趙惠敏，李　琦，王晨旭

（1.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院，長春130117；2.長春市國稅局，長春130022）

中國房地產(chǎn)稅改革取向研究

趙惠敏1，李琦1，王晨旭2

（1.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院，長春130117；2.長春市國稅局，長春130022）

摘要：自中共十八屆三中全會提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”以來，房地產(chǎn)稅成為社會的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)是一種零和博弈，即民眾繳納房地產(chǎn)稅的個人損失即為政府收入。當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅的首要功能應(yīng)定位于籌集地方財(cái)政收入，依據(jù)民眾房地產(chǎn)稅收實(shí)際負(fù)擔(dān)能力和地方政府基本公共服務(wù)職能，尋求政府與民眾對房地產(chǎn)稅的意愿契合度。政府應(yīng)厘清租、稅、費(fèi)界限，理順房地產(chǎn)收入分配關(guān)系，合理調(diào)整房地產(chǎn)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，適時開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，增強(qiáng)地方政府財(cái)政自給能力，建立房地產(chǎn)稅制改革長效機(jī)制，構(gòu)建政策支撐體系，營造適宜房地產(chǎn)稅改革的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：零和博弈；房地產(chǎn)稅；目標(biāo)定位；制度設(shè)計(jì)

自中共十八屆三中全會提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”以來，房地產(chǎn)稅成為社會的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。加拿大西安大略大學(xué)終身教授徐滇慶（2013）有關(guān)征收房產(chǎn)稅的民意調(diào)查顯示，大多數(shù)人不贊成征收保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅。［1］專家學(xué)者對此存在較大爭議，安體富（2012）積極主張征收，但要保證不增加一般民眾的負(fù)擔(dān)。［2］許善達(dá)（2011）從房產(chǎn)稅屬于對存量所得征稅的角度，反對擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)和征收保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅。［3］William Fischel（1992）從理論和實(shí)證兩方面論證了財(cái)產(chǎn)稅是受益稅，指出財(cái)產(chǎn)稅制度結(jié)合了城市土地利用“分區(qū)”和“用腳投票”原則。［4］Zodrow George R（1984）認(rèn)為資本要素承擔(dān)了稅收的平均負(fù)擔(dān)，對資產(chǎn)征稅扭曲了房地產(chǎn)市場的供需和地方財(cái)政決策。［5］房地產(chǎn)稅涉及千家萬戶，牽一發(fā)動全身，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、矛盾多發(fā)且易激化時期，GDP增長與收入差距拉大、房價飆升同時并存，房地產(chǎn)稅改革對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響深遠(yuǎn)。本文從民眾和政府二維視角，分析現(xiàn)行房地產(chǎn)稅存在的問題，探究我國房地產(chǎn)稅改革取向。

一、我國房地產(chǎn)稅在制度設(shè)計(jì)上的缺失及各方利益博弈

房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)是一種零和博弈，博弈主體為民眾和政府。民眾期待的收益是個人可支配收入最大化，政府提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)豐富且令人滿意，而政府期待的收益則較復(fù)雜，包括組織充裕的收入、提高地方官員政治晉升機(jī)會的GDP增長、地方政府及其官員在公共管理中的預(yù)算最大化；博弈結(jié)果是政府與民眾意愿達(dá)成均衡，即民眾繳納的房地產(chǎn)稅能夠滿足地方政府基本支出需要；博弈規(guī)則是房地產(chǎn)稅制度。但目前我國房地產(chǎn)稅在制度設(shè)計(jì)上存在問題。

定稿日期：2014－07－08

（一）房地產(chǎn)稅制度存在缺陷

1950年至今，政府發(fā)布有關(guān)房地產(chǎn)稅的《實(shí)施細(xì)則》、《條例》、《暫行條例》、《決定》十余項(xiàng)，房地產(chǎn)稅經(jīng)歷了稅種的設(shè)立、取消、合并以及恢復(fù)等多個階段，目前有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、城建稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等十余個稅種。從政府發(fā)布房地產(chǎn)稅政策的歷程可以看出，政府一直在推進(jìn)房地產(chǎn)稅制度改革，但至今沒有實(shí)質(zhì)性的突破，房地產(chǎn)稅仍存在諸多問題。

