王清科

縱向來(lái)看，美國(guó)政府共分為三級(jí)：聯(lián)邦政府、州政府以及各類數(shù)量巨大、形式復(fù)雜多樣的地方政府（不含哥倫比亞特區(qū)政府）。地方政府可分為兩類：一是一般目的政府，主要包括郡縣、自治市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是特別目的政府，主要包括學(xué)區(qū)、水區(qū)及其他因特定目的如灌溉、排水、防洪、衛(wèi)生等目的而設(shè)置的特別區(qū)。《聯(lián)邦憲法》是美國(guó)的最高法律，確定了美國(guó)的基本政治制度和社會(huì)制度，在政府方面，不僅明確了聯(lián)邦和州政府的結(jié)構(gòu)，而且規(guī)定了聯(lián)邦和州政府的權(quán)限劃分?！堵?lián)邦憲法》未提及“地方政府”，地方政府依據(jù)各州的最高法律——州憲法所確定，各州憲法大都對(duì)地方政府的組成形式、權(quán)限及程序予以規(guī)定。

一、美國(guó)各級(jí)政府事權(quán)劃分情況

由于實(shí)行自治和分權(quán)，聯(lián)邦、州和地方政府間沒(méi)有行政隸屬和垂直領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系，各級(jí)政府原則上都是自主治理單位，聯(lián)邦和州政府并沒(méi)有資格去支配地方政府，相互間的法律地位都是平等的。美國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)配置如下：

（一）聯(lián)邦政府和州政府享有的主要事權(quán)

聯(lián)邦政府享有的主要事權(quán)：鑄造貨幣；管理同外國(guó)和各州之間的貿(mào)易；征收關(guān)稅和其他賦稅；與外國(guó)締結(jié)條約；制定一切必要和適當(dāng)?shù)姆梢月男新氊?zé)；舉債；建立度量衡標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立郵局和郵路；管理專利和版權(quán)；宣戰(zhàn)；建立和維持軍隊(duì)等權(quán)力。聯(lián)邦政府禁止行使的事權(quán)：向任何一州出口的物品征稅；改變各州疆界；違反權(quán)利法案；中止人身保護(hù)權(quán)利；制定追溯性的法律；迫使擔(dān)任公職者接受宗教測(cè)試等。

州政府享有的主要事權(quán)：組織選舉；管理州內(nèi)貿(mào)易；建立共和政體形式的州政府和地方政府；保護(hù)公共健康、公共安全和公共道德；憲法未授予聯(lián)邦政府，也未禁止各州行使的權(quán)力等。州政府禁止行使的事權(quán)：對(duì)進(jìn)出口商品征稅；鑄造貨幣；與外國(guó)締結(jié)條約；損壞法律合同的行為；沒(méi)有國(guó)會(huì)的允許與其他州簽訂條約等。

聯(lián)邦政府與州政府共同行使的事權(quán)：征收賦稅；政府借貸；對(duì)銀行和公司頒發(fā)許可；征用和扣押財(cái)產(chǎn)；制定和執(zhí)行法律；管理司法；提供普通福利等。

（二）地方政府享有的主要事權(quán)

郡縣政府：由州政府建立，主要作為州政府的行政分支行使州政府在郡縣范圍內(nèi)的相關(guān)事權(quán)?？たh政府傳統(tǒng)的事權(quán)主要包括評(píng)估和征收財(cái)產(chǎn)稅，執(zhí)行法律，組織選舉，各類登記事項(xiàng)（如土地交易、出生、死亡、婚姻等），道路維護(hù)等。近年來(lái)，隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程及人口增長(zhǎng)的壓力，郡縣政府也逐步由簡(jiǎn)單的作為州政府行政分支逐步向自治市的功能擴(kuò)張，承擔(dān)的職責(zé)包括衛(wèi)生保健、醫(yī)療、污染控制、公共交通、工業(yè)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、消費(fèi)者保護(hù)等方面。

