● 馮文力

從“結(jié)構(gòu)性改革”到“管理性改革”
——深圳市優(yōu)化行政審批流程的創(chuàng)新實(shí)踐

● 馮文力

▲ 深圳市市民中心

從“1.0版本”升級到“2.0版本”，深圳市始終在不斷探索優(yōu)化行政審批流程，推動(dòng)行政審批的實(shí)施法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

深圳市自1997年開始在全國率先開展行政審批制度改革，到2008年已進(jìn)行了四輪，此后，改革的重點(diǎn)由以行政審批事項(xiàng)清理為主轉(zhuǎn)向深入推進(jìn)行政審批實(shí)施的法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，即由“結(jié)構(gòu)性改革”轉(zhuǎn)向“管理性改革”。行政審批流程優(yōu)化就是“管理性改革”中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過建立程序嚴(yán)密、運(yùn)作規(guī)范、制約有效、權(quán)責(zé)分明的管理制度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化、再造審批流程，不斷提高審批效率，切實(shí)推動(dòng)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

一、法制基礎(chǔ)：制定實(shí)施行政審批實(shí)施辦法

2004年，深圳市以政府規(guī)章的形式頒布實(shí)施了《深圳市實(shí)施行政許可若干規(guī)定》、《深圳市非行政許可審批和登記若干規(guī)定》，逐步建立起行政審批的實(shí)施規(guī)范制度。根據(jù)這兩部規(guī)章的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行政許可法的要求以及設(shè)定和實(shí)施行政審批的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對其實(shí)施的每一項(xiàng)行政審批擬定實(shí)施辦法，包括審批內(nèi)容、審批條件、申請材料、審批程序和審批時(shí)限等14項(xiàng)基本要素。據(jù)此，擁有行政審批權(quán)的29個(gè)市級行政機(jī)關(guān)，對228項(xiàng)行政審批事項(xiàng)均分別制定了實(shí)施辦法，并向社會公布。行政審批實(shí)施辦法的制定、公布，為優(yōu)化行政審批流程奠定了法制基礎(chǔ)。

二、并聯(lián)審批：流程優(yōu)化“1.0版”改革

2009年，深圳市在審批效率較低、矛盾較為突出的政府投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，制定了《深圳市政府投資項(xiàng)目并聯(lián)審批實(shí)施方案（試行）》，以并聯(lián)審批為突破口，探索行政審批流程優(yōu)化。

1.取消前置條件。所有審批事項(xiàng)及審批事項(xiàng)的內(nèi)部環(huán)節(jié)之間不再互為前置條件，最大限度地消除制約項(xiàng)目前期工作進(jìn)展的審批障礙。項(xiàng)目主體單位分階段同步申報(bào)各審批事項(xiàng)所需的材料，審批部門各負(fù)其責(zé)、同步推進(jìn)，加強(qiáng)溝通、聯(lián)合審批，形成快速推進(jìn)的無障礙審批環(huán)境。

2.并聯(lián)審批。通過流程再造，打破了部門界限，構(gòu)建聯(lián)合審批平臺，形成部門間審批事項(xiàng)并聯(lián)、項(xiàng)目主體單位前期工作并聯(lián)、審批事項(xiàng)與前期工作并聯(lián)的“三并聯(lián)”審批機(jī)制，相關(guān)審批部門改革內(nèi)部審批程序，整合內(nèi)部業(yè)務(wù)分工和流程，壓縮項(xiàng)目審批的整體時(shí)限。

3.信息共享。項(xiàng)目申報(bào)由市行政服務(wù)大廳設(shè)置的專門窗口統(tǒng)一受理，審批部門所有審批結(jié)果由專門窗口統(tǒng)一發(fā)放，形成項(xiàng)目單位申報(bào)、領(lǐng)取只需面對一個(gè)窗口的受理模式。項(xiàng)目主體單位在各階段的申報(bào)資料和各審批部門的審批結(jié)果通過內(nèi)部資料傳送系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)資源共享，減少公文往來耗時(shí)，提高部門間聯(lián)合審批效率，形成“全共享”工作平臺。各審批部門制定標(biāo)準(zhǔn)化的申報(bào)材料及范本，方便項(xiàng)目主體單位準(zhǔn)備材料，避免由于申報(bào)材料不齊而產(chǎn)生的拖延、誤時(shí)。

