李建林　王京宇

【摘 要】分析高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)現(xiàn)狀，探討高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)難的成因，提出高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)的對(duì)策及辦理程序。

【關(guān)鍵詞】高校資產(chǎn) 確權(quán) 安全性 保值 增值

【中圖分類號(hào)】 G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】0450-9889（2015）08C-0008-03

由于我國(guó)經(jīng)歷了較長(zhǎng)的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，無(wú)論是公民個(gè)人還是事業(yè)單位，在思想上普遍缺乏對(duì)土地權(quán)屬的法理認(rèn)識(shí)和思想重視，在行動(dòng)上多數(shù)沒有辦理所占有或使用土地的權(quán)屬證明。同時(shí)，隨著我國(guó)教育事業(yè)的迅速發(fā)展，各地高校都在紛紛通過改、擴(kuò)、新建來擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，通過特色辦學(xué)、轉(zhuǎn)型升格完善辦學(xué)條件、提高辦學(xué)能力和水平，由此大量的固定資產(chǎn)投資形成了高校龐大的資產(chǎn)。在投資上項(xiàng)目層面各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都很重視，但竣工交付使用后資產(chǎn)的確權(quán)工作卻無(wú)人過問，或者說不重視，造成國(guó)有資產(chǎn)尤其是設(shè)備悄悄流失、房屋租賃收效變成小金庫(kù)、土地被蠶食現(xiàn)象。因此，研究和加強(qiáng)高校資產(chǎn)確權(quán)管理工作，是進(jìn)一步明晰現(xiàn)實(shí)土地占有和使用者對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，化解、處理高校中存在的各類土地權(quán)屬矛盾和糾紛的必由之路，只有將土地、房屋、設(shè)備的占用、使用等行為納入法制軌道，才能更進(jìn)一步地推動(dòng)教育事業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展。

一、高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)高校國(guó)有資產(chǎn)涉及權(quán)屬問題的主要是土地、房屋建筑物和大宗設(shè)備。由于種種原因，高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)工作沒有得到應(yīng)有的重視，具體表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

（一）部分高校土地權(quán)屬不清。由于我國(guó)經(jīng)歷了較長(zhǎng)的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高校用地取得的方式多為政府劃撥，而土地的性質(zhì)則為教學(xué)用地。由于是劃撥土地，高校在管理上比較松散，高校領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)也比較淡薄，加之體制的原因，因此多數(shù)高校使用的劃撥用地沒有確權(quán)，高校教學(xué)用地被擠占、蠶食的情況時(shí)有發(fā)生。

（二）大部分房屋建筑屋沒有明確產(chǎn)權(quán)。高校擴(kuò)招前和擴(kuò)招后，尤其是擴(kuò)招后，相當(dāng)部分高校急于招生和搬遷新校區(qū)，由于建設(shè)周期短、資金來源不合理、規(guī)劃部門審查不嚴(yán)、程序簡(jiǎn)化等原因，項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)建設(shè)手續(xù)不全，也使這部分資產(chǎn)無(wú)法及時(shí)確權(quán)。某高校近80%的房屋建筑屋沒有明確產(chǎn)權(quán)，這種狀況并非個(gè)案，而是普遍現(xiàn)象。在一定程度上影響了高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和資產(chǎn)安全。

（三）大宗設(shè)備的確權(quán)和管理存在問題。為改善辦學(xué)條件，加快高校信息化建設(shè)，近年來高校在設(shè)備和信息化建設(shè)上加大了投入，特別是對(duì)于“985”、“211”院校國(guó)家給予了政策和資金上的扶持。然而，設(shè)備驗(yàn)收只是從學(xué)校層面上履行了手續(xù)，沒有進(jìn)行法律意義上的確權(quán)，尤其是幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)元的大型設(shè)備在確權(quán)上和管理上都存在問題，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失和被侵吞。

