李永清

抗擊“非典”的過程充分暴露了我國在處置重大突發(fā)事件方面存在的機(jī)制性缺陷，也開啟了我國應(yīng)急管理機(jī)制研究的學(xué)術(shù)之旅。站在新的起點(diǎn)上，有必要從學(xué)術(shù)層面對(duì)我國應(yīng)急管理機(jī)制主要研究成果（不含著作）進(jìn)行全面的總結(jié)，分析存在的不足，以推動(dòng)應(yīng)急管理研究水平的整體提升。

一、“非典”以來應(yīng)急管理機(jī)制研究文獻(xiàn)分析

本研究所選用的文獻(xiàn)樣本來自中國知網(wǎng)（C NK I）的中國期刊全文數(shù)據(jù)庫2003-2013年應(yīng)急管理機(jī)制研究的學(xué)術(shù)論文。通過篇名“應(yīng)急管理機(jī)制”檢索，共有555條檢索結(jié)果，其中期刊論文488篇。

（一）從文獻(xiàn)看研究的時(shí)間段

第一階段：2003年以前，應(yīng)急管理機(jī)制研究的起步期。表現(xiàn)為研究數(shù)量較少，關(guān)注度不高。最早一篇與應(yīng)急管理機(jī)制研究有關(guān)的文獻(xiàn)是1986年發(fā)表在《國外核新聞》上的《美核管會(huì)開始使用新的應(yīng)急管理中心》，但該文不屬于學(xué)術(shù)論文。1986-2002年有關(guān)應(yīng)急管理機(jī)制的研究文獻(xiàn)共有13篇，但沒有一篇冠以應(yīng)急管理機(jī)制之名，只是文章的內(nèi)容涉及應(yīng)急管理機(jī)制。

第二階段：2003年至2007年,應(yīng)急管理機(jī)制研究的成長期。論文數(shù)量快速增加，關(guān)注度持續(xù)升高。2003年“非典”事件發(fā)生后，學(xué)者們開始關(guān)注應(yīng)急管理機(jī)制，該年度有4篇文獻(xiàn)，第一篇研究應(yīng)急管理機(jī)制的學(xué)術(shù)論文是丁元竹發(fā)表在2003年第7期《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》上的《建立和完善應(yīng)急管理機(jī)制》。

第三階段：2008年以后，應(yīng)急管理機(jī)制研究的高潮期。2008年的南方大雪災(zāi)害與汶川特大地震讓學(xué)者感覺到建立應(yīng)急管理機(jī)制的緊迫性。因此，這一時(shí)期文獻(xiàn)數(shù)量激增，一直高位運(yùn)行：連續(xù)四年文獻(xiàn)數(shù)量都在80篇以上，并且每年都有10篇以上發(fā)表在核心期刊。另外，2003~2013年共有博碩論文86篇，在2003~2007年間總共只有8篇，而2008年一年就有7篇；2008-2013年，每年都在7篇以上，而2012年達(dá)到21篇，說明越來越多的研究把學(xué)術(shù)關(guān)注點(diǎn)放在應(yīng)急管理機(jī)制的研究上。

（二）從文獻(xiàn)看研究的學(xué)科和主題分布

應(yīng)急管理機(jī)制研究文獻(xiàn)分布廣泛，多達(dá)40多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，其中名列前10位的是行政學(xué)及國家行政管理、安全科學(xué)及災(zāi)害防治、高等教育、中國政治與國際政治、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)性發(fā)展、環(huán)境科學(xué)與資源利用、公安、行政法及地方法制、公路及水路運(yùn)輸。

研究的主題主要包括：一是政府應(yīng)急管理機(jī)制。研究者注重從整體的角度來把握政府應(yīng)急管理機(jī)制，試圖發(fā)現(xiàn)整個(gè)應(yīng)急管理機(jī)制中存在的問題，探尋存在問題的原因，進(jìn)而找到推動(dòng)政府應(yīng)急管理機(jī)制整體創(chuàng)新的思路和辦法。

