收稿日期：2013-06-08

作者簡介：許衍琛，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院社會學(xué)系博士研究生。（天津/300071）

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色人權(quán)發(fā)展道路研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號11&ZD072）成果之一。

摘 要：異地高考是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。借鑒法國學(xué)者埃德加·莫蘭的復(fù)雜性理論，分析了系統(tǒng)內(nèi)存在的非線性的、不確定的利益博弈。這種利益博弈表現(xiàn)在宏觀、中觀、微觀三個層面上。宏觀上的博弈存在于以教育部為代表的中央政府和地方政府之間；中觀層面的博弈突出表現(xiàn)在政府和流入地高級中學(xué)之間；微觀方面的博弈則表現(xiàn)在政府和進(jìn)城務(wù)工人員、本地人口以及高考移民族三大利益群體之間。三個層面的利益博弈均呈現(xiàn)極強(qiáng)的復(fù)雜性。

關(guān)鍵詞：復(fù)雜性思想；異地高考；博弈；政府 2013年，廣受社會關(guān)注的異地高考終于進(jìn)入政策執(zhí)行層面。異地高考政策的出臺和執(zhí)行是一個利益博弈的過程。在已有的研究中，對于異地高考利益博弈的分析失之簡單而且缺乏理論深度。本文運(yùn)用埃德加·莫蘭的復(fù)雜性理論，以政府為中心，從宏觀、中觀和微觀三個層面對于異地高考利益博弈進(jìn)行解讀，以期從一個不同的視角來認(rèn)識異地高考中的利益博弈。

一、宏觀層面的博弈：中央與地方政府之間

異地高考政策作為一項(xiàng)公共政策，是借助公共權(quán)力調(diào)整公共利益的政府行為。我國政府是公共意志和公共利益的代表，然而，在復(fù)雜的政府體系中，不同層級的政府對于這一原則的體認(rèn)情況是不一樣的，各地不同程度上存在的地方保護(hù)主義便是明證。異地高考遵循以試點(diǎn)為基礎(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)的原則。首先是各地根據(jù)自身情況進(jìn)行自主探索。繼而，從2011年開始教育部在各地進(jìn)行調(diào)研，征求地方對于異地高考的意見。袁貴仁部長在2012年“兩會”期間表示異地高考方案進(jìn)入沖刺階段，并且承諾最多10個月就會出臺方案。果然，2012年8月底《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式對外公布?！兑庖姟芬螅骸案魇　⒆灾螀^(qū)、直轄市有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案原則上應(yīng)于2012年年底前出臺?！盵1] 《意見》頒布后，各級地方政府陸續(xù)公布自己的異地高考方案。但是，仍然有一些地區(qū)沒有在規(guī)定時間內(nèi)出臺方案，出現(xiàn)“爽約”的現(xiàn)象；一些異地高考比較敏感的地方僅僅公布了過渡性質(zhì)的方案。異地高考問題的特殊性使其政策的制定和出臺在以教育部為代表的中央政府和省、自治區(qū)、直轄市之間形成博弈的局面。

以教育部為代表的中央政府在異地高考政策制定過程中扮演的是總協(xié)調(diào)者的身份。其之所以想輸入異地高考政策是鑒于數(shù)量龐大的隨遷子女異地升學(xué)問題已經(jīng)成為一個社會問題的事實(shí)。第六次全國人口普查顯示：“居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口為261386075人……同2000年第五次全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加116995327人，增長81.03%?！盵2]不同于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的人口城鄉(xiāng)分割的靜態(tài)布局，伴隨城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，人口流動和遷移已是我國社會的一種常態(tài)。與這些流動人口相伴的是數(shù)以千萬計(jì)的隨遷子女。目前，圍繞異地高考問題已經(jīng)形成了不同的利益集團(tuán)，作為相關(guān)集團(tuán)利益的總調(diào)解人的教育部必須打破狹隘的地方保護(hù)主義，為這種不同的利益訴求做出相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)和制度安排。否則，就有可能導(dǎo)致矛盾沖突的升級，甚至出現(xiàn)社會秩序失范的局面。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、高考路徑的固化等原因，教育部只能運(yùn)用軟性的政治資源進(jìn)行宏觀的調(diào)節(jié)，這從《意見》的內(nèi)容就可以看出。

