劉 劍 林新典 汪文來

社會管理視域中的和諧勞動關(guān)系構(gòu)建
——以深圳市南山區(qū)為例

劉 劍 林新典 汪文來

從社會管理的角度來看，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、保護勞動權(quán)益是政府進行社會管理、提供勞動就業(yè)服務的重要內(nèi)容。在新的社會條件下，南山區(qū)通過調(diào)整行政主導型的勞動關(guān)系調(diào)節(jié)模式，逐步實現(xiàn)街道及街道以下基層工會的“去行政化”，保護勞動者的產(chǎn)業(yè)公民權(quán)，建立集體談判制度，從而在復雜的勞資沖突環(huán)境中構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系。

社會管理；和諧勞動關(guān)系；行政主導；和諧企業(yè)工作室

如何平衡勞資雙方利益，構(gòu)建公平穩(wěn)定的勞動關(guān)系，是當前我國地方政府工作面臨的重大課題。深圳市南山區(qū)是中國改革開放的發(fā)源地，20世紀90年代就以工會工作的“蛇口模式”聞名全國。近年來，面對新時期的新挑戰(zhàn)，南山區(qū)全力打造區(qū)—街道—社區(qū)—企業(yè)“四級”勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，率先建立“和諧企業(yè)工作室”制度，首創(chuàng)推行“企業(yè)欠薪預警機制”，多部門聯(lián)動綜合整治勞動關(guān)系，大力開展和諧企業(yè)、和諧工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建工作，采用多種方式化解群體性勞資糾紛，積極探索實現(xiàn)和諧勞動關(guān)系的新途徑、新方法，試圖建立和完善和諧勞動關(guān)系的有效工作機制。

一、社會管理視野下的和諧勞動關(guān)系分析框架

（一）社會管理與和諧勞動關(guān)系的內(nèi)涵分析

近年來，社會管理創(chuàng)新已經(jīng)成為當代中國理論探討和制度設(shè)計的一個重要思想來源。在中國，社會管理是一種包括政府管理在內(nèi)的“多中心主體”的開放式公共治理，是在黨委領(lǐng)導下，以政府為主導，政府和各類公民社會組織、企業(yè)組織、非營利組織等主體基于公平公正、公共利益和公共認同等原則，協(xié)調(diào)合作，有效提供公共物品，滿足社會秩序，促進社會和諧的社會管理體制。[1]簡言之，社會管理的核心理念是開放、協(xié)商、對話、參與和合作。

勞動關(guān)系有許多種不同的形態(tài)。和諧勞動關(guān)系

是一種勞動關(guān)系各方力量達成平衡的狀態(tài)。自從006年中共中央十六屆六中全會提出“發(fā)展和諧勞動關(guān)系”以來，和諧勞動關(guān)系成為中國勞動關(guān)系研究領(lǐng)域的主流話語。所謂和諧勞動關(guān)系，是指具有不同利益取向的勞動者與資產(chǎn)所有者之間，能夠通過博弈制衡的協(xié)商、協(xié)調(diào)、參與、合約等非對抗性形式，基本實現(xiàn)各自利益目標，達到勞動者與生產(chǎn)資料的有效結(jié)合，在現(xiàn)代生產(chǎn)方式下完成生產(chǎn)過程的一種勞動關(guān)系狀態(tài)。[2]

由此可見，社會管理的開放、協(xié)商、對話、參與和合作的核心理念與和諧勞動關(guān)系的協(xié)商、參與、博弈、契約、合作、共贏的理念具有相當大的共同點和可溝通性。正是從協(xié)商、參與、對話、合作等意義上，從社會管理的角度審視和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建成為一種可能。勞動關(guān)系協(xié)調(diào)和勞動權(quán)益保護是政府提供勞動就業(yè)服務、進行社會管理的重要內(nèi)容。