（四）教職員工住房沒有明確產(chǎn)權(quán)。在高校的發(fā)展中，高校管理層始終把人才培養(yǎng)和教職員工的安居樂業(yè)作為校黨委的一件大事來抓，同時(shí)也作為引進(jìn)高端人才和留住人才的重要舉措。但是大多數(shù)學(xué)校都是只注重建設(shè)，而忽視辦證確權(quán)工作，出現(xiàn)了好事沒有辦好、留有長(zhǎng)尾巴，教職員工不滿意的尷尬局面，也成為黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中廣大教職員工提出的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。據(jù)調(diào)查，有的高校出現(xiàn)房改房、集資房交付使用后10年沒有辦證的情況。

二、高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)難的成因

（一）部分高校土地權(quán)屬來源存在爭(zhēng)議。由于歷史原因，部分高校土地與校園周邊土地存在四至界定不清、權(quán)屬有爭(zhēng)議的情況。主要表現(xiàn)為：一是部分高校當(dāng)初取得土地時(shí)，未按規(guī)范手續(xù)辦理，導(dǎo)致土地權(quán)屬缺乏依據(jù)，尤其是在土地出讓方式改革前即在土地實(shí)行招、拍、掛方式出讓以前取得的。二是部分學(xué)校特別是地處城市郊區(qū)又與農(nóng)村毗鄰的學(xué)校，因資金短缺沒有修建圍墻，或因圍墻年久失修，致使沒有明確的界限區(qū)分，導(dǎo)致土地四至不清。三是部分高校土地為當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府征用獲?。ㄍ恋爻鲎尫绞礁母锴埃丛趯?shí)行招、拍、掛方式出讓以前），當(dāng)時(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)較低，失地農(nóng)民或村農(nóng)村集體組織時(shí)至今日都不愿把土地權(quán)屬交出來，形成雙方手里都有土地證據(jù)的尷尬局面。四是有些高校征地后由于資金來源不足，項(xiàng)目推遲開工，造成土地閑置，引起新的土地糾紛和青苗二、三次補(bǔ)償。由于這部分高校土地權(quán)屬存在爭(zhēng)議，高校與當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯?huì)和農(nóng)戶又難以解決這種糾紛，加之地方政府協(xié)調(diào)乏力，導(dǎo)致學(xué)校用地測(cè)繪等確權(quán)登記和發(fā)證無(wú)法順利進(jìn)行。

（二）高校土地權(quán)屬資料收集困難。由于歷史遺留問題等多方面原因，不少高校都存在土地權(quán)屬來源證明資料缺失或收集不齊全的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：一是部分未辦證的高校因建校年代久遠(yuǎn)，無(wú)法提供或提供不全土地審批、用地協(xié)議等辦證必要的原始證明材料。二是少數(shù)高校當(dāng)初取得用地或與周邊單位交換用地時(shí)，手續(xù)辦理不全，權(quán)屬資料缺失。三是實(shí)行BT、BOT的項(xiàng)目，原開發(fā)企業(yè)存在土地權(quán)屬資料未予及時(shí)移交，開發(fā)完后企業(yè)解散或無(wú)法聯(lián)系等原因，難以收集整理原始資料，這些都給學(xué)校資產(chǎn)確權(quán)工作帶來了較大困難。

（三）用地指標(biāo)受限影響。近十年來，在土地出讓方式還沒有改革，未實(shí)行招、拍、掛出讓方式前購(gòu)買的土地，例如部分高校因擴(kuò)建而占用的部分土地，雖然與提供土地的鎮(zhèn)政府、村民小組或農(nóng)民簽訂協(xié)議并支付相關(guān)費(fèi)用的，但由于當(dāng)時(shí)受規(guī)劃、用地指標(biāo)等限制，而無(wú)法在國(guó)土資源部門辦理相關(guān)報(bào)征手續(xù)，導(dǎo)致整個(gè)學(xué)校土地確權(quán)工作難以開展。