從省、自治區(qū)、直轄市地方政府來看，中央政府軟性政治資源的運(yùn)用給它們預(yù)留了充足的自由裁量權(quán)，地方政府實(shí)際成為異地高考政策制定和執(zhí)行的主體，即異地高考政策的制定和執(zhí)行帶有很強(qiáng)的自組織的色彩。“自組織的實(shí)體以接受自身內(nèi)因的作用為主?！盵3] 區(qū)域發(fā)展的不均衡使各地的“自身內(nèi)因”呈現(xiàn)極大差別，這很可能導(dǎo)致異地高考的無序。這突出表現(xiàn)為地方政府可以自己制定異地高考的準(zhǔn)入規(guī)則和決定高等教育資源的開放程度。從已出臺的異地高考政策來看，限制條件確實(shí)是高低不一，呈現(xiàn)錯綜復(fù)雜的局面。這是因?yàn)榈胤秸哂姓咧贫ㄕ吆驼邎?zhí)行對象二重身份。二重身份的存在極有可能使地方政府進(jìn)行有利于自己的制度安排。異地高考政策設(shè)計(jì)的初衷是解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的異地升學(xué)問題。從各地出臺的異地高考準(zhǔn)入細(xì)則（特別是較受關(guān)注地區(qū)的異地高考細(xì)則）來看，諸如社會保險(xiǎn)等硬性條件的規(guī)定足以讓很多農(nóng)民工徒喚奈何。鑒于各地異地高考標(biāo)準(zhǔn)不同的問題，袁貴仁部長在2013年的教育工作會議上提出各地應(yīng)“爭取各方面最大的共識度”。質(zhì)言之，異地高考不是地方層面的變革，而是全國性質(zhì)的。只有建立系統(tǒng)的、全國性的異地高考制度，異地高考才可以從地方利益的束縛中突圍。從這一層面來說，以教育部為代表的中央政府和地方政府之間的博弈仍會長期存在，其博弈的焦點(diǎn)是權(quán)責(zé)分配。這種博弈與傳統(tǒng)的上級下達(dá)指令，下級負(fù)責(zé)執(zhí)行的簡單線性關(guān)系不同，博弈的過程充滿復(fù)雜性。

二、中觀層面的博弈：政府和流入地高級中學(xué)之間 在異地高考所有的準(zhǔn)入條件當(dāng)中，學(xué)籍是最為基本的。這就注定流入地的高級中學(xué)在異地高考過程中扮演非常重要的角色，它是進(jìn)入異地高考大廈的門戶。在進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女?dāng)?shù)量較少的地區(qū)，依靠現(xiàn)有的高中資源存量就可以解決隨遷子女高中就學(xué)的問題。然而，在隨遷子女比較集中的京滬粵等地，現(xiàn)有的高中教育資源根本不可能容納如此多的隨遷子女?！皬V東2012年義務(wù)教育階段外省戶籍學(xué)生188.1萬人，占全國的1/6。隨遷子女80%以上集中在珠三角地區(qū)，按現(xiàn)有學(xué)生測算，僅珠三角地區(qū)就將至少增加200多所初中和高中，新增各類學(xué)校所需的土地、師資、投入等，是廣東難以承受的。”[4]“從2011年到2014年，北京市小學(xué)一年級入學(xué)人口將由10萬人劇增到18萬人左右，增長率高達(dá)80%，之后幾年仍將呈持續(xù)增長趨勢。即便不考慮放開異地高考可能帶來的學(xué)齡人口的增加，2020年前北京也將面臨巨大的基礎(chǔ)教育學(xué)位缺口?！盵5] 在本地學(xué)生都難以保證的情況下，人們不禁要問拿什么來保障隨遷子女在流入地的高中教育機(jī)會？高級中學(xué)在我國已經(jīng)不是義務(wù)教育，因?yàn)榇罅空惺针S遷子女而產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該從哪里獲得？

為保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育的受教育權(quán)，國家以“兩為主”政策為核心，初步建立了一個完整的保障機(jī)制。以經(jīng)費(fèi)保障為例，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)納入輸入地的教育支出，按照國家預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放到接收隨遷子女的公辦學(xué)校和民辦學(xué)校。不但如此，中央還設(shè)立了一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對于隨遷子女?dāng)?shù)量較大的地方進(jìn)行有針對性的補(bǔ)助。保障隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的思路是明確的，措施是得當(dāng)?shù)?。然而，類似的清晰思路和詳?xì)措施，還沒有在隨遷子女非義務(wù)教育階段得到體現(xiàn)。流入地高級中學(xué)接收隨遷子女就學(xué)面臨巨大的經(jīng)費(fèi)壓力。