（二）社會管理視角下和諧勞動關(guān)系構(gòu)建框架

在中國，社會管理的目標是建立健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的“四位一體”社會管理格局。“黨委領(lǐng)導”主要是政治性、方向性領(lǐng)導，政府是具體事務的執(zhí)行者和管理者，社會組織是協(xié)助者和監(jiān)督者，公眾是參與者。“四位一體”的社會管理格局促使社會管理的主體多樣化，并且分工明確，從而形成一個自我管理、自我約束、協(xié)同共進的社會自治系統(tǒng)。

從社會管理的視角來看，和諧勞動關(guān)系不僅是勞資雙方的討價還價過程，還是政府制定規(guī)則、工會積極維權(quán)、企業(yè)遵紀守法、員工參與管理和社會共同監(jiān)督的合作博弈過程。我們將根據(jù)南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的探索概括為“政府主導、工會維權(quán)、企業(yè)協(xié)同、員工配合”的過程。如下表所示：

深圳市南山區(qū)和諧勞動關(guān)系構(gòu)建框架

二、南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的實踐探索

面對復雜多變的勞動關(guān)系現(xiàn)狀，深圳市南山區(qū)積極探索勞動關(guān)系管理的新途徑，總結(jié)出一套行之有效的經(jīng)驗做法，主要包括“四級”勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)欠薪預警機制、多部門聯(lián)動綜合整治勞動關(guān)系以及和諧企業(yè)工作室等工作機制和具體做法。

（一）從“三級勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)”到“四級勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)”

2007年1月，南山區(qū)勞動局全力打造勞動信訪、勞動仲裁、勞動監(jiān)察“三合一”聯(lián)動平臺，設(shè)立區(qū)級勞動爭議調(diào)解中心。取得良好效果后，南山區(qū)勞動爭議調(diào)解中心聯(lián)合區(qū)總工會、各街道辦事處于2007年6月構(gòu)建了區(qū)—街道—社區(qū)“三級”調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)職能部門主導、社會化調(diào)解并重的大調(diào)解工作思路，使調(diào)解工作重心下移，變勞動者上訪為調(diào)解員下訪，從源頭上治理化解各種不穩(wěn)定因素，把勞動糾紛化解在矛盾激化之前。2011年，南山區(qū)勞動爭議調(diào)解中心被授予“全國人力資源和社會保障系統(tǒng)2008—2010年度優(yōu)質(zhì)服務窗口”稱號，被譽為“南山模式”，這是深圳市獲此殊榮的唯一單位。

從組織結(jié)構(gòu)上看，南山區(qū)勞動爭議調(diào)解中心參照勞動爭議仲裁委員會組織規(guī)則建立，負責重大、疑難糾紛、群體性事件、重訪重訴（即重大信訪、重大訴訟）案件的調(diào)處，并對街道調(diào)解中心予以業(yè)務指導；街道勞動爭議調(diào)解中心由街道總工會主席擔任，負責轄區(qū)勞資糾紛調(diào)處工作，協(xié)調(diào)各社區(qū)勞資糾紛突發(fā)案件，并對社區(qū)調(diào)解小組給予業(yè)務指導；社區(qū)勞動爭議調(diào)解小組由社區(qū)工會聯(lián)合會主席擔任組長，負責社區(qū)內(nèi)勞資糾紛處理和勞資矛盾隱患排查及企業(yè)執(zhí)行勞動法律法規(guī)等基本情況的收集，同時開展法律宣傳、組織和諧企業(yè)與工業(yè)園區(qū)的創(chuàng)建、評審和表彰等活動。

2011年，南山區(qū)勞動爭議調(diào)解中心和區(qū)總工會強化企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的作用，發(fā)揮企業(yè)工會主席和工會委員在勞動爭議調(diào)解中的作用，把勞資矛盾解決在企業(yè)，化解在基層。至此，南山區(qū)把“三級勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)”逐步向“四級勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)”發(fā)展。2012年，南山區(qū)勞動爭議調(diào)解中心采用向用人單位發(fā)出“工作聯(lián)系函”等形式，加強與用人單位的聯(lián)系，提升用人單位自我管理、自我約束