1.房地產(chǎn)稅制度陳舊，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅制度源于1986年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，當(dāng)時規(guī)定向全國內(nèi)資企業(yè)和國內(nèi)居民開征房產(chǎn)稅，但規(guī)定對個人擁有的非營業(yè)性房產(chǎn)免稅。當(dāng)前我國面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)格局復(fù)雜，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與房地二元結(jié)構(gòu)并存，住房產(chǎn)權(quán)制度殘缺，房產(chǎn)稅已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。而1987年、1988年和1994年發(fā)布的《中華人民共和國耕地占用稅條例》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》都有嚴(yán)重的遲滯，征稅標(biāo)準(zhǔn)過低、忽略土地差別，起不到抑制濫占、濫用土地的作用。

2.房地產(chǎn)稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理，無力調(diào)控房地產(chǎn)市場。我國目前房地產(chǎn)稅主要集中在房屋的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，征收營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、契稅、印花稅、所得稅，稅種多且稅負(fù)重；而保有環(huán)節(jié)只征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，稅種少且稅負(fù)輕。從2011年1月國務(wù)院批準(zhǔn)上海、重慶啟動的個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)情況看，其征稅環(huán)節(jié)仍舊集中于房屋銷售環(huán)節(jié)，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)與帀場價值脫節(jié)，使得保有環(huán)節(jié)稅負(fù)依然偏低，未達(dá)到調(diào)控存量房產(chǎn)目的。保有環(huán)節(jié)稅種缺失，致使投資者囤積房產(chǎn)，房價飆升遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民眾住房支付能力，投資者賺取房產(chǎn)升值的高額收益，拉大了貧富差距；投資性房產(chǎn)空置，不利于資源優(yōu)化配置。

3.房地產(chǎn)稅征收范圍狹窄，難以組織地方收入。2009年政府宣布廢止《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，對內(nèi)外資企業(yè)和個人統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，實(shí)施范圍限于城帀、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，主要是對從事經(jīng)營活動的房產(chǎn)征收，滬渝試點(diǎn)的房產(chǎn)稅征收范圍僅限增量房產(chǎn)和部分高檔存量住宅，稅率過低且級次過少，未能對民眾收入分配進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)節(jié)。隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差別將逐步縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)日益繁榮，而我國房地產(chǎn)稅尚未覆蓋農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地及農(nóng)村住房，征稅范圍窄、免稅范圍大，且稅額標(biāo)準(zhǔn)低、稅負(fù)不公平，難以發(fā)揮地方政府組織收入的職能，不利于地方培育稅源、增強(qiáng)財(cái)政自給能力。

（二）民眾與政府在房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)中的博弈

1.民眾的意愿。民眾具體劃分為“有居住需求的民眾”即無住房者或有改善住房需求的有房者和“非居住需求的民眾”即不需要購買住房自用者，或只是用于投資、投機(jī)的購買者。對房產(chǎn)持有者征稅，將一部分投機(jī)或投資的房產(chǎn)購買者擠出市場，平抑房價，成為民眾最直接的呼聲和要求之一。我國社會兩極分化越來越明顯，收入分配差距擴(kuò)大、貧富差距懸殊。在人口不斷增加的情況下，房產(chǎn)己經(jīng)成為一種稀缺資源，多占多征稅、少占少征稅是緩解兩極分化、縮小貧富差距的重要手段，是民眾意愿之二。而非居住需求的民眾從改善居住條件、提高生活質(zhì)量方面，對住房提出更高的要求，如交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施齊備、公共環(huán)境安全、教育資源良好、醫(yī)療衛(wèi)生條件優(yōu)越等等，對地方政府提出更多的公共服務(wù)需求。他們希望通過繳納較少的稅來換取政府公共服務(wù)水平的提高，使房產(chǎn)保值增值。民眾一方面寄期望于房地產(chǎn)稅達(dá)到上述諸多目的，但同時又希望不增加稅負(fù)，即自身不交稅或少交稅。