（四）領(lǐng)導(dǎo)不重視，相關(guān)制度缺失。領(lǐng)導(dǎo)不重視是高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)工作難的主要原因之一。只有領(lǐng)導(dǎo)重視和支持，相關(guān)制度才能得以完善、更好地落實(shí)，相關(guān)人財(cái)物也能得到有保證。反之，相關(guān)制度就會(huì)缺失或者不完善，有的制度雖然有但被束之高閣。

（五）項(xiàng)目建設(shè)前期資料不全，人員變動(dòng)造成難以為繼。由于多數(shù)高校在項(xiàng)目建設(shè)中和設(shè)備采購(gòu)中，缺乏專業(yè)對(duì)口的管理人員，造成項(xiàng)目建設(shè)前期資料不全、后期資料補(bǔ)充困難重重的局面。加之項(xiàng)目建設(shè)管理大多數(shù)學(xué)校采取設(shè)立臨時(shí)指揮部的形式，項(xiàng)目結(jié)束后指揮部隨即撤銷，相關(guān)事宜后續(xù)無(wú)人過問。隨著時(shí)間跨度越大，人員變動(dòng)和移交程序不嚴(yán)謹(jǐn)，項(xiàng)目建設(shè)的前期資料丟失情況時(shí)有發(fā)生。

（六）資金來源多渠道，存在產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政體制的改革以及政府對(duì)教育發(fā)展日益重視，給予了諸多的政策扶持，此外，高校通過金融機(jī)構(gòu)、政府平臺(tái)貸款等多種形式補(bǔ)充資金的不足，從而使高?；ㄐ纬少Y金來源多渠道、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。例如，除財(cái)政撥款外，還有政府擔(dān)保貸款、融資租賃、BOT、BT等模式，高校迎來了發(fā)展的春天。但是，我們也應(yīng)看到，資金來源多渠道，同樣存在產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（七）內(nèi)部控制制度約束弱化，外部缺乏有效監(jiān)督。目前，相當(dāng)部分高校都存在著內(nèi)部控制制度未建立或不健全的情況，內(nèi)部控制制度弱化，法人治理結(jié)構(gòu)不合理、不規(guī)范等問題，其主要原因是在于內(nèi)部約束機(jī)制缺失、不夠完善，或行之無(wú)效、乏力，同時(shí)缺乏相應(yīng)的激勵(lì)制度；而在外部則存在政府主管部門監(jiān)督力度不夠、放權(quán)過度的問題。

（八）確權(quán)成本高，令高校管理層望而卻步。按教育部院校設(shè)置要求，通過評(píng)估的院校教學(xué)房屋面積加上教輔房屋面積一般要求在30萬(wàn)平方米左右。因此，按國(guó)家規(guī)定的辦證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，高校房屋建筑物、土地確權(quán)登記和發(fā)證所需的勘測(cè)費(fèi)、評(píng)估費(fèi)及完善用地手續(xù)等確權(quán)辦證費(fèi)用較大。高校公用經(jīng)費(fèi)本身就很緊張，不少學(xué)校無(wú)力承擔(dān)和落實(shí)辦證所需要經(jīng)費(fèi)。由于經(jīng)費(fèi)的缺乏，也給高校資產(chǎn)確權(quán)工作順利開展帶來了一定影響。

（九）政府部門之間工作缺乏協(xié)調(diào)配合。部分地方國(guó)土資源、發(fā)展改革、教育等部門之間未建立起有效的溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，相互之間工作配合不力，推諉扯皮、消極怠工現(xiàn)象不同程度地存在，直接影響了高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)工作的有效解決和推進(jìn)。此外，部分地方高校自身也存在因權(quán)屬資料收集困難或權(quán)屬爭(zhēng)議難以協(xié)調(diào)，既不積極尋求解決問題的辦法，也不及時(shí)向上反映或申報(bào)，索性就此擱置不管的現(xiàn)象，也致使確權(quán)登記和發(fā)證工作停滯不前。