的意識，從源頭上預防和減少勞資糾紛發(fā)生。

（二）推行“企業(yè)欠薪預警機制”

2007年，南山區(qū)勞動局在深圳市首創(chuàng)推行“企業(yè)欠薪預警機制”，通過基層勞動關(guān)系信息預報、舉報、排查等措施，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)欠薪等勞資隱患，有效預防群體性突發(fā)。各街道總工會、各社區(qū)工會聯(lián)合會也積極借鑒區(qū)勞動局的經(jīng)驗，依托企業(yè)工會積極加強勞資關(guān)系的預警工作。南山區(qū)政府對各成員單位列出近40條具體工作目標任務，做到考核制度、獎勵制度和通報批評制度“三結(jié)合”，有力地促進了欠薪預警工作的開展。

為配合做好欠薪預警工作，在區(qū)總工會、區(qū)勞動局的推動下，南山區(qū)出臺了“欠薪舉報獎勵制度”，調(diào)動全民參與打擊欠薪行為的積極性，增加基層勞資隱患信息獲取渠道。2007年以來，通過群眾舉報，勞動和工會部門及時處置了133宗隱形欠薪案件，南山區(qū)政府獎勵了4名舉報人，為12783名員工追回拖欠工資3452.85萬元。2007年以來，區(qū)總工會配合公安部門成功抓獲3名惡意欠薪老板，涉案人員2名。其中，拖欠工人工資、欠繳社保費等高達350多萬元的港資企業(yè)深圳某表業(yè)公司法人被南山區(qū)人民法院以偷稅漏稅罪依法判處有期徒刑2年6個月，有效震懾了惡意逃匿、欠薪違法行為。

此外，南山區(qū)通過完善“三位一體”勞資糾紛處理模式，進行司法對接，提高勞資糾紛調(diào)處和強制執(zhí)行效率，做到快速立案、重調(diào)解、快審理、快結(jié)案、保穩(wěn)定，及時化解勞資矛盾。南山區(qū)的勞動、公安、法院實行聯(lián)席會議制度，對惡意欠薪、欠薪逃匿案件實行“即時移交”制度，公安經(jīng)偵部門及時介入查處，對惡意欠薪經(jīng)營者實行抓捕，并及時移交司法機關(guān)依法處理。通過曝光欠薪企業(yè)、開出高額罰單等形式，讓違法企業(yè)無法立足。

（三）多部門聯(lián)動，綜合整治勞動關(guān)系

南山區(qū)把區(qū)總工會、勞動部門創(chuàng)建和諧勞動關(guān)系納入到和諧社會建設(shè)的總體規(guī)劃中，并提出了“五位一體”維權(quán)機制，即在健全組織中維權(quán)、在完善制度中維權(quán)、在幫扶幫助中維權(quán)、在協(xié)調(diào)信訪中維權(quán)、在法律援助中維權(quán)。[3]工會、勞動、司法、城管、安監(jiān)、計生、文化、體育等多個部門聯(lián)動，在工業(yè)園區(qū)開展豐富多彩的技能培訓和文體活動，將企業(yè)工會組建、職工勞動競賽、勞動爭議預警調(diào)處、職工權(quán)益保障等工作有機結(jié)合，形成資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的工作格局。