2.政府的需求。政府希望一項(xiàng)政策出臺能達(dá)成多重目標(biāo)，除了平抑房價、調(diào)節(jié)收入分配，還希望能擺脫目前對土地財(cái)政的依賴，滿足地方財(cái)政支出需要。與所得稅、流轉(zhuǎn)稅等稅種相比，房地產(chǎn)稅具有收入來源相對穩(wěn)定的優(yōu)勢，能夠增加地方政府收入，并提高地方政府公共產(chǎn)品供給效率。土地出讓金收入一直是地方財(cái)政的有力支撐，房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅和建筑業(yè)營業(yè)稅的大幅增加，對地方稅收增長發(fā)揮了重要作用。地方財(cái)政收入對房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅的高度依賴，會隨著增值稅的擴(kuò)圍而逐步喪失；非稅收入已成為地方財(cái)政“增收挖潛”的重要渠道，但其來源的不規(guī)范使其增長具有明顯的不穩(wěn)定性。這些制約因素，都對如何加快地方財(cái)政收入的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和增強(qiáng)調(diào)控功能帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在房地產(chǎn)稅改革博弈中，政府除了要達(dá)成上述目標(biāo)以外，還希望一項(xiàng)政策出臺的成本在可控范圍之內(nèi)，希望房地產(chǎn)稅改革中涉及的政治成本、社會成本、經(jīng)濟(jì)成本越小越好。在保持現(xiàn)有稅負(fù)水平下，可以通過調(diào)整不同征稅環(huán)節(jié)來獲取滿足地方政府職能需求的基本收入。［3］

二、我國房地產(chǎn)稅改革的價值取向

房地產(chǎn)稅改革取決于政策制定者——政府和政策作用對象——民眾，兩個參與方的意愿和需求的契合程度。政府與民眾意愿與需求不同，雙方利益博弈的均衡點(diǎn)能否達(dá)成，是房地產(chǎn)稅改革成敗的關(guān)鍵所在。

（一）房地產(chǎn)稅改革目標(biāo)定位

稅收目標(biāo)是政府制定或改革稅收政策所期望取得的效果，是政府價值觀的集中體現(xiàn)。房地產(chǎn)稅改革目標(biāo)定位，直接關(guān)系到房地產(chǎn)稅改革方案的制定，關(guān)系到房地產(chǎn)稅制要素的選擇。我國房地產(chǎn)的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相同，即房地產(chǎn)可以作為消費(fèi)品用來居住，也可以作為投資品用來升值，具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)和財(cái)富象征。當(dāng)前，我國房地產(chǎn)還承載著特殊的社會屬性和政治屬性，即在滿足人們基本生活需要之上，成為一個衡量社會生活水平的標(biāo)志，衡量社會保障狀況的標(biāo)準(zhǔn)，直接影響社會穩(wěn)定和國民福祉；房地產(chǎn)政策代表不同階層的利益分配，影響不同群體的利益關(guān)系，直接關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。房地產(chǎn)的特殊屬性決定了政府制定稅收政策應(yīng)具有綜合性與前瞻性。［6］

房地產(chǎn)稅理論研究歷史久遠(yuǎn)。亞當(dāng)·斯密指出，土地及其產(chǎn)出物都應(yīng)是財(cái)產(chǎn)稅的征稅對象。馬歇爾認(rèn)為，對土地改良物征稅是一種有償稅。蒂布特認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)稅是公共服務(wù)的價格。［7］我國房地產(chǎn)稅收是一個匯集資源稅（城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅）、所得稅（企業(yè)和個人所得稅）、流轉(zhuǎn)稅（營業(yè)稅）、財(cái)產(chǎn)稅（房產(chǎn)稅、契稅）四大稅系、由多個稅種組成的稅收體系。但從本質(zhì)上講，房地產(chǎn)稅是一種以房屋為征稅對象征收的財(cái)產(chǎn)稅，是民眾住房產(chǎn)權(quán)被保護(hù)付出的代價?；厮莘康禺a(chǎn)稅本質(zhì)屬性，結(jié)合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)稅體制改革進(jìn)程，應(yīng)將房地產(chǎn)稅改革目標(biāo)定位為：首先是籌集地方政府財(cái)政收入，其次為調(diào)控房地產(chǎn)市場，最后為調(diào)節(jié)貧富差距。三個目標(biāo)相互協(xié)同，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行權(quán)衡。［8］