二是翻譯介紹世界先進(jìn)國家地區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)比研究。涉及的國家和地區(qū)有美國、英國、法國、日本、新加坡、香港，但比較而言，對(duì)美國應(yīng)急管理機(jī)制的研究最多。

三是具體應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理研究是一門實(shí)踐性、操作性很強(qiáng)的學(xué)科,因此,需要對(duì)具體的應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行研究。這方面研究碩果累累，如郝曉寧對(duì)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的研究。[1]對(duì)預(yù)警機(jī)制和保障機(jī)制的研究也取得了較好的成績(jī)。

四是特定領(lǐng)域的應(yīng)急管理機(jī)制。這十年對(duì)高校應(yīng)急管理機(jī)制的研究文獻(xiàn)多達(dá)20余篇，既有對(duì)農(nóng)村應(yīng)急管理機(jī)制的研究，也有對(duì)民放地區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制的討論，還有對(duì)城市應(yīng)急管理機(jī)制的探索。從行業(yè)看，涉及電力、環(huán)保、金融、道路交通、地質(zhì)等所有主要行業(yè)領(lǐng)域的研究。從危機(jī)種類看，對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件都有論及。

五是完善我國應(yīng)急管理機(jī)制的建議。研究大多保持了追蹤熱點(diǎn)問題的特點(diǎn)，結(jié)合案例對(duì)各種政策建議型研究比較多。閃淳昌提出的建議有:國家要以應(yīng)急機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)我國應(yīng)急體系建設(shè)；各地各部門應(yīng)在全面展開機(jī)制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，按照分層分類的原則，有重點(diǎn)、有步驟地開展應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)；規(guī)范機(jī)制的形成程序，推進(jìn)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化與制度化建設(shè)。堅(jiān)持以人為本，落實(shí)各級(jí)政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的責(zé)任制。[2]童星認(rèn)為應(yīng)從以下方面創(chuàng)新：更新價(jià)值理念，創(chuàng)新制度與技術(shù)，推行脆弱性評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)治理格局；超越預(yù)案編制以真正達(dá)成預(yù)案動(dòng)態(tài)管理，建立基礎(chǔ)信息平臺(tái)，提升預(yù)案管理績(jī)效；創(chuàng)新應(yīng)急演練機(jī)制，完善組織建設(shè)與評(píng)估機(jī)制，夯實(shí)組織應(yīng)急管理能力；推進(jìn)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制一體化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)地方能力社會(huì)應(yīng)急參與機(jī)制建設(shè)，建立并推行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制；優(yōu)化災(zāi)后恢復(fù)機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急管理評(píng)估與問責(zé)機(jī)制，維護(hù)應(yīng)急管理體系持續(xù)健康發(fā)展。[3]

（三）從文獻(xiàn)看研究的部門分布

本研究將作者的單位分為以下五類：高等院校，科研機(jī)構(gòu)；黨校（行政學(xué)院）；政府部門；其它部門，包括企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。555篇文獻(xiàn)第一作者所屬機(jī)構(gòu)分布如下表所示：

文獻(xiàn)的作者所屬機(jī)構(gòu)分布

從上表可以看出，381篇文獻(xiàn)的第一作者來自其他部門，一方面說明應(yīng)急管理機(jī)制成了社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，吸引了大量的社會(huì)研究力量，這是好事。但另一方面也反映出高等院校、科研機(jī)構(gòu)、黨校（行政學(xué)院）、政府部門對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制投入的研究力量不夠，這勢(shì)必影響研究的質(zhì)量。149篇文獻(xiàn)的研究者來自高校，居于第二位，居于第三位的是來自科研機(jī)構(gòu)，居于后面的是政府機(jī)構(gòu)和黨校（行政學(xué)院）。這在一定程度上說明我國目前應(yīng)急管理機(jī)制研究的主力軍是高校和科研機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)和黨校（行政學(xué)院）的研究者對(duì)這一領(lǐng)域的關(guān)注相對(duì)較少。