南山區(qū)還將轄區(qū)內(nèi)8個街道100個社區(qū)劃分為855個網(wǎng)格，把工會、勞動、信訪、安監(jiān)等部門工作整合在一個網(wǎng)絡(luò)中，每個網(wǎng)格至少配備協(xié)管員、管理員和督導員各1人共2689人，分別承擔網(wǎng)格內(nèi)勞資糾紛等矛盾隱患的排查、調(diào)處、督查責任，實行“一崗雙責”，既要做好本職工作，又要履行好在網(wǎng)格的管理責任，實現(xiàn)網(wǎng)格排查、分流、化解和監(jiān)督工作的規(guī)范化和標準化。其中，網(wǎng)格協(xié)管員和管理員由社區(qū)派出，負責矛盾糾紛排查、核實和初步化解。督導員由街道辦事處掛點社區(qū)干部擔任，負責檢查、指導、督促網(wǎng)格工作，調(diào)處重點案件，協(xié)調(diào)上級部門處理疑難案件。重大勞資糾紛案件由區(qū)總工會牽頭，勞動局、信訪局、街道、公安、法院等部門全力配合解決。

2009年，南山區(qū)月亮灣片區(qū)拖車行業(yè)由于管理體制、行業(yè)運作、利益分配等諸多因素，導致拖車行業(yè)勞動關(guān)系呈現(xiàn)復雜狀況，拖車司機利益訴求缺乏合理、暢通的渠道，致使罷工、堵路等群體性事件時有發(fā)生，嚴重影響社會和諧。南山區(qū)成立了綜合整治領(lǐng)導小組,于2010年12月成立了“拖車行業(yè)工會聯(lián)合會”和“拖車司機訴求中心”，通過暢通溝通渠道、搭建維權(quán)平臺、豐富活動載體等形式來搭建勞資調(diào)解平臺。三年多來，月亮灣社區(qū)拖車行業(yè)勞資糾紛數(shù)量大大減少，由勞資糾紛多發(fā)區(qū)變成勞資關(guān)系和諧區(qū)。

（四）首創(chuàng)“和諧企業(yè)工作室”

和諧企業(yè)工作室是南山區(qū)社會管理創(chuàng)新的一個有益探索，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重要協(xié)調(diào)平臺。和諧企業(yè)工作室是由區(qū)總工會牽頭，由街道派駐在工業(yè)園區(qū)或企業(yè)密集型社區(qū)為企業(yè)和員工提供全方位服務的工作機構(gòu)。

2008年2月，南山區(qū)桃源街道在轄區(qū)工廠聚集的眾冠紅花嶺工業(yè)區(qū)成立了“紅花嶺和諧企業(yè)工作室”，成為深圳首創(chuàng)。紅花嶺和諧企業(yè)工作室成立后，積極推動園區(qū)內(nèi)企業(yè)黨組織的覆蓋工作，并把企業(yè)黨建工作貫穿于化解勞資糾紛的過程中，積極協(xié)調(diào)園區(qū)內(nèi)部企業(yè)與政府的關(guān)系、企業(yè)與員工的關(guān)系，調(diào)解勞資糾紛，共同創(chuàng)建和諧企業(yè)，被喻為“企業(yè)和

諧重要的潤滑劑”。

此外，紅花嶺和諧企業(yè)工作室還完善了工會、信訪、企業(yè)三方代表組成的對話協(xié)調(diào)機制，成立了44家企業(yè)人民調(diào)解委員會，形成了企業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制。工作室人員通過走訪企業(yè)，實地調(diào)查、理性引導，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)矛盾癥結(jié)，耐心傾聽投訴人與被投訴人的意見、促成雙方的和諧調(diào)解，將勞動糾紛化解于萌芽狀態(tài)，不僅及時地調(diào)處勞資糾紛，還主動出擊，加強勞資隱患的排查。和諧企業(yè)工作還把工會組建工作納入到園區(qū)，先后組建51家工會，發(fā)展會員800余人。

桃源街道紅花嶺和諧企業(yè)工作室的工作機制取得了良好的效果，成為南山和諧社區(qū)建設(shè)的一大亮點，得到了各級領(lǐng)導的充分肯定。2011年，紅花嶺工業(yè)園區(qū)獲“全國模范勞動關(guān)系和諧工業(yè)園區(qū)”稱號。截至2013年8月，南山區(qū)在100家以上企業(yè)的工業(yè)園區(qū)和150家規(guī)模以上企業(yè)的社區(qū)相繼建成和諧企業(yè)工作室25家。至此，南山基本實現(xiàn)了“小事不出廠區(qū)，中事不出社區(qū)，大事不出街區(qū)”的和諧勞動關(guān)系新面貌。