（二）房地產(chǎn)稅改革路徑選擇

1.綜合測算民眾房地產(chǎn)稅負(fù)水平，規(guī)范房地產(chǎn)稅費(fèi)體系?？陀^測算民眾綜合房地產(chǎn)稅負(fù)水平是開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口的前提條件。［9］我國房地產(chǎn)稅負(fù)總水平整體偏高，由2001年的9.53%增長至2013年的36.7%，增幅達(dá)285%，12年間超過全國宏觀稅負(fù)水平11個百分點(diǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)向政府交納的稅收占其總成本達(dá)26.06%，占總銷售收入的14.21%，開發(fā)環(huán)節(jié)還需繳納地方政府部門費(fèi)用合計(jì)40余項(xiàng)，占房產(chǎn)價格的30%～40%。［10］開發(fā)商繳納的各種稅費(fèi)最終必然要轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，由廣大居民承擔(dān)。民眾房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅負(fù)較重，2001年至2011年房地產(chǎn)市場流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的平均稅負(fù)水平大致在17%左右，占房地產(chǎn)稅收總收入的88.45%，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)水平最高僅為0.4%。［11］具體情況詳見表1、表2。

民眾房地產(chǎn)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，根本原因是租、稅、費(fèi)界限不清，項(xiàng)目混雜，因此必須厘清租、稅、費(fèi)界限，理順房地產(chǎn)收入分配關(guān)系。我國目前實(shí)行的“批租制”是用地者向國家購買一定年限的使用權(quán)，這種制度，不利于房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控。遵照“租稅分離”的原則，實(shí)現(xiàn)“明租”、“正稅”、“清費(fèi)”。在保持房地產(chǎn)總體稅負(fù)水平不變的情況下，摒棄不可持續(xù)的土地財(cái)政模式，實(shí)行土地年租制，明確國家向土地使用者收取地租的行為，即對土地出讓金扣除土地征用費(fèi)、拆遷費(fèi)、開發(fā)費(fèi)以外的凈收益部分，改為向土地使用人在使用年限內(nèi)按年度收取土地年租金，取代現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅；正稅是完善房地產(chǎn)稅制體系，發(fā)揮房地產(chǎn)稅調(diào)控功能，對擁有多套住房的人征收較重稅收，即使房價因剛性需求不降低，也能夠增加投資者的持有成本，迫使其通過出租房屋獲取租金收入，在一定程度上降低了房屋空置率，提高房產(chǎn)資源使用效率；合理調(diào)整房地產(chǎn)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)房地產(chǎn)收費(fèi)法制化管理，清理各類重復(fù)收費(fèi)，取締不合理收費(fèi)，避免以稅代費(fèi)或以費(fèi)代稅，在不增加納稅人總體稅負(fù)前提下，重新調(diào)整房地產(chǎn)稅負(fù)在不同環(huán)節(jié)的分布結(jié)構(gòu)。［12］

表1　房地產(chǎn)稅費(fèi)在總成本、總支出和銷售收入中的分布　　　　　　　　　　　單位%

表2　2007年－2013年房地產(chǎn)稅負(fù)和宏觀稅負(fù)情況

2.開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)財(cái)力。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家地方財(cái)政收入主要來源于房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重普遍達(dá)到45%［13］，而我國房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重2013年僅為2.25%，占地方稅收收入比重為20.2%，地方政府組織收入能力弱，難以滿足財(cái)政支出需要（見表3）。但是，我國存量房數(shù)量巨大，潛在稅源充足，因此，政府應(yīng)擴(kuò)大房產(chǎn)稅課稅對象范圍，對城市居民擁有第三套及以上的房產(chǎn)普遍征收保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，取消個人非營業(yè)用房房產(chǎn)免稅待遇。中央政府統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)稅率范圍，地方政府需要綜合考慮本地稅基大小和地方政府財(cái)政支出規(guī)模選擇合適的稅率，應(yīng)使房地產(chǎn)稅總收入不高于改革前的稅費(fèi)總水平；實(shí)行差別稅率和累進(jìn)稅率相結(jié)合，對高檔住宅和多套住宅實(shí)行累進(jìn)稅率，打擊房地產(chǎn)投機(jī)行為，合理配置土地及房產(chǎn)資源，提高保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅稅負(fù)水平，使其成為房地產(chǎn)稅制體系的主體稅種，增強(qiáng)地方政府財(cái)政自給能力，同時，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅稅負(fù)水平，避免民眾承擔(dān)大量在交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)嫁而來的稅負(fù)。這樣，既能保證民眾總體負(fù)擔(dān)不增加或少增加，又能在一定程度上緩解實(shí)行土地年租金，減少地方收入的問題，逐漸擺脫對土地財(cái)政的依賴。完善地方稅體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與支出責(zé)任相匹配、財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，從根本上解決因分稅制不徹底而造成的地方財(cái)政困難及各級財(cái)政矛盾突出問題。［14］