另外，接收隨遷子女進(jìn)入流入地高級中學(xué)就讀會影響其教學(xué)質(zhì)量。教學(xué)質(zhì)量是學(xué)校生存的生命線。在當(dāng)前應(yīng)試教育依然存在市場的大環(huán)境下，高考錄取率對于一所高級中學(xué)的意義是不言而喻的，它成為衡量一所高級中學(xué)教學(xué)質(zhì)量的主要參考指標(biāo)。教育公平體現(xiàn)在教育機(jī)會公平、教育過程公平和教育結(jié)果公平三個方面。經(jīng)過多年的努力，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育階段的受教育權(quán)得到較好地保障和實(shí)現(xiàn)，教育機(jī)會問題基本得到解決。但是保障的質(zhì)量和內(nèi)涵還是比較低的，這突出表現(xiàn)在隨遷子女和城市子女教育資源占有的差距上。從隨遷子女的學(xué)校出身來看，目前尚有大量的隨遷子女是在流入地的民辦學(xué)校接受教育。民辦教育盡管在近幾年得到較快的發(fā)展，但是其基礎(chǔ)設(shè)施、師資配備等還是不能和城市公辦學(xué)校同日而語，其教學(xué)質(zhì)量和城市公辦學(xué)校相比還存在一定的差距。即使是在城市公辦學(xué)校就讀的隨遷子女，想進(jìn)入重點(diǎn)初中或者小學(xué)的難度也是很大的。比如，“武漢市是全國率先接納進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女入學(xué)的城市之一，全市現(xiàn)有313所公辦中小學(xué)接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女入學(xué)，但其中沒有一所是重點(diǎn)學(xué)校”[6] 。重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校的區(qū)別主要在于教育資源的豐富程度。同樣作為城市學(xué)校，重點(diǎn)與非重點(diǎn)學(xué)校在資源的配備上存在重大差距。在保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育階段受教育權(quán)的過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)流入地學(xué)校特別是重點(diǎn)學(xué)校出于自身利益考慮不愿意接收隨遷子女的情況，政府不得不給這些學(xué)校下達(dá)硬性的接收指標(biāo)。隨著異地高考政策進(jìn)入實(shí)施階段，作為理性組織的高級中學(xué)出于維護(hù)自身教學(xué)質(zhì)量的考慮很可能不愿意接受隨遷子女。

在已有的相關(guān)研究中，對于政府和流入地高級中學(xué)的利益博弈，論者大多關(guān)注學(xué)校因?yàn)榻蛹{隨遷子女所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)問題。的確，經(jīng)費(fèi)問題是困擾學(xué)校接收多少隨遷子女就學(xué)的重要參考因素。但是，從學(xué)校層面來講，出于維護(hù)正常教學(xué)秩序和教學(xué)質(zhì)量等因素的考慮，即使在獲得充足經(jīng)費(fèi)的前提下，高中學(xué)校接收隨遷子女就學(xué)的愿望也不會很強(qiáng)烈，這就要訴諸行政的力量。對于這一點(diǎn)，以往的論者鮮有涉及。這也正凸顯了學(xué)校和政府之間利益博弈的復(fù)雜性。

三、微觀層面的博弈：政府與社會利益群體之間 1.政府與進(jìn)城務(wù)工人員之間

從社會問題的分類來看，異地高考是一個結(jié)構(gòu)性社會問題，即由于社會結(jié)構(gòu)本身不合理造成的。受教育權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，從理想狀態(tài)來看，其實(shí)現(xiàn)的程度只能取決于受教育者自身能力的大小。同戶籍綁定的現(xiàn)有高考制度是對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)的剝奪。由于制度惰性的存在，異地高考進(jìn)程一直舉步維艱。良好的教育往往意味著較高的收益和較好的生存條件?！笆芙逃龣?quán)是一種經(jīng)濟(jì)收益權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是為了爭取更好的生存能力而要求國家從經(jīng)濟(jì)角度提供必要的文化教育條件和均等的教育計(jì)劃的權(quán)利?！盵7] 處于社會底層的進(jìn)城務(wù)工人員為了改變自己的處境，避免由于受教育權(quán)的喪失而帶來的貧困復(fù)制，他們采用組織團(tuán)體、遞交公開信、約見教育官員等多種形式來加速異地高考的進(jìn)程，并且制定了異地高考方案民間版本。按照這一版本，只要隨遷子女隨父母在流入地居住，到高中畢業(yè)為止至少有3年連續(xù)學(xué)籍就可在當(dāng)?shù)貐⒓涌荚嚭弯浫。麅傻氐膶W(xué)籍標(biāo)準(zhǔn)則至少為四年。將這一民間版本和在《意見》指導(dǎo)下出臺的從城市條件、父母條件、學(xué)籍條件進(jìn)行準(zhǔn)入限制的各地方案相比較，差距是不言而喻的。對于異地高考新政能否解決高考考權(quán)公平的問題，學(xué)者馮邦的研究顯示：“有60.1%的人（農(nóng)民工）表示出了消極情緒?！盵8] 理想和現(xiàn)實(shí)的落差注定了隨遷子女家庭和政府之間的復(fù)雜博弈將繼續(xù)存在。