二、“非典”以來應(yīng)急管理機(jī)制研究評(píng)論

回顧過去十年，我國應(yīng)急管理機(jī)制研究取得了長足進(jìn)步，研究領(lǐng)域不斷拓寬，交叉學(xué)科不斷增多，新的研究視角和方法不斷涌現(xiàn)，取得了一些有創(chuàng)新意義的學(xué)術(shù)成果，對(duì)于完善我國應(yīng)急管理體系建設(shè)發(fā)揮了積極作用。應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制即“一案三制”共同構(gòu)成了我國的應(yīng)急管理體系。相對(duì)于應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理法制研究，應(yīng)急管理機(jī)制研究依然荊棘遍野。

（一）缺失凸顯:應(yīng)急管理機(jī)制研究處于相對(duì)劣勢(shì)

目前研究中至少仍有五塊短板亟須短期改善：

（1）應(yīng)急管理機(jī)制研究屬非主流研究。從研究時(shí)間看，“一案三制”中，對(duì)應(yīng)急管理法制研究最早，可以追溯到行政法學(xué)早期對(duì)緊急狀態(tài)的研究。對(duì)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制的研究與應(yīng)急管理機(jī)制研究同步，但對(duì)預(yù)案、體制的研究和認(rèn)識(shí)較深入，成果較豐富。同時(shí)期，有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的研究文獻(xiàn)為4935篇，遠(yuǎn)超應(yīng)急管理機(jī)制的研究文獻(xiàn)。這反映出從預(yù)案、體制和法制角度分析應(yīng)急管理體系的學(xué)者占據(jù)主流，自覺關(guān)注機(jī)制的學(xué)者較少。這種研究愛好燭照出學(xué)者對(duì)靜態(tài)研究方法的情有獨(dú)鐘。應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理法制都是固化的，需求從靜態(tài)的角度進(jìn)行分析，靜態(tài)研究方法固然能較好地從規(guī)范層面透視應(yīng)急管理體系存在的問題。但是，卻無法深入分析在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中存在的問題。因此，需要學(xué)術(shù)界對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制的研究投入更多的熱情和精力。

（2）應(yīng)急管理機(jī)制研究的質(zhì)量亟待提升。研究的理論色彩薄弱，理論構(gòu)建工作進(jìn)展緩慢，缺乏理論層次的深刻認(rèn)知，尚未形成系統(tǒng)的知識(shí)體系和真正管用的實(shí)操指南，攻克的難點(diǎn)不多。一些論文在草草分析了應(yīng)急管理機(jī)制的癥結(jié)以后，立即開出中藥鋪式的“對(duì)策”良方。不少論文從標(biāo)題到內(nèi)容都非常雷同，一定程度上存在低水平重復(fù)研究。無論在現(xiàn)實(shí)的關(guān)聯(lián)性，在研究問題的明確化程度，在研究范式的清晰程度上，都需要改進(jìn)。所以，有學(xué)者認(rèn)為，目前國內(nèi)關(guān)于應(yīng)急管理機(jī)制的研究在整體上處于起步階段，[4]有一定道理。取得突破的途徑在于研究方法的創(chuàng)新。只有綜合運(yùn)用基礎(chǔ)研究、實(shí)證研究和應(yīng)用研究方法，加大對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歸納、提煉和升華，才能提供管用的原創(chuàng)研究成果。

（3）應(yīng)急管理機(jī)制研究中兩個(gè)基本的學(xué)術(shù)糾結(jié)點(diǎn)沒有理清：一是對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制這個(gè)基本概念的界定沒有達(dá)成共識(shí)。應(yīng)急管理機(jī)制的界定分歧較大。韓建武認(rèn)為，應(yīng)急管理機(jī)制是社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)本身的緊急應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)制，是必須具備的一種功能。突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的問題，就是突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)理問題。[5]寇麗平的觀點(diǎn)是，應(yīng)急機(jī)制是一定范圍內(nèi)社會(huì)各種組織、群體和個(gè)人對(duì)各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程。應(yīng)急機(jī)制包涵了應(yīng)急管理各種活動(dòng)的內(nèi)容、功能及其相互關(guān)系。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性,應(yīng)急機(jī)制的重點(diǎn)在于快速、靈活地協(xié)調(diào)各部門、組織、資源、行動(dòng)之間的關(guān)系。[6]閃淳昌分別從指導(dǎo)思想、工作原則、途徑和方法以及需要注意的問題等幾個(gè)方面研究應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。[7]