4.限時(shí)辦結(jié)。審批部門在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成審批工作后，將審批結(jié)果及時(shí)送達(dá)項(xiàng)目主體單位，或?qū)崟r(shí)傳送至下一階段審批部門，項(xiàng)目主體單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成階段性前期工作，從而形成審批部門高速審批、項(xiàng)目主體單位高速推進(jìn)的“雙高速”推進(jìn)軌道。具體為：將政府投資項(xiàng)目區(qū)分為房建類和市政類兩種，房建類政府投資項(xiàng)目，政府職能部門審批時(shí)限為63個(gè)工作日，項(xiàng)目主體單位工作時(shí)間為201個(gè)工作日；市政類政府投資項(xiàng)目，政府職能部門審批時(shí)間為53個(gè)工作日，項(xiàng)目主體單位工作時(shí)間為161個(gè)工作日。政府投資項(xiàng)目“分階段并聯(lián)審批”改革是優(yōu)化行政審批流程的“1.0版”改革，在實(shí)踐中取得了成效。

三、跨部門協(xié)同辦理：流程優(yōu)化“2.0版”改革

由于納入上述“1.0版”改革的僅僅是市政府投資項(xiàng)目跨部門協(xié)同辦理事項(xiàng)目錄中的審批事項(xiàng)，而政府投資項(xiàng)目實(shí)際需要辦理的審批有相當(dāng)部分并未納入目錄之中，這部分審批事項(xiàng)就成為制約整體提速提效的瓶頸。政府投資項(xiàng)目審批周期長、行政審批效率不高等矛盾依然存在。因此，2010年底，深圳啟動(dòng)優(yōu)化行政審批流程的“2.0版”改革，繼續(xù)深化改革政府投資項(xiàng)目審批流程。

1.協(xié)同辦理。以“全流程、全封閉、全監(jiān)管”為原則，將政府投資項(xiàng)目業(yè)務(wù)鏈條中的所有事項(xiàng)均納入跨部門協(xié)同辦理平臺，項(xiàng)目在系統(tǒng)中封閉運(yùn)行，電子監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)時(shí)全程跟蹤和監(jiān)督。

2.列入目錄。對包括行政審批事項(xiàng)在內(nèi)的政府投資項(xiàng)目業(yè)務(wù)鏈條中的16個(gè)部門96項(xiàng)辦理事項(xiàng)全部列入《市政府投資項(xiàng)目跨部門協(xié)同辦理事項(xiàng)目錄》，未列入目錄的事項(xiàng)，各部門一律不得要求項(xiàng)目報(bào)建單位申報(bào)，并對辦理事項(xiàng)的名稱、時(shí)限、申報(bào)材料和辦理結(jié)果等進(jìn)行規(guī)范和簡化。

3.封閉運(yùn)行。建設(shè)封閉的跨部門協(xié)同辦理審批電子系統(tǒng)，將市政府投資項(xiàng)目需要辦理的所有事項(xiàng)在系統(tǒng)中運(yùn)行，項(xiàng)目報(bào)建單位、關(guān)聯(lián)審批部門均能實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目報(bào)批進(jìn)度，便于監(jiān)察部門在線監(jiān)督。

4.信息共享。利用跨部門協(xié)同辦理審批電子系統(tǒng)精簡申報(bào)材料。凡本審批部門已出具的批復(fù)文件，在受理其他相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)一律不得收取原件或復(fù)印件；不再收取政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位的法定代表人、經(jīng)辦人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書和單位介紹信等證明性材料。

5.壓減時(shí)限。明確由部門、下屬機(jī)構(gòu)、中介企業(yè)牽頭組織的技術(shù)評審和專家論證的辦理時(shí)限，最長不得超過10個(gè)工作日。市政府重大投資項(xiàng)目前期工作計(jì)劃在8個(gè)工作日內(nèi)批復(fù)，基本建設(shè)資金撥付在5個(gè)工作日內(nèi)完成等。