2.政府與流入地戶籍人口之間

在進(jìn)城務(wù)工人員為爭取異地高考權(quán)益而奔走吶喊的同時，流入地當(dāng)?shù)貞艏丝谝查_始了維護(hù)自身利益的征程。他們把進(jìn)城務(wù)工人員爭取異地高考的努力稱為“異鬧”。隨著異地高考新政的相繼出臺，雙方之間的較量從最初的網(wǎng)絡(luò)世界邁向現(xiàn)實(shí)當(dāng)中。從高等教育資源的配置來看，在北京、上海流動人口比較集中的地區(qū)，得益于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代形成的教育資源配置格局，當(dāng)?shù)厝丝谕ㄟ^高考獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會要遠(yuǎn)較其它地區(qū)容易，其重點(diǎn)院校的錄取比例較高。比如，2011年北京的“重點(diǎn)錄取率高達(dá)24.9%，上海則高達(dá)24.18%”[9]。 在當(dāng)前高考模式下，異地高考政策實(shí)行之后，流入地當(dāng)?shù)厝丝谠诖髮W(xué)教育資源的競爭上必將面臨更大的壓力，異地高考的放開也會加劇流入地當(dāng)?shù)馗咧薪逃Y源的競爭。流入地當(dāng)?shù)厝丝谒鶕?dān)心的主要表現(xiàn)在重點(diǎn)學(xué)校的錄取率上，特別是高考的錄取率上。我國現(xiàn)在的高考錄取模式實(shí)行按計(jì)劃分省配置，因?yàn)殡S遷子女在流入地參加高考而帶來的錄取指標(biāo)的問題該如何解決成為當(dāng)?shù)厝丝陉P(guān)注的焦點(diǎn)。辦法無非有二：一是切割原有指標(biāo)的“蛋糕”，這是流入地當(dāng)?shù)厝丝谧畈辉敢饪吹降模欢菍τ陔S遷子女高考錄取名額進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)置，這看似可以在最大程度上消除當(dāng)?shù)厝丝诘暮箢欀畱n，其實(shí)操作難度相當(dāng)大。以廣東為例，倘若廣東異地高考全面放開，“如果要保持廣東目前80%左右的高考錄取率不下降的話，廣東每年要增加15.2萬個招生計(jì)劃”[10]。 如此龐大的招生計(jì)劃，無論是額外追加或者外來調(diào)劑都是很難實(shí)現(xiàn)的。

3.政府與高考移民之間

各級政府對于異地高考進(jìn)程采取謹(jǐn)慎的逐漸推進(jìn)的態(tài)度，在很大程度上是由于政府和高考移民族之間的博弈造成的。異地高考和高考移民兩者之間存在本質(zhì)的不同，前者是個人正當(dāng)教育權(quán)的爭取和維護(hù)，后者則是一種教育投機(jī)行為。高考移民是政府在出臺和執(zhí)行異地高考政策過程中必須規(guī)避的對象。這種投機(jī)行為的存在一度對于異地高考進(jìn)程起到了反向牽引的作用。為了防止高考投機(jī)行為的發(fā)生，2005年國家發(fā)布了《關(guān)于做好普通高校招生全國統(tǒng)一考試考生報(bào)名資格審查工作的通知》，這一文件更加強(qiáng)化了高考和戶籍綁定的制度安排。北京、上海等地原本就是高考“洼地”。異地高考放開之后，必將加劇高考移民現(xiàn)象。為防止高考移民的發(fā)生，政府會進(jìn)行異地高考準(zhǔn)入的限制。準(zhǔn)入條件過低，則難以有效防范高考移民；準(zhǔn)入條件太高，則又不能真正維護(hù)相關(guān)人員的教育公平權(quán)。高考移民是政府在制定和執(zhí)行異地高考政策時不得不考慮的一股力量。

以政府為中心，其與隨遷子女家庭、當(dāng)?shù)厝丝诤透呖家泼褡逯g呈現(xiàn)出錯綜的、不確定的關(guān)系?！皩τ诔^兩個理性的對手的對抗，我們不能以確定的方式?jīng)Q定最優(yōu)的戰(zhàn)略。”[11] 從這個意義上講，當(dāng)前所有的異地高考政策都需要進(jìn)行不斷的優(yōu)化。在異地高考政策制定和執(zhí)行的過程中，必須堅(jiān)決維護(hù)相關(guān)群體的正當(dāng)利益，有效防范、規(guī)避和懲罰投機(jī)行為，只有這樣才能在政策制定和實(shí)施過程中取得納什均衡的效果。

以政府為主要代表的政策決策者的理性是有限的以及異地高考政策本身所具有的自組織性、無序性等因素共同導(dǎo)致了異地高考博弈的復(fù)雜性。“復(fù)雜性是一個提出問題的詞語，而不是給出解決辦法的詞語?！盵12] 盡管如此，對于異地高考復(fù)雜的博弈格局進(jìn)行清晰的勾勒和描繪，一方面可以更好地理解異地高考問題的解決何以如此困難，另一方面可以為政策的細(xì)化乃至形成穩(wěn)定的異地高考制度設(shè)計(jì)提供參考。

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