自治市：主要指城市政府，其設(shè)置實(shí)行高度自治的原則，即達(dá)到一定人口規(guī)模的城市，通過(guò)公民投票等法律程序，由州政府頒發(fā)地方自治憲章，明確其具有選舉官員、征稅和向轄區(qū)居民提供服務(wù)的法定地方治理主體。與郡縣政府相比，自治市擁有更大的政策制定和自由裁量權(quán)，向居民提供的服務(wù)范圍更寬。其中，警察、消防、公共工程、公園、娛樂(lè)、收集垃圾、清掃街道、檢查餐館、維護(hù)交通信號(hào)設(shè)施、綠化等一般是標(biāo)準(zhǔn)事權(quán)，很多城市也還提供公共墓地維護(hù)、政府擁有和經(jīng)營(yíng)的房產(chǎn)、城市運(yùn)行的碼頭、城市贊助的節(jié)日、城市建設(shè)的會(huì)議中心等服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)：主要在東北部和中西部20個(gè)州的農(nóng)村地區(qū)有官方意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一般來(lái)說(shuō)，面積越大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其事權(quán)越接近于郡縣政府或自治市，如制定地方法令、征稅等；面積越小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事權(quán)較為有限，有的僅負(fù)責(zé)執(zhí)法以及道路的建設(shè)維護(hù)。

學(xué)區(qū)和特別區(qū)：學(xué)區(qū)主要承擔(dān)轄區(qū)公共教育事權(quán)，分配教育預(yù)算和管理公立學(xué)校，一般通過(guò)選舉一個(gè)5-7人的委員會(huì)來(lái)制定相關(guān)政策及任命一個(gè)行政執(zhí)行官來(lái)管理學(xué)區(qū)政府。其他的特別區(qū)中，92%為單一目的政府，行使單一的功能，如自然資源管理、排水、防洪、灌溉、衛(wèi)生、圖書(shū)館等。一般由通過(guò)選舉的委員會(huì)管理的特別區(qū)有權(quán)征稅，如學(xué)區(qū)；而由地方政府任命的委員會(huì)管理的特別區(qū)則無(wú)權(quán)征稅，主要依靠收取使用費(fèi)、政府補(bǔ)助、租金和其他非稅收入作為財(cái)政來(lái)源。

二、美國(guó)各級(jí)政府事權(quán)劃分的主要特點(diǎn)

（一）法律制約

1787年通過(guò)的《聯(lián)邦憲法》的意圖是建立一個(gè)“有限政府”?！堵?lián)邦憲法》的所有條款都可歸結(jié)為兩大基本內(nèi)容，即對(duì)政府權(quán)力的規(guī)定和限制，以及對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。明確國(guó)家權(quán)力屬于人民，人民的權(quán)利不可剝奪，政府的權(quán)力由憲法授予，未授予它的權(quán)力即是它不應(yīng)有的權(quán)力，除非這些權(quán)力對(duì)于執(zhí)行已經(jīng)授予它的權(quán)力是必要和恰當(dāng)?shù)?，同時(shí)，憲法還明確禁止聯(lián)邦政府和州政府可行使的權(quán)力。

（二）分權(quán)與制衡

美國(guó)的立國(guó)者們選擇聯(lián)邦制是希望通過(guò)一個(gè)復(fù)雜的“分權(quán)和制衡”體系來(lái)分配和分享權(quán)力。一是縱向上各級(jí)政府間的分權(quán)。如前所述，聯(lián)邦政府主要承擔(dān)涉及國(guó)家主權(quán)及權(quán)威的事權(quán)，如國(guó)防、外交、貨幣、度量衡標(biāo)準(zhǔn)等；州政府在與聯(lián)邦政府的需要和利益不相沖突的前提下，主要承擔(dān)有關(guān)規(guī)范公民日常活動(dòng)的權(quán)力，有權(quán)根據(jù)各自的情況對(duì)教育、公共衛(wèi)生、貿(mào)易、地方稅務(wù)、警察和治安等地方事務(wù)制定法規(guī)和實(shí)施管理?？偟膩?lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府的權(quán)力被限制在其管轄范圍之內(nèi)是為了維護(hù)聯(lián)邦政府的權(quán)威及保障各州政府對(duì)內(nèi)部事務(wù)的自治，州政府的權(quán)力被限制在其管轄范圍之內(nèi)是以免侵犯全國(guó)性事務(wù)。二是橫向上政府各分支間的分權(quán)?！懊绹?guó)政府”是一個(gè)大的概念，從橫向上看，美國(guó)政府包括立法、行政和司法三個(gè)分支，制定法律、執(zhí)行法律和司法權(quán)力分別被賦予這三個(gè)部門，特別是在聯(lián)邦政府與州政府的立法分支中，權(quán)力又被進(jìn)一步分配給兩個(gè)議院——參議院與眾議院，即參議院主要負(fù)責(zé)人事安排，眾議院負(fù)責(zé)預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排等。同時(shí)，為進(jìn)一步分權(quán)，三個(gè)分支的官員以不同的方式產(chǎn)生，參眾兩院的議員以及總統(tǒng)都是選舉產(chǎn)生，聯(lián)邦法官則由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院批準(zhǔn)。三是橫向上政府各分支間的制衡。同一政府內(nèi)部三個(gè)分支間不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的三權(quán)分立關(guān)系，更是一個(gè)復(fù)雜的充滿互動(dòng)和制衡的體制，政府的任一分支都對(duì)其他兩個(gè)分支具有某種約束力。

