謝忠華

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

自香港和澳門回歸祖國以來，香港、澳門居民享受著廣泛的民主權利和自由，“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”變成了現(xiàn)實?！耙粐鴥芍啤眰ゴ髽嬒氤晒崿F(xiàn)，開創(chuàng)了一國之內不同社會制度、法律制度共存之先河，為實現(xiàn)祖國的最終統(tǒng)一提供了有力的依據(jù)，同時也積累了許多寶貴的經驗。考察港澳回歸以來的實踐情況，可以看到，正確處理“一國兩制”下的中央與特別行政區(qū)的關系是基本法實施的關鍵環(huán)節(jié)。而維護基本法的權威，嚴格遵循基本法辦事是實現(xiàn)港澳地區(qū)繁榮、穩(wěn)定與發(fā)展的重要基礎，這已經成為中央與特區(qū)的共識[1]。與此相關的一個重要理論問題是，對高度自治權內涵的正確闡釋，不僅有助于建構特別行政區(qū)制度理論的框架，推動特別行政區(qū)制度理論的體系化與學科化，而且對于維護國家的主權統(tǒng)一和領土完整，保持特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定也具有十分重要的意義。

一、治理視野下高度自治權概念的廓清

20世紀90年代以來，治理理論作為一種新型的政治價值和行政理念，在東西方產生了廣泛的影響。治理理論強調一種多元的、民主的、合作的公共行政，認為治理是在既定的范圍內各種權力主體運用權威維持秩序，管理公共事務，滿足公眾需要的行為過程。治理作為一種先進的管理理論，無疑可以為加強特別行政區(qū)制度建設，實現(xiàn)國家的良好治理提供全新的視野和思路。而高度自治權作為特別行政區(qū)制度的核心要素，理應納入治理的范疇。從治理角度對高度自治權進行研究，不僅為高度自治權的研究提供了一個全新的視角，而且順應了時代發(fā)展的趨勢。高度自治權在范疇上也屬于自治權的一種，因此，在界定高度自治權概念的過程中，就無法避開對自治權的闡釋，自治權的闡釋是界定高度自治權概念的前提。自治權就其字面的解釋是自主管理的權力。從歷史上看，自治權是伴隨著“地方自治”而提出來的，“地方自治”的觀念萌生于古羅馬時代[2]。從性質而言自治權是公權，即公共權力。它所表示的意志和利益并非是個人的，而是團體的(區(qū)域共同體)意志和利益。它要求在某一特定區(qū)域內(或共同體內)構成最高政治權威。自治權是一個歷史和發(fā)展的概念，在不同政法背景下有著不同的政治和憲政涵義。自治權理論和實踐，體現(xiàn)了自治權的規(guī)律普遍性和國別特殊性的結合。自由主義、民族主義和憲政主義是自治權的基本理念，人權保障、自由平等、民主法治是自治權的基本價值，權力授予的政治決斷是自治權的本質，權力與權利的有機統(tǒng)一是自治權的基本形態(tài)，權利的賦予、配置和監(jiān)督保障是自治權的主要內容。它們共同構成了自治權的基礎理論、基本內容和制度保障體系，使得自治權得以發(fā)展和完善。

我國自治權制度不同于西方語境下的自治權制度，它是與基層群眾性自治、民族區(qū)域自治相并行的，體現(xiàn)中國特色社會主義特征的新型自治。在憲法學上，地方自治權就是本地方自主處理地方性事務的權能。在單一制結構下，地方享有的自治權不是“先天的”，而是“后天”由中央政府授予的，即中央在不影響國家主權統(tǒng)一行使的情況下，把本來應該由自己管理的地方性事務授予地方政府自主管理，中央只發(fā)揮監(jiān)督作用。自治權的行使以不妨礙國家主權和國家統(tǒng)一為限度，如果地方自治權損害了國家主權和統(tǒng)一，中央就要取消其的這些自治權，所以，任何地方的自治都是有限度的，所謂“完全自治”是不存在的，特別行政區(qū)的高度自治權也概莫能外[3]。在大國治理背景下，高度自治權可以經由治理視野加以理解，即高度自治權是指在不影響國家主權和統(tǒng)一的基礎上，特別行政區(qū)依據(jù)憲法和基本法規(guī)定的高度權限，自主地管理本行政區(qū)內部事務的權限。高度自治權是中國自治發(fā)展的新形態(tài)，蘊含著博大的政治智慧、變通的憲政思想、開放的權力配置、有力的實施監(jiān)督。高度自治權是中國自治權理論和實踐發(fā)展的新形態(tài)，它既體現(xiàn)自治權發(fā)展的一般規(guī)律性，同時又在基礎理論、制度體系、規(guī)范構造、實踐運行、監(jiān)督保障上，有著自己的內容和特色。