和諧企業(yè)工作室主要在以下三個方面發(fā)揮重要作用：第一，及時掌握企業(yè)勞資關(guān)系動態(tài)，有效化解勞資糾紛；第二，讓執(zhí)政黨和政府的工作意圖、職能與工業(yè)區(qū)和企業(yè)有效對接；第三，組織豐富多彩的活動，培養(yǎng)來深建設(shè)者的家園意識，讓廣大職工共享改革開放的成果。

三、南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的特色分析

經(jīng)過分析深圳市南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的具體經(jīng)驗，我們從社會管理的視角發(fā)現(xiàn)，南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系具有行政權(quán)力主導、工會積極維權(quán)、企業(yè)缺乏聲音、員工缺少參與等四個方面的特征。

（一）行政權(quán)力主導

就我國社會管理的現(xiàn)實而言，在相當長的一段時間內(nèi)，以政府管理為本位的模式將是中國社會管理的主要類型。從深圳市南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的經(jīng)驗來看，地方政府和總工會在勞動關(guān)系政策領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。南山區(qū)勞動局在“四級”勞動爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)欠薪預警機制和多部門聯(lián)動綜合整治勞動關(guān)系發(fā)揮著主導性作用。南山區(qū)總工會擁有事實上的“準政府身份”[4]，在組建工會、和諧企業(yè)工作室、工資集體協(xié)商制度和“企業(yè)愛員工，員工愛企業(yè)”活動等勞動關(guān)系工作機制中扮演著極其重要的主導型角色?？梢姡姓?quán)力主導是南山區(qū)和諧勞動關(guān)系構(gòu)建的首要特征。

（二）工會積極維權(quán)

在市場經(jīng)濟社會中，工會是代表和維護工人合法權(quán)益的組織。從理論上來說，工會是代表或反映特定屬性工人的利益和需求的組織。[5]南山區(qū)總工會在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的過程中，不斷創(chuàng)新工會組建方式，積極組織培訓企業(yè)職工，穩(wěn)步推進工資集體協(xié)商，深入開展普法宣傳，引導勞動者理性維權(quán)，基本實現(xiàn)工會組織全覆蓋和多重覆蓋，進一步強化基層工會組織隊伍建設(shè)，為廣大職工群眾解決了大量實際問題，獲得上級工會領(lǐng)導的充分肯定和好評。

（三）企業(yè)缺乏聲音

在市場經(jīng)濟時代的社會管理中，政府不是唯一的主體，社會管理主體呈現(xiàn)出多元化的特征。除了政府組織之外，各種社會組織、企業(yè)組織也成為社會管理的重要主體。在社會管理中，企業(yè)的生產(chǎn)活動存在著外部性，外部性的解決不僅需要政府的引導和社會的監(jiān)督，也需要企業(yè)自身秉持公共利益的觀念。正如彼得斯所言，“如果治理退化成一種十足的經(jīng)濟行為，那么政治理論中的公民就變成了微不足道的人物”。[6]在南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的過程中，欠薪企業(yè)成為政府打擊和勞動者控訴的對象，是作為負面公共形象出現(xiàn)的。這些企業(yè)沒有發(fā)出自己的聲音，也沒有樹立用于承擔責任的社會形象。

