng)營權確權工作的一些淺顯認識，能夠?qū)ο嚓P工作有一些幫助。

作者簡介：張玉榮，白城市洮北區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟管理局，副局長， 研究方向：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權及農(nóng)村土地經(jīng)營權糾紛調(diào)解仲裁。