二、特別行政區(qū)制度與高度自治權的辯證關系

特別行政區(qū)制度是我國國家管理體制中的一項重要制度，對于解決中國歷史遺留問題、保持特別行政區(qū)的長期繁榮和穩(wěn)定、實現(xiàn)國家完全統(tǒng)一、促進兩岸四地的融合，以及實現(xiàn)中華民族偉大復興有著重大意義，對于世界各國解決歷史遺留問題也有著積極的借鑒意義。從權力配置的角度而言，特別行政區(qū)享有哪些高度自治權、中央與特別行政區(qū)如何分權、中央如何調控特別行政區(qū)所享有的高度自治權，構成了特別行政區(qū)制度的核心，因此，高度自治權構成了特別行政區(qū)制度的實質內涵。而高度自治權的內容，都是由高度自治權的法律內容來規(guī)定的。按照憲法、香港基本法和澳門基本法的規(guī)定，中央享有設置、籌備、外交、防務、決定和宣布特別行政區(qū)進入緊急狀態(tài)及其他權力[4]。特別行政區(qū)保持原有的制度長期不變，實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和審判權等。特別行政區(qū)制度與高度自治權是包含與被包含的關系，二者有著極為密切的聯(lián)系。概而言之，高度自治權是特別行政區(qū)制度的核心要素，而特別行政區(qū)制度是高度自治權的載體。離開高度自治權就無法體現(xiàn)和實踐特別行政區(qū)制度，脫離特別行政區(qū)制度談高度自治權就會因為沒有實踐的制度載體而淪為空談。

(一)特別行政區(qū)制度是高度自治權的載體

特別行政區(qū)制度是特別行政區(qū)高度自治的制度載體，是由《憲法》《基本法》所確定的，享有各項自治權力和權利的基本政治制度[5]。《基本法》是特別行政區(qū)制度的法律淵源和權力來源。高度自治權的組織形態(tài)、實施范圍、表現(xiàn)形式及其監(jiān)督保障是特別行政區(qū)制度的主要內容。特別行政區(qū)制度是高度自治權的載體，特別行政區(qū)制度實施的過程就是高度自治權實踐的過程?！爸贫仁且粋€社會的游戲規(guī)則，或者更正式地，是定義人類交往的人為的約束。”[6]基本法就是游戲規(guī)則的集中體現(xiàn)，高度自治權則是其具體內容，兩者緊密聯(lián)系，不可偏廢。這兩者的緊密關系和重要性體現(xiàn)在港澳《基本法》的結構上，特別行政區(qū)高度自治權規(guī)定在《基本法》第一章總則中。從整體看《基本法》共有十章和三個附件，第一章規(guī)定的是最重要、最基本、最原則的內容，整體上對其余各章起到提綱挈領的總括作用，使基本法體例清晰、綱目分明、前后連貫、相互呼應。同時，還對其他各章起到指導的作用，其基本原則將貫徹全部基本法中[7]。也就是說，特別行政區(qū)高度自治權也要統(tǒng)攝和覆蓋各章，其基本的理念、原則和規(guī)范等都必須在中央與特別行政區(qū)的關系、居民的基本權利和義務、政治體制、經濟、科教文衛(wèi)、對外事務、基本法解釋和修改，以及三個附件中得到嚴格的貫徹實施。從第一章總則的結構看，第一條是主權條款，指明特別行政區(qū)是中國不可分離的部分，緊接著第二條就是高度自治權條款。主權條款和高度自治權條款的前后相隨，既反映了兩個條款的內在關系，也突出高度自治權的重要地位和作用。