三、高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)的對(duì)策及辦理程序

（一）要充分認(rèn)識(shí)高校用地土地確權(quán)登記和發(fā)證工作的重要意義。根據(jù)法律規(guī)定，未經(jīng)確權(quán)登記的土地權(quán)利不受法律保護(hù)。因此，開展高校用地確權(quán)登記和發(fā)證工作，是明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地保護(hù)高校用地的合法權(quán)益所采取的一項(xiàng)重要舉措，同時(shí)也是落實(shí)土地管理政策，規(guī)范土地資產(chǎn)的權(quán)屬管理、全面依法治校的一項(xiàng)重要行動(dòng)，是大力發(fā)展教育、保障高等教育健康有序發(fā)展的重要工作；此外，對(duì)落實(shí)耕地保護(hù)制度，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用都具有十分重要的作用。

（二）加強(qiáng)對(duì)高校確權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立完善管理制度。黨的十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重大戰(zhàn)略部署。為適應(yīng)新常態(tài)加快發(fā)展，高校應(yīng)該積極貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)又要結(jié)合各自學(xué)校的具體實(shí)際，建立起本?？删唧w實(shí)施的國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系，做到依法管理、規(guī)范管理、科學(xué)管理、高效管理。建立高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)制度細(xì)則，明確規(guī)定項(xiàng)目投入使用后一定時(shí)期內(nèi)必須完成產(chǎn)權(quán)登記，以維護(hù)資產(chǎn)的安全完整和提高設(shè)備的使用效益。要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)，把加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)提高到國(guó)有資產(chǎn)管理保值增值，以及追究領(lǐng)導(dǎo)履職責(zé)任這個(gè)高度來認(rèn)識(shí)，成立確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為一把手工程，切實(shí)保證人力、物力、財(cái)力到位，抓出成效。上級(jí)主管部門應(yīng)把高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)工作作為考核校領(lǐng)導(dǎo)班子的一項(xiàng)指標(biāo)，實(shí)施外部監(jiān)督并舉，同時(shí)還可以通過檢查和評(píng)比，達(dá)到以評(píng)促建、以評(píng)促進(jìn)發(fā)展的目的。

（三）要尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)，依法進(jìn)行土地確權(quán)登記。高校用地是保障和發(fā)展高等教育的重要載體，也是學(xué)校所擁有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的重要組成部分。由于高校在土地的取得和占用等方面存在的歷史遺留問題較多，情況比較復(fù)雜，有權(quán)屬資料來源不全的，有土地權(quán)屬爭(zhēng)議的，面積、界址不清的，等等。因此，在開展高校用地的確權(quán)登記和發(fā)證過程中，各級(jí)政府和主管部門應(yīng)當(dāng)積極參與，相互配合、有效協(xié)調(diào)，使確權(quán)工作做到權(quán)屬合法、用途規(guī)范、界址清楚、面積準(zhǔn)確。

（四）推進(jìn)全面依法治校，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，未經(jīng)確權(quán)登記的土地、房屋、設(shè)備權(quán)利不受法律保護(hù)。高校國(guó)有資產(chǎn)只有依法在進(jìn)行確權(quán)登記后，其用益物權(quán)才能得到有效保護(hù)。目前，高校國(guó)有資產(chǎn)三權(quán)分離，所有權(quán)歸國(guó)家，使用權(quán)是各高校，管理權(quán)分散于學(xué)校的不同部門，高校的資產(chǎn)管理尚未形成一個(gè)產(chǎn)權(quán)明析、責(zé)任明確的運(yùn)行機(jī)制。學(xué)校確權(quán)被重視并提上議事日程是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是發(fā)展教育事業(yè)的重要保障措施。如果今天不重視，不去辦理確權(quán)登記和發(fā)證手續(xù)，不僅高校的權(quán)益得不到合法保護(hù)，也會(huì)影響教育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，這也是與黨中央推行的全面依法治國(guó)、教育部倡導(dǎo)的依法治校背道而馳的。