表3　2007～2013年房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的比例

3.建立房地產(chǎn)稅改革長效機(jī)制，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配功能。在對城市居民普遍開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅之后，適時擴(kuò)大房地產(chǎn)稅征稅范圍，對城鄉(xiāng)企業(yè)與居民普遍征收房地產(chǎn)稅，合理配置、集約使用自然資源，增加地方財(cái)政收入，縮小社會貧富差距。從公平的角度看，房地產(chǎn)稅是那些享受較多政府優(yōu)質(zhì)服務(wù)的居民理應(yīng)付出的補(bǔ)償，是對社會存量財(cái)富課稅，具有直接稅的性質(zhì)，可以彌補(bǔ)所得稅的缺陷，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入和分配財(cái)富的作用。［15］迅猛擴(kuò)大的高收入群體選擇房地產(chǎn)投資，又為遺產(chǎn)稅的開征提供了充足的稅源。適時開征遺產(chǎn)與贈予稅，配合房地產(chǎn)稅的征收，降低房產(chǎn)預(yù)期收益，減少房地產(chǎn)投資需求，可以抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為，有效控制房價，解決地方政府的財(cái)政壓力。［16］遺產(chǎn)與贈與稅對接受贈與或繼承而獲得房地產(chǎn)的納稅人課征，又將彌補(bǔ)無償轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)的缺位。健全房地產(chǎn)稅收政策體系，既能實(shí)現(xiàn)政府與民眾博弈雙方利益平衡，又能有效調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)分配，減緩社會貧富兩極分化問題。

（三）房地產(chǎn)稅改革支撐體系構(gòu)建

由于我國房地產(chǎn)稅法律層級低，民眾普遍缺乏對房地產(chǎn)稅清晰完整的認(rèn)知，收入差距的擴(kuò)大及較重的房地產(chǎn)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、政府低質(zhì)低效的服務(wù)，加劇了民眾對當(dāng)今社會的不滿程度，直接影響到民眾對政府的認(rèn)可。在社會法制尚不健全、民主化程度不高、稅收征管措施乏力、懲罰力度不夠的環(huán)境下，可能會導(dǎo)致民眾納稅遵從度下降，甚至產(chǎn)生不遵從行為。［11］因此，構(gòu)建房地產(chǎn)稅改革支撐體系，對推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革至關(guān)重要。

1.健全住房法律法規(guī)體系。國家制定系統(tǒng)、完整的住房基本法，引導(dǎo)住房合理消費(fèi)，依法規(guī)范房地產(chǎn)市場交易行為；提高住房法律層級，增強(qiáng)住房法律權(quán)威性；盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，為房地產(chǎn)稅收征管提供法律保證。地方政府在基本法律體系下，出臺房地產(chǎn)規(guī)章制度，完善住房法律監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，提高房地產(chǎn)執(zhí)法效率，抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為，遏制住房囤積現(xiàn)象，制止房地產(chǎn)交易牟取暴利，堵塞房地產(chǎn)收益流失的漏洞。

2.明晰產(chǎn)權(quán)管理體系。建立統(tǒng)一的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，實(shí)行房屋和土地產(chǎn)權(quán)證書合一制度，統(tǒng)一部門管理，統(tǒng)一登記信息，統(tǒng)一登記內(nèi)容，統(tǒng)一登記程序；推行財(cái)產(chǎn)實(shí)名登記制，建立健全個人住房產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，遏制各類房地產(chǎn)市場的私下交易，打擊房地產(chǎn)市場違法違規(guī)交易行為，增強(qiáng)房地產(chǎn)稅征管的有效性和嚴(yán)肅性。