（三）財(cái)權(quán)稅權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一

美國(guó)各級(jí)政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)都劃分得比較清晰、明確和規(guī)范。一般來(lái)講，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對(duì)收入進(jìn)行再分配和穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)，各州、地方政府的自主權(quán)也相對(duì)較大，主要負(fù)責(zé)有效配置資源、解決市場(chǎng)失靈和外部性問(wèn)題。各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)方面主要表現(xiàn)在財(cái)政體制特別是分稅制上。分稅制表現(xiàn)為美國(guó)的每一層政府都有一個(gè)主稅種成為它的主要財(cái)源，同時(shí)擁有若干輔助稅種成為其財(cái)源的補(bǔ)充部分。聯(lián)邦政府財(cái)源的主要稅種是個(gè)人所得稅，輔助稅種有公司所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅和關(guān)稅等；州政府財(cái)源的主要稅種是銷售稅，輔助稅種有州的個(gè)人、公司所得稅以及消費(fèi)稅等，所得稅率低于聯(lián)邦；地方政府財(cái)源的主稅種是財(cái)產(chǎn)稅，輔助財(cái)源有地方銷售稅和個(gè)人所得稅，不征公司所得稅。財(cái)政支出，各級(jí)有不同范圍：聯(lián)邦主要用于國(guó)防和聯(lián)邦政府經(jīng)費(fèi)、國(guó)債的還本付息、社會(huì)福利和救濟(jì)；州和地方主要用于教育、修建公路和港口、公共福利和債務(wù)利息等。美國(guó)的分稅制以中央收入為主體，在美國(guó)聯(lián)邦制的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中央與州和地方權(quán)力分配是“六四開(kāi)”，與此相適應(yīng)，分稅制也使稅收收入劃分總格局基本穩(wěn)定在“六四開(kāi)”的水平上，即中央收入占六成，地方收入占四成。當(dāng)?shù)胤秸慕?jīng)費(fèi)不足時(shí)，中央政府通過(guò)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，一方面幫助地方發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和事業(yè)，另一方面，可以監(jiān)督和適當(dāng)控制地方政府，維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家的全局利益。

（四）政府、市場(chǎng)和社會(huì)共治

近年來(lái)，在“政府再造”的浪潮下，美國(guó)政府大量將有關(guān)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品交由私營(yíng)機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織承擔(dān)，著重區(qū)分供應(yīng)和生產(chǎn)的概念，政府首先被看著是公共服務(wù)的供應(yīng)單位而不是生產(chǎn)單位，是一個(gè)承擔(dān)著公共服務(wù)選擇任務(wù)的單位。因此，在建立多種機(jī)制的基礎(chǔ)上，政府決定應(yīng)該提供哪些服務(wù)、服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，選擇提供的方式，并對(duì)生產(chǎn)者加以監(jiān)督。在提供的方式上突出多元化的特點(diǎn)，除由政府直接生產(chǎn)提供的公共服務(wù)外，還有簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)、公私合作、代用券等方式。如美國(guó)三分之二的城市都將公共工程、法律服務(wù)、文書(shū)工作、計(jì)算機(jī)服務(wù)等業(yè)務(wù)外包；固體垃圾收集、供水、污水處理、電力等公用事業(yè)則采取特許經(jīng)營(yíng)的方式；幼兒日托、老人護(hù)理、戒毒等多采取代用券的方式。