(二)高度自治權是特別行政區(qū)制度的核心要素

特別行政區(qū)高度自治，是由特別行政區(qū)、自治權和自治機關三個要素組成。特別行政區(qū)既是高度自治的主體，也是高度自治的區(qū)域。沒有自治權，特別行政區(qū)和自治機關就失去了存在的必要和依據(jù)。特別行政區(qū)也無所謂“特別”，而成為一般意義上的地方自治。從這個意義看，高度自治有兩個重要方面，一是高度自治意味著特別行政區(qū)實行不同于內地的社會、經濟、文化等制度。這種歷史和現(xiàn)實的客觀存在，既是“一國兩制”的出發(fā)點，也體現(xiàn)了“一國兩制”的政策和方針，實現(xiàn)了單一制主權國家內部兩種完全不同的社會制度和經濟制度的共存。二是高度自治是一種程度極高的自治。在《基本法》授權范圍內，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這種自治屬于地方自治，自治主體是特別行政區(qū)。自治權既高于我國民族區(qū)域自治的內容和范圍，也大于很多聯(lián)邦制國家的組成單位。而高度自治權的主體、形式、范圍、監(jiān)督和保障等構成了特別行政區(qū)制度的主體內容。這是由《憲法》《基本法》及其他法律規(guī)范共同確立的。高度自治權力和高度自治權利是授權性的具體表現(xiàn)形式，權力的授予、權利的保障統(tǒng)一在特別行政區(qū)制度運行當中，權力的運行和監(jiān)督是手段和方式，權利的保障和維護是價值和歸宿。權力既要通過權利理論來賦予其合法性、正當性，也要依賴權利監(jiān)督來保障權力運行的方向、手段和目標。

三、“特別行政區(qū)治理”：高度自治權的核心意義

隨著公共領域的擴大和國家管理方式的不斷民主化、法治化、社會化，“治理”已經代替“統(tǒng)治”、“管理”成為國家管理體制中新的關鍵詞?！爸卫怼备拍畹某霈F(xiàn)，以及政治學、法學、公共管理和國際關系等學科出現(xiàn)的“治理轉向”，順應了國家管理體制民主化、法治化和社會化的趨勢[8]。如前所述，在大國治理背景下，高度自治權可以經由治理視野加以理解，它是中國自治發(fā)展的新形態(tài)，蘊含著博大的政治智慧、變通的憲政思想、開放的權力配置、有力的實施監(jiān)督。

(一)特別行政區(qū)治理是授權自治

特別行政區(qū)的高度自治仍是地方自治，但自治程度比一般地方自治都高，因此叫高度自治[9]。所謂高度自治權性質，就是指高度自治權的根本性質，即高度自治權的本質。由于特別行政區(qū)的高度自治權源于中央政府基于國家主權而給予特別行政區(qū)的授權，港澳特別行政區(qū)沒有固有的權力或剩余的權力，因此，特別行政區(qū)高度自治權的本源性即是其授權屬性，特別行政區(qū)自治是授權自治，而基本形態(tài)是高度自治權力和高度自治權利。這既是特別行政區(qū)高度自治運行機制的客觀反映，也是特別行政區(qū)高度自治法定化內容的具體表現(xiàn)，并因此而構成以中央授權為本源，又以特別行政區(qū)高度自治權力和高度自治權利為基本形態(tài)的高度自治權體系。授權性是特別行政區(qū)高度自治權的本質屬性。它強調特別行政區(qū)的高度自治權源于中央基于國家主權權力的授權。