上述情況，正如有的學(xué)者指出的:應(yīng)急管理機(jī)制可能是目前應(yīng)急管理中應(yīng)用最為廣泛的一個(gè)術(shù)語,但由于沒有權(quán)威性、規(guī)范性定義,其用法也最為多樣,其含義則完全視各人的理解而定,幾乎到了只可意會(huì)的境界。國外應(yīng)急管理術(shù)語體系及相關(guān)研究文獻(xiàn)中,不僅不存在這一概念,甚至也沒有與之大致相近的概念。像這樣高度概括但內(nèi)涵不確定的概念,一個(gè)好處是用途廣泛,什么場(chǎng)合都能對(duì)付,其害處是讓人無所適從。[8]

至于應(yīng)急管理機(jī)制的構(gòu)成，學(xué)者更是各說各話。有的學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)急管理機(jī)制包含預(yù)警機(jī)制、處置機(jī)制和輔助機(jī)制三個(gè)部分。[9]中國行政管理課題組認(rèn)為,應(yīng)從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)機(jī)制、中樞應(yīng)急決策和信息傳遞機(jī)制、分類管理和分級(jí)響應(yīng)機(jī)制、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急保障機(jī)制、全面減災(zāi)防災(zāi)機(jī)制等方面加強(qiáng)政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。[10]寇麗平認(rèn)為應(yīng)從協(xié)調(diào)、指揮、預(yù)案、預(yù)警、響應(yīng)、保障等方面建立科學(xué)有效的公共安全應(yīng)急機(jī)制。[11]還有學(xué)者提出九大機(jī)制說：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息傳遞機(jī)制、應(yīng)急決策與處置機(jī)制、信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、善后恢復(fù)與重建機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制。[12]至于各個(gè)機(jī)制之間的關(guān)系，各個(gè)機(jī)制之間如何融會(huì)貫通這些深層次的問題，研究者幾乎沒有涉及。

二是對(duì)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制四者的關(guān)系特別是應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制的關(guān)系，一致的看法是既有聯(lián)系又有區(qū)別，但能說清這種“既有聯(lián)系又有區(qū)別”關(guān)系的論文很少。研究中有三種現(xiàn)象：第一種是把四者特別是把應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制等同，或在研究中把四者混為—談，在很多場(chǎng)合被互相替換使用，或名為研究機(jī)制，實(shí)則把其他三者的內(nèi)容都放在機(jī)制這個(gè)框中。[13]第二種是或把機(jī)制從屬于體制，認(rèn)為危機(jī)管理體制應(yīng)該包括預(yù)警機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間合作機(jī)制和國家間合作機(jī)制、專業(yè)化的組織能力、社會(huì)支持系統(tǒng)，[14]或?qū)?yīng)急管理體制包含在應(yīng)急管理機(jī)制之內(nèi)，認(rèn)為應(yīng)急管理機(jī)制既是指針對(duì)突發(fā)事件而建立的國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的應(yīng)急管理體制，又是一套集預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等于一體的應(yīng)急體系和工作機(jī)制。[15]這是兩種截然不同的觀點(diǎn)。第三種是將應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理體制視為并列關(guān)系，[16]這種觀點(diǎn)得到大多學(xué)者的認(rèn)同。

這兩個(gè)基本學(xué)術(shù)糾結(jié)點(diǎn)的存在，反映了學(xué)術(shù)視野不夠開闊，不同學(xué)科之間和不同地區(qū)之間的相互交流較少，反映了學(xué)界在應(yīng)急管理機(jī)制研究上的遲疑與困惑。打消遲疑，走出困惑，需要科學(xué)、系統(tǒng)、扎實(shí)的基礎(chǔ)性研究，需要對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制的基本問題如應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵外延、基本要素、影響因素、具體運(yùn)作程序、工作流程的開發(fā)和優(yōu)化、機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化等進(jìn)行系統(tǒng)和突破性研究。