三、對(duì)深圳改革的借鑒及啟示

（一）以權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明為目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)政府職能的規(guī)范化和法定化

目前，我國(guó)行政組織法律體系不完備，各級(jí)政府及其所屬部門的職能主要是通過(guò)部門“三定”規(guī)定，但是，“三定”規(guī)定從名稱、內(nèi)容到制定程序，均缺乏應(yīng)有的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，缺乏應(yīng)有的法律效力。因此，很有必要總結(jié)完善機(jī)構(gòu)編制立法，按照“有限政府”的理念，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的法定化。

具體建議：一是隨著深圳政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批事項(xiàng)的清理，對(duì)各部門放權(quán)和實(shí)施審批制度改革后的主要職責(zé)及時(shí)調(diào)整，重新明確責(zé)任權(quán)限，理順工作關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力；二是進(jìn)一步明確政府職能調(diào)整的主體、方式及程序，研究出臺(tái)有關(guān)規(guī)范性文件，防止各部門隨意取消、調(diào)整或下放職責(zé)；三是積極探索將市、區(qū)政府和部門的職責(zé)任務(wù)用法定形式固定下來(lái)，有效約束政府自身利益，促進(jìn)各級(jí)政府部門認(rèn)真依法履行職責(zé)；四是探索出臺(tái)政府各部門“權(quán)力清單”，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙等方式向社會(huì)公開(kāi)，努力做到公開(kāi)、透明。

（二）以理順關(guān)系和財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一為目標(biāo)，科學(xué)合理劃分各層級(jí)管理事權(quán)

近年來(lái)，深圳雖在新一輪的市、區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革中強(qiáng)調(diào)市政府、區(qū)政府、街道辦事處及社區(qū)工作站各自的不同定位和職責(zé)重點(diǎn)，并按照簡(jiǎn)政放權(quán)、重心下移的原則將市部分事權(quán)下放區(qū)和街道，但由于傳統(tǒng)體制形成的路徑依賴和政府運(yùn)作的慣性，仍不同程度存在“上下一般粗”和“職能同構(gòu)”的問(wèn)題，很多事項(xiàng)市區(qū)政府都在管，但各自的權(quán)限范圍又不清晰，易發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象，責(zé)任難以厘清。

具體建議：一是在明確各層級(jí)職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，合理劃分市區(qū)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和管理、社會(huì)管理以及公共服務(wù)等方面的事權(quán)，市政府重點(diǎn)在于制定戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)和政策以及承擔(dān)有關(guān)涉及全市“一盤棋”的工作任務(wù)，具體事務(wù)管理特別是社會(huì)管理、公共服務(wù)和行政執(zhí)法職責(zé)盡量交由各區(qū)政府承擔(dān)；二是充分考慮各區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要及管理的多樣性，允許各區(qū)政府在法律法規(guī)規(guī)定和政府職責(zé)的總體框架下，根據(jù)自身實(shí)際確定轄區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的一些個(gè)性化管理職責(zé)；三是根據(jù)市區(qū)事權(quán)調(diào)整的情況，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)一致的原則，相應(yīng)調(diào)整市區(qū)財(cái)政體制或針對(duì)具體項(xiàng)目向區(qū)撥付轉(zhuǎn)移相應(yīng)的財(cái)政資金。

（三）以權(quán)力有效制約和協(xié)調(diào)為目標(biāo)，進(jìn)一步探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的組織架構(gòu)和事權(quán)關(guān)系