需要指出的是，由中央權力下放而形成的高度自治權，絕不能等同于國際法上的自決權。近期某些政團組織主張港人擁有(獨立地)決定自己政治地位的權利(國際人權公約中的自決權)，要求加快普選進程。但是，國際法上的自決權主張并不適用于特別行政區(qū)。因為傳統(tǒng)自決權是指殖民地人民的獨立權或者一國國民整體的自我管理權。國際法上的自決權并不適用于國內地區(qū)性人民團體和族群擁有針對國家的革命權。個別國家實踐中主張適用內部自決權的個案顯示，這種主張通常是以民主革命的方式為顛覆政府提供依據(jù)。在現(xiàn)代政治理論和憲法理論中，實質性的革命，無論以何種形式和理由出現(xiàn)，都被認為是對既定秩序的破壞[10]。因而，這種主張在主權國家控制范圍內根本無法得到承認。

(二)特別行政區(qū)治理是新型的地方治理

特別行政區(qū)政府較中央人民政府而言屬于地方政府，但它又區(qū)別于我國其他省、市、自治區(qū)的地方政府。特別行政區(qū)實行的是資本主義制度，并享有高度的自治權。如前所述，在“一國兩制”框架下，特別行政區(qū)所享有的高度的自治權，在行政權、立法權、司法權、外事權、財政權、預決算權、貨幣發(fā)行權等方面不僅遠遠超過了我國的其他省、市和民族自治地區(qū)，甚至也超過了許多聯(lián)邦制國家中成員國政府的權限[11]。特別行政區(qū)是我國享有高度自治權的地方行政區(qū)域，這就使得中央政府與“一國兩制”下的特別行政區(qū)政府的關系不同于中央政府與內地各省、自治區(qū)、直轄市政府的關系，它是一種新型的中央-地方府際關系，表現(xiàn)出一種特殊性。

從本質上講，特別行政區(qū)制度是一種在單一制國家內的局部分權體制，也就是一種具有地方特性的獨具中國特色的地方自治體制。地方自治是近代憲政的有機組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權問題作為民主國家不可或缺的內容，予以明確定位”[12]。 “地方自治可定義為，國家特定區(qū)域的人民，由于國家授權或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督下自行組織法人團體，用地方的人力財力物力自行處理自己事務的政治制度。”[13]特別行政區(qū)就是由國家授權，在港澳地區(qū)實行高度自治，設立自治機關，行使自治權。國家是特別行政區(qū)治理的發(fā)動者，發(fā)動形態(tài)為國家的憲法和法律，特別行政區(qū)治理的發(fā)動形態(tài)是特別行政區(qū)治理的基本法。高度自治權能否真正落到實處，關鍵在于中央與特別行政區(qū)在國家權力上的劃分。這樣就必然涉及權力劃分的原則、權限、方式等問題。

從邏輯上說，高度自治權的權限在單一制的國家結構中，應該是一種一般地方國家機關不能享有或沒有的權力。如果設定的高度自治權限也是一般地方國家機關享有的權限，那就是一般的普通權力，而無所謂高度自治權了。從本質上講，特別行政區(qū)的自治機關，既享有一般地方國家機關的權力，也享有一般地方國家機關不能夠享有的自治權力。如果從權限量度上給定一個區(qū)間，以我國具體情況形象地說，高度自治權既應該是一種大于一般地方國家機關和經濟特區(qū)的權力，又是一種大于民族區(qū)域自治權的權力。因此，特別行政區(qū)對自治機關的高度自治權的設定，應該是設定一般地方國家機關享有的普通權力以外的、由自治機關獨享的新型權力。