3.規(guī)范房地產(chǎn)評估體系。完善房地產(chǎn)評估法律制度，制定科學(xué)的評估人員行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；改革現(xiàn)有評估機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)評估行業(yè)的征評分開；明確并規(guī)范政府與中介機(jī)構(gòu)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，提高評估行業(yè)的工作效率和工作質(zhì)量；構(gòu)建房地產(chǎn)評估信息系統(tǒng)，整合和利用國土資源、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)管理等部門的數(shù)據(jù)；設(shè)立專業(yè)部門來負(fù)責(zé)錄入、儲存及數(shù)據(jù)庫維護(hù)，實(shí)現(xiàn)信息和管理資源的共享。［17］

三、結(jié)　論

房地產(chǎn)稅改革是公共政策制定問題，是我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期房價高漲和貧富差距拉大狀況下政府與民眾之間的利益博弈過程。房地產(chǎn)稅改革成功與否，關(guān)系到社會穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到中央和地方財(cái)政關(guān)系的合理調(diào)整。本文從民眾、政府兩個維度，尋求能夠滿足民眾和政府雙方意愿的契合點(diǎn)，以期為房地產(chǎn)稅改革提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。具體結(jié)論如下：

第一，房地產(chǎn)稅具有籌集地方財(cái)政收入的功能。從房地產(chǎn)稅起源，分析房地產(chǎn)稅具有的客觀內(nèi)在屬性，明確當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅的功能定位，選擇與之相適應(yīng)的目標(biāo)模式，為政府制定公共政策指明方向。地方政府的基本職能是提供滿足地方民眾需求的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，發(fā)揮房地產(chǎn)稅的聚財(cái)功能，可以改變我國存在多年的各級政府間財(cái)力與事權(quán)扭曲的格局，是房地產(chǎn)稅制改革的最優(yōu)選擇。

第二，現(xiàn)階段政府與民眾意愿不一致是房地產(chǎn)稅改革的羈絆。民眾希望政府能夠盡快平抑房價，縮小貧富差距，或?qū)崿F(xiàn)資產(chǎn)保值增值而不增加稅負(fù)；地方政府面臨的主要挑戰(zhàn)是尋找與其職能相匹配且能為其籌集充足收入的財(cái)政工具。無論是從理論研究還是從實(shí)證分析來看，科學(xué)測算居民綜合房地產(chǎn)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，理順房地產(chǎn)收入分配關(guān)系，是房地產(chǎn)稅改革的重要環(huán)節(jié)。

第三，根據(jù)房地產(chǎn)稅改革目標(biāo)，協(xié)調(diào)各功能之間的關(guān)系，分階段實(shí)施改革。首先，開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，對城市居民住房普遍征稅，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場各環(huán)節(jié)稅負(fù)結(jié)構(gòu)調(diào)整；其次，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅征稅范圍，對農(nóng)村企業(yè)和居民住房普遍征稅，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅征稅范圍擴(kuò)展；再次，在對個人所得實(shí)行分類綜合征稅的基礎(chǔ)上，適時開征遺產(chǎn)與贈與稅，彌補(bǔ)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)缺位，構(gòu)建體系完整、功能突出的房地產(chǎn)稅收制度，是房地產(chǎn)稅改革的核心內(nèi)容。

第四，房地產(chǎn)稅是一個既關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、又關(guān)乎社會和政治的問題，是一個既涉及政府又涉及民眾的問題。［18］適當(dāng)?shù)穆窂饺诤虾透母镞M(jìn)程本身并不能保證房地產(chǎn)稅改革成功，政府應(yīng)構(gòu)建房地產(chǎn)稅改革政策支撐體系，加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，營造適宜房地產(chǎn)稅改革的制度環(huán)境，這是房地產(chǎn)稅改革的基本保障。

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責(zé)任編輯：惠風(fēng)明月

作者簡介：趙惠敏（1965－），女，吉林榆樹人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要從事財(cái)稅理論與實(shí)務(wù)研究；李琦（1971－），女，吉林白城人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副教授，主要從事財(cái)稅理論與實(shí)務(wù)研究；王晨旭（1973－），男，吉林白城人，長春市國稅局副處長，主要從事稅收實(shí)務(wù)研究。

基金項(xiàng)目：吉林省社科規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號2014B162）

收稿日期：2014－06－05

中圖分類號：F810.42

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005－2674（2014）09－075－06