經(jīng)過“1.0版”、“2.0版”兩次改革，政府投資項(xiàng)目的審批流程基本能滿足實(shí)際建設(shè)的需求，縮短了審批時(shí)限，提高了審批效率。

四、進(jìn)一步優(yōu)化行政審批流程的考慮

深圳市的改革探索取得了一定成效，但仍存在預(yù)先審核、現(xiàn)場勘查等環(huán)節(jié)不規(guī)范，特別程序設(shè)置較多且缺乏時(shí)限約束，審批條件設(shè)置不合理，申請材料、審批時(shí)限精簡空間仍然較大等突出問題。

一是對審批環(huán)節(jié)再行審查，可取消的盡量取消，需規(guī)范的進(jìn)一步規(guī)范。不必要、不合理的審批環(huán)節(jié)，一律取消；嚴(yán)格規(guī)范退文程序，申請材料受理后再退文應(yīng)提供詳細(xì)說明；嚴(yán)格執(zhí)行一次性告知制度，接收材料后在法定時(shí)限內(nèi)書面一次性告知需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容；嚴(yán)格實(shí)行受理回執(zhí)制度，受理審批和服務(wù)事項(xiàng)一律提供規(guī)范化的受理回執(zhí)；切實(shí)壓縮和嚴(yán)格執(zhí)行辦理時(shí)限，壓縮“頂格設(shè)置”時(shí)限，落實(shí)對外公布或明文規(guī)定的時(shí)限。

二是全面清理和規(guī)范特別程序，重點(diǎn)規(guī)范預(yù)先審核和現(xiàn)場勘查程序。加強(qiáng)對預(yù)先審核的規(guī)范管理，明確規(guī)定和公布這一環(huán)節(jié)的時(shí)間，一次性告知應(yīng)提交的申請材料及其相關(guān)權(quán)利義務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量。對專家評審、技術(shù)審查等體外循環(huán)特別程序進(jìn)行梳理，制定特別程序規(guī)范，建立回避機(jī)制和約束機(jī)制。

三是簡化前置審批條件和申請材料。對實(shí)際行政審批工作中沒有實(shí)質(zhì)作用的前置審批條件一律取消；對涉及兩個(gè)以上部門互為前置的審批條件，確定一個(gè)部門先予審批；審批部門不在辦事指南公開的材料目錄之外要求申請人額外提供材料，不要求申請人提供本部門已制發(fā)的審批證照文件。先在市政府投資項(xiàng)目審批鏈條實(shí)現(xiàn)證照共享，不再核查部門批復(fù)性證照文件原件和收取紙質(zhì)材料，已實(shí)現(xiàn)共享的前置性批復(fù)性證照文件由協(xié)同系統(tǒng)予以主動(dòng)推送。

四是建立審批和服務(wù)事項(xiàng)辦理流程規(guī)范。各審批部門按照標(biāo)準(zhǔn)模式，對每一個(gè)審批事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)制定辦理流程規(guī)范，劃分辦理的主要階段、基本環(huán)節(jié)和具體要求，在此基礎(chǔ)上編制辦理流程圖。

五是全面推進(jìn)配套改革。探索政府職能轉(zhuǎn)移后配套改革和制度建設(shè)，推進(jìn)商事登記制度配套改革，創(chuàng)新監(jiān)管手段和措施，取消和簡化審批環(huán)節(jié)和材料。推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，研究制定標(biāo)準(zhǔn)化文本，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化操作，把審批自由裁量權(quán)壓縮到最小。大力推行網(wǎng)上審批和政務(wù)信息資源共享，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、受理、辦理、查詢、反饋等全流程電子化操作。建立審批部門之間、審批部門與中介機(jī)構(gòu)之間信息資源共享和比對平臺，實(shí)現(xiàn)申請人證照及材料跨部門信息共享和行政審批結(jié)果互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同辦理。加快推進(jìn)相對集中行政審批權(quán)改革，擴(kuò)大相對集中行政審批權(quán)改革范圍，實(shí)行“兩集中、兩到位”，優(yōu)化部門職能配置，進(jìn)一步加強(qiáng)部門內(nèi)部審批并聯(lián)協(xié)同。

（作者系深圳市編辦副處長）