如前所述，特別行政區(qū)制度是為解決特殊問題而設置的，更明確地說，就是為了以和平方式，按照“一國兩制”的方針，解決臺灣、香港和澳門問題，實現(xiàn)國家統(tǒng)一，相應地，只有臺灣、香港和澳門能實行特別行政區(qū)制度，享有高度自治權。憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！贝艘?guī)定應理解為特別條款，而非一般性條款。也就是說，全國人民代表大會不可在中華人民共和國境內隨意選擇某城市或地區(qū)設立特別行政區(qū)，授予高度自治權。否則，我國的國家性質將有可能發(fā)生質的變化，中國社會主義的主體地位也失去了憲法保障。這就說明，“一國兩制”不是劃分中央與地方權力分配的一般原則，而是處理中央與特殊地區(qū)即“臺灣”、香港和澳門的關系的方針，即“一國兩制”是特別行政區(qū)制度的核心思想，“愛港澳人”治理港澳是特別行政區(qū)制度的主體，高度自治權依法施行是特別行政區(qū)制度實現(xiàn)的途徑。所有的關鍵，就是要實現(xiàn)國家統(tǒng)一，維護主權完整，促進港澳地區(qū)社會穩(wěn)定、經濟繁榮。

(三)特別行政區(qū)治理是法律治理，中央與特別行政區(qū)呈現(xiàn)一種法制化的關系

眾所周知，我國是單一制國家體制，國家權力集中于中央政府，地方各級政府統(tǒng)一服從中央政府的管轄。而特別行政區(qū)治理只是國家治理結構的子系統(tǒng)，這就決定了特別行政區(qū)地方建設必須要與國家的治理結構相匹配，受國家憲政體制的制約，不能逾越國家憲政體制設定的邊際，不得違背授權的目的。特別行政區(qū)治理要遵循《憲法》和《基本法》的規(guī)定，依法治理?；痉ㄊ恰耙粐鴥芍啤狈结樀姆苫?、制度化，保障特權的高度自治要求中央政府和特區(qū)共同遵守基本法，尊重基本法所規(guī)定的權力下放的精神和范圍，確保高度自治在法定的范圍內、按照法定程序實施?？傮w而言，從基本法有關規(guī)定來看，中央授權特別行政區(qū)實行高度自治有兩個目的，一是維護國家的主權統(tǒng)一和領土完整，二是保持特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定。如香港《基本法》第17條第3款規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會在征詢所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會后，如認為香港特別行政區(qū)立法機關制定的任何法律不符合本法關于中央管理的事務及中央和香港特別行政區(qū)的關系的條規(guī)，可將有關法律發(fā)回，但不作修改，經全國人民代表大會常務委員會發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除香港特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力。”第23條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。”

(四)特別行政區(qū)治理屬于社會治理

特別行政區(qū)治理，就是以中央與特別行政區(qū)利益上的對立作為解決中央與地方關系的觀念前提，發(fā)展和確保特別行政區(qū)高度自治權的實現(xiàn)，在堅持國家主權和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重特別行政區(qū)公民的意愿，滿足他們的參與愿望，實現(xiàn)生動、活潑的地方生活。因為“在政治生活中并通過政治生活，人的真正的個性可以在各種責任(分擔商討和執(zhí)行公共決策等任務)的總體中培養(yǎng)起來，這些責任鼓勵他們去看清什么東西對他們來說是好的，對一般的他人來說是符合愿望的”[14]。一方面，鑒于特區(qū)慈善與社會服務團體十分發(fā)達，加之這些服務團體承擔為特區(qū)民眾提供各種服務的歷史傳統(tǒng)與經驗，特區(qū)政府應加大對這些社會團體的財政支持，積極借助于電視新聞、報紙等新聞媒體和網絡平臺推動電子政務，使大眾的利益得到充分的表達，增強特別行政區(qū)民眾政治參與的積極性。另一方面，健全和完善公民政治參與的監(jiān)督機制。推行政務公開，提高政治透明度，擴大公民的知情權，加強對違法失職行為的查處力度，提升公民政治監(jiān)督的積極性。要加強法制建設，使民主制度化、法律化。充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由，用憲法和法律來保護公民的民主權利并約束其非理性行為，使公民在行使政治權利時有法可依，有章可循，理性愛港愛澳。同時，在面臨經濟全球化和政治民主化潮流過程中，使特別行政區(qū)憲政與國家憲政結構相匹配，同時它的完善與建設有賴于國家治理結構的建設與完善。

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