自本世紀(jì)初以來(lái)，深圳一直按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，努力探索“三權(quán)”間有效制約和協(xié)調(diào)的的行政運(yùn)作機(jī)制，特別是在2009年的大部門體制改革中，在全國(guó)率先探索了“委”、“局”、“辦”間的歸口聯(lián)系模式，取得了一定的成效。但實(shí)際上，決策、執(zhí)行與監(jiān)督仍然沒(méi)有嚴(yán)格厘清，“委”除了履行重大政策制定等決策職能外，還陷身于具體的執(zhí)行類職責(zé)；“局”除了執(zhí)行事務(wù)外，也履行了一些決策職能，并且在執(zhí)行上專業(yè)化程度不高；“委”與所聯(lián)系的“局”之間歸口聯(lián)系機(jī)制不夠清晰、明確，有關(guān)聯(lián)系的方式、內(nèi)容和操作程序等還缺乏指導(dǎo)性、可操作的實(shí)施辦法，特別是缺乏歸口聯(lián)系的會(huì)議制度、審核報(bào)送制度、報(bào)告制度和信息發(fā)布制度等實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，“委”與其歸口聯(lián)系的“局”是級(jí)別相等的機(jī)構(gòu)，實(shí)施歸口聯(lián)系制度容易流于形式，沒(méi)有充分達(dá)到預(yù)期效果。

具體建議：一是可逐步探索進(jìn)一步向委集中決策權(quán)限，建立精簡(jiǎn)高效的行政決策機(jī)構(gòu)；二是細(xì)分和強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離；三是設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政決策咨詢機(jī)構(gòu)，規(guī)范決策事項(xiàng)的咨詢論證制度及聽(tīng)證程序，健全決策咨詢和評(píng)估制度；四是加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)和政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)的建設(shè)，并加強(qiáng)對(duì)部門績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用。

（四）以實(shí)現(xiàn)社會(huì)化和市場(chǎng)化為目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變

近幾年來(lái)，雖然深圳一直將行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變作為改革的重點(diǎn)推進(jìn)，取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移了多項(xiàng)政府職責(zé)，有效發(fā)揮了市場(chǎng)和社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的積極作用；但市場(chǎng)化、社會(huì)化的進(jìn)程無(wú)論是速度還是程度上還不夠理想，因此，需進(jìn)一步探索建立政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織良性互動(dòng)的新型合作關(guān)系，全面提高公共服務(wù)供給能力，形成社會(huì)治理新模式。

具體建議：一是改變“全能政府”、“管制政府”的思路，真正向“有限政府”、“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，成為公共利益的捍衛(wèi)者、公共服務(wù)的提供者和公共秩序的維護(hù)者。在政府總體職能配置上，應(yīng)逐步減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管控和干預(yù)，合理設(shè)置經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的部門數(shù)量和部門規(guī)模，控制政府部門介入具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)及建設(shè)項(xiàng)目。與此同時(shí)，大力加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)管理精細(xì)化和公共服務(wù)均等化，完善社會(huì)管理和公共服務(wù)部門設(shè)置。二是解決政府與市場(chǎng)關(guān)系，向市場(chǎng)放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。要繼續(xù)清理和減少行政審批的數(shù)量，尤其是減少政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)領(lǐng)域的審批事項(xiàng)，取消公民、法人或者其他組織能夠自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織和市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的審批事項(xiàng)；保留下來(lái)的必要的行政審批，也要規(guī)范審批行為，規(guī)定審批的標(biāo)準(zhǔn)，完善審批方式，優(yōu)化審批流程，明確審批責(zé)任，提高審批效率。三是解決政府與社會(huì)關(guān)系，全面梳理政府管理和公共服務(wù)職能和工作事項(xiàng)，舍得向社會(huì)組織放權(quán)，敢于讓社會(huì)組織接力，充分激發(fā)社會(huì)活力。將凡是社會(huì)組織能夠自主解決和應(yīng)由社會(huì)組織承擔(dān)的事項(xiàng)，一律轉(zhuǎn)移或委托給有相應(yīng)能力的社會(huì)組織承擔(dān)，建立政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系；逐步實(shí)現(xiàn)由政府單邊治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、公民和社會(huì)組織共同參與的多元治理結(jié)構(gòu)。四是在放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，將政府該管的事管好。在減少事前審批的同時(shí)必須跟上事中、事后監(jiān)管，特別是進(jìn)一步加強(qiáng)涉及民計(jì)民生的食品安全、打擊假冒偽劣、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的職能，走出一管就死、一放就亂的怪圈。