（五）加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的勾稽監(jiān)督制度。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)的時(shí)代，加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的勾稽監(jiān)督制度，完善雙向管理流程，既是時(shí)代的要求，也是教育改革、依法治校新常態(tài)的要求，要加強(qiáng)對(duì)高校采購(gòu)、使用、管理、報(bào)廢一條龍的監(jiān)督管理；高校資產(chǎn)管理部門與財(cái)務(wù)管理部門要在資產(chǎn)“存在”期間要關(guān)注其形態(tài)、位置、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值等的各種變化，利用信息數(shù)據(jù)從物到賬、從賬到物、從賬到賬適時(shí)保持動(dòng)態(tài)一致，從而確保國(guó)有資產(chǎn)的安全。

（六）積極爭(zhēng)取地方政府的支持。積極協(xié)調(diào)地方各級(jí)政府部門，給予高校補(bǔ)充項(xiàng)目前期資料、辦證等方面的便利。高校在項(xiàng)目建設(shè)上普遍存在前期資料管理經(jīng)驗(yàn)不足的問題，給后期產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作帶來很大的困擾。補(bǔ)充資料是一項(xiàng)耗時(shí)、費(fèi)力的工作，并且牽涉面廣，沒有地方各級(jí)政府部門的支持難以（下轉(zhuǎn)第96頁(yè)）（上接第9頁(yè)）完成。各級(jí)政府主管部門要貫徹黨的群眾路線，做好宗旨服務(wù)，主動(dòng)協(xié)調(diào)各方，減化程序，提高工作效率，為推動(dòng)高校的建設(shè)作貢獻(xiàn)。同時(shí)在政策允許的范圍內(nèi)，減免和部分減免確權(quán)費(fèi)用，禁止搭車收費(fèi)，以減輕高校資產(chǎn)確權(quán)的負(fù)擔(dān)。

（七）加強(qiáng)對(duì)國(guó)資確權(quán)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理水平。要按照依法治國(guó)的精神來依法治校，強(qiáng)化資產(chǎn)管理的意識(shí)，增強(qiáng)高校資產(chǎn)管理人員的責(zé)任感、使命感，防止出現(xiàn)失職瀆職現(xiàn)象；對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理工作要按規(guī)范執(zhí)行，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和政策的執(zhí)行力，配備好管理機(jī)構(gòu)和專職管理人員，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)知識(shí)和信息化知識(shí)的培訓(xùn)，提升高校資產(chǎn)管理的整體水平。

（八）高校國(guó)有資產(chǎn)確權(quán)的辦理程序。確權(quán)流程：（1）成立確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組；（2）收集相關(guān)資料；（3）補(bǔ)充資料：城市檔案館、施工企業(yè)、建設(shè)行政管理部門；（4）向教育行政管理部門申請(qǐng)備案；（5）到當(dāng)?shù)爻鞘袡n案館提交資料；（6）到當(dāng)?shù)刈〗ü芾聿块T申請(qǐng)辦理確權(quán)。

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【作者簡(jiǎn)介】李建林（1958- ），女，廣西桂林人，桂林旅游高等?？茖W(xué)?？倳?huì)計(jì)師，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，廣西會(huì)計(jì)拔尖人才（高校班）培養(yǎng)對(duì)象，廣西會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)教育分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，全國(guó)高職院校會(huì)計(jì)分會(huì)常務(wù)理事，研究方向：投融資、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)管理類的理論與實(shí)務(wù)；王京宇（1983- ），男，河南人，研究生，桂林旅游高等專科學(xué)校后勤處資產(chǎn)管理科科員，研究方向：國(guó)有資產(chǎn)管理類的理論與實(shí)務(wù)。

（責(zé)編 黎 原）