（四）員工缺少參與

公共參與是現(xiàn)代公民培養(yǎng)公民意識，履行公眾義務，實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我發(fā)展的基本權(quán)利，也是我國進行社會管理創(chuàng)新的重要途徑。[7]在南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的過程中，以企業(yè)員工為代表的社會公眾很少就勞動關(guān)系政策發(fā)出聲音。這從一定程度上反映了當前我國公眾參與社會治理的范圍和領(lǐng)域都相當狹窄，也顯示了公民參與公共政策討論的熱情和能力不高。為了構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，政府需要積極開發(fā)和提高勞動者發(fā)出自己聲音的途徑和能力，增強政府、企業(yè)和員工在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系中的良性互動，減少政策沖突，使勞動關(guān)系政策的制定和執(zhí)行更有利于勞工權(quán)益的保護和勞動關(guān)系的和諧。

四、南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的未來展望

近年來，珠三角地區(qū)勞資糾紛中的勞動者訴求正在從“底線型”利益訴求向“增長型”利益訴求轉(zhuǎn)變。[8]勞動者和企業(yè)都想有一個開展和平的集體談判的平臺，而不是先由工人罷工，然后把資方拉到集體談判桌前。在這種背景下，南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，必須從以下四個方面考慮進行進一步的社會管理創(chuàng)新：

第一，行政主導型的勞動關(guān)系調(diào)節(jié)模式必須適應社會環(huán)境的變化做出必要的調(diào)整。堅持行政權(quán)力與社會分開，重構(gòu)執(zhí)政黨與社會、政府與社會的關(guān)系，尊重社會的獨立性，給予社會自治的空間，是我國下一步社會管理創(chuàng)新的重點和難點。在勞動關(guān)系領(lǐng)域，政府作為第三方，不直接介入勞動關(guān)系，逐漸形成勞資自治的局面，也是下一步南山區(qū)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重點和難點。

第二，逐步實現(xiàn)街道及街道以下基層工會的“去行政化”，落實勞動者的團結(jié)權(quán)。街道、社區(qū)（工業(yè)區(qū)）和企業(yè)工會的“行政化”是促使基層工會與資方形成“共謀”、導致“資強勞弱”的重要因素。我們建議，由工人直接選舉代表擔任企業(yè)工會主席；然后在企業(yè)工會主席中再選拔比較出色的干部擔任社區(qū)和街道層級的工會干部。這種做法至少有兩個好處：首先，工人出身的工會干部要比從社會上招聘的大學生對工人群體有更深的階級感情；第二，從企業(yè)工會主席到社區(qū)、街道工會干部（即政府雇員）給了企業(yè)工會干部一個可以上升的職業(yè)生涯空間，以鼓勵更多愿意為工人做實事的普通工人擔任工會干部。

第三，落實勞動者的工業(yè)公民權(quán)是在市場經(jīng)濟條件下保障勞動者的人格尊嚴的基本前提，也是構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重要基礎(chǔ)。勞動者的團結(jié)權(quán)、罷工權(quán)和集體談判權(quán)（簡稱“勞動三權(quán)”）是集體勞動權(quán)利立法的核心。深圳可以發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，利用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)，率先對勞動者的“勞動三權(quán)”進行地方立法，為建立集體談判制度奠定基礎(chǔ)。

最后，培育勞資雙方的信任與合作意識，建立基于員工參與、平等協(xié)商和理性博弈之上的集體談判制度。在此基礎(chǔ)上，南山區(qū)還需要發(fā)展“以勞工為本”的勞動政策，讓企業(yè)秉持公共利益和社會責任的發(fā)展理念，讓勞動者成為真正的政策行動者，建立勞動、資本、政府之間的力量平衡機制。要實現(xiàn)這一目標，南山區(qū)和諧勞動關(guān)系建設(shè)還有很長的路要走。

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責任編輯：毛軍吉

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1673-5706（2014）02-0041-05

深圳市南山區(qū)決策咨詢委員會2012-2013年度調(diào)研課題“構(gòu)建南山和諧勞動關(guān)系策略研究”項目的部分成果。

2014-03-10

劉劍，深圳廣播電視大學人文科學系講師、博士；林新典，深圳市委黨校南山分校講師；汪文來，深圳市委黨校南山分校副教授。