（4）研究嚴(yán)重滯后于應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)實(shí)踐。經(jīng)過十年的建設(shè)實(shí)踐，我國初步建立了應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)與響應(yīng)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、社會(huì)治安綜合治理機(jī)制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制、國際協(xié)調(diào)機(jī)制等應(yīng)急機(jī)制。但是，這些豐富的建設(shè)實(shí)踐并沒有在研究中得到充分體現(xiàn)。

（5）回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的有效研究較少。研究的精細(xì)化決定了研究的有效性。例如，我國學(xué)者的研究多側(cè)重于國家層面應(yīng)急管理機(jī)制的一般性原理和原則的研究或介紹，圍繞某個(gè)城市或地區(qū)展開細(xì)密的理論作業(yè)與實(shí)務(wù)架構(gòu)的研究并不多。城市或地區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)該建成什么樣子、怎么建設(shè)即“路徑”問題，建設(shè)中應(yīng)特別關(guān)注哪些問題，答案并不很清晰，在理論上還沒有形成很有針對(duì)性和應(yīng)用價(jià)值的結(jié)論。結(jié)果，導(dǎo)致城市或地區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制與國家應(yīng)急管理機(jī)制面上的雷同，城市或地區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制的個(gè)性化表達(dá)被淹沒。各個(gè)城市或地區(qū)無論大小，應(yīng)急管理機(jī)制千“城”或“地”一面。對(duì)基層如社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制的研究也存在類似的問題。

理論研究的缺失導(dǎo)致的直接結(jié)果是，應(yīng)急管理機(jī)制在實(shí)踐中軟性運(yùn)行，制約了整個(gè)應(yīng)急管理體系有效發(fā)揮作用。

（二）視角轉(zhuǎn)換：將應(yīng)急管理機(jī)制研究作為深度推進(jìn)應(yīng)急管理體系研究的關(guān)鍵

在我國以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)中，預(yù)案體系建設(shè)是抓手，體制建設(shè)是核心與基礎(chǔ)，機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵，法制建設(shè)是保障。同理，應(yīng)急管理機(jī)制研究是應(yīng)急管理體系研究的關(guān)鍵點(diǎn)，是一個(gè)具有很高學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值的課題。

（1）機(jī)制是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的“軟件”。從根本上說，深度推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)是一次重大的變革，它強(qiáng)調(diào)在制度層面對(duì)政府應(yīng)急管理體系的權(quán)責(zé)配置進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范安排。預(yù)案、體制、法制無疑是制度安排的重要內(nèi)容。應(yīng)急管理是非常具體實(shí)在的，制度安排如果缺乏系統(tǒng)的機(jī)制，就不可能得到較好地落實(shí)。要使制度安排“硬件”落到實(shí)處，需要機(jī)制“軟件”去驅(qū)動(dòng)。這就要求我們不能將研究焦點(diǎn)局限在宏觀層面的制度要素，而應(yīng)該深入到制度背后的那些微觀的機(jī)制要素，探索出科學(xué)有效的“軟件”。如果“軟件”與“硬件”不相容、不匹配，輕者會(huì)導(dǎo)致運(yùn)作不通暢、不執(zhí)行命令，重者造成死機(jī)。

（2）機(jī)制是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的重要支撐。預(yù)案、體制、法制最終要落實(shí)和細(xì)化為具體、翔實(shí)、規(guī)范的工作流程；預(yù)案、體制、法制必須通過各種動(dòng)態(tài)的機(jī)制才能運(yùn)轉(zhuǎn)起來。由此可見，機(jī)制是預(yù)案、體制、法制由建構(gòu)到實(shí)現(xiàn)的中介和保障環(huán)節(jié)，只有通過機(jī)制，預(yù)案、體制、法制才能夠被有機(jī)的聯(lián)結(jié)起來，發(fā)揮積極的功能。否則，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系就會(huì)陷入“碎片化”的困境而難以自撥。

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