薛 菁

(福建江夏學院 會計學院，福建 福州 350108)

《中華人民共和國預算法》第28條明確規(guī)定：“地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！钡珜嶋H的情況卻是，各地區(qū)、各層級的地方政府都在不同程度上舉債。在 2005 年之前，地方政府債務主要因財政收支存在缺口而被動形成，地方政府債務問題主要與縣鄉(xiāng)財政困難聯系在一起，縣鄉(xiāng)政府或有負債規(guī)模逐漸超過直接負債，債務規(guī)模龐大且結構分散[1]。2008年國際金融危機后，地方政府融資平臺如雨后春筍，地方政府債務成因主動化，債務規(guī)模進一步擴大。2012年11月至2013年2月，審計署對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)，共計36個地方政府本級政府性債務情況進行了審計。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38 475.81億元[2]。此外，中央還在 2009 年、2010 年連續(xù)兩年每年代發(fā)了2 000 億元地方債，2011年經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，2013年試點擴展至江蘇和山東兩省，打破了中央對地方政府不得舉債的禁令。在此背景下，黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，使債務管理成為地方政府管理的一項新內容。地方政府債務管理的核心是尋求一條既能有效利用地方政府債務又能控制好地方政府債務風險的路徑，而以績效作為工具來實現地方政府債務風險控制和提高債務資金使用效率是其中的重要一環(huán)。

績效導向下的地方政府債務管理即地方政府債務績效管理，是指地方政府對其所承擔的債務，結合所擁有的資源及產出績效水平，進行風險識別并實施有效控制，以最大限度減少債務風險損失，提高政府融資計劃可靠性、債務規(guī)模合理性、債務償還及時性，是保證政府可持續(xù)發(fā)展能力的一種管理活動。它既是政府債務管理的創(chuàng)新，也是地方政府績效治理的一個新內容，其研究具有積極的現實意義。

一、地方政府債務管理需樹立績效理念

(一)地方政府債務收支特征要求注重績效管理

與政府其他收入形式相比，政府舉債所取得的收入不具有所有權，只擁有一定時期內資金的使用權，將來不僅要歸還本金還要支付利息給債權人。從性質上說，公債就是政府與社會成員之間的一種資金融通活動。債務的有償性使得政府債務收入的使用必須注重績效。在我國，政府債務的收支不在預算表中反映，這意味著政府的債務規(guī)模不是通過法律形式預先規(guī)定的，而是由政府根據財政資金的余缺狀況和社會承受能力靈活地加以確定。失去了預算的約束，績效成為政府債務規(guī)模合適與否、使用有效與否的重要評判標準。因此績效是政府債務管理中一個繞不開的話題。

與中央政府發(fā)行的國債相比，地方政府債務有其特有的特點。(1)由于《預算法》限制，當前地方政府債務多為或有債務、擔保債務(地方融資平臺所形成的擔保債務構成現階段地方政府債務的主要形式)；(2)不同于國債在“金邊債券”背景下新債還舊債的償還方式，地方政府債務以信用作為償債擔保，以土地等資產作為抵押品，償債來源不確定因素較多，債務承受能力較差；(3)國債一般通過發(fā)行債券或借款的方式籌集資金，具有嚴格規(guī)范的審核程序和明確的資金用途，而地方政府舉借的債務，除中央代地方政府發(fā)行的債券和國債轉貸資金外，審核程序較簡單，資金用途較寬松。這三個特點使得地方政府債務管理更要借助績效工具實現債務控制，防范和化解債務風險，提高債務資金使用效益。

(二)地方政府債務管理中存在的問題要求建立以績效為導向的地方政府債務管理機制

1.地方政府債務管理中的道德風險。主要表現在兩個方面：一是地方政府缺乏還款的激勵，即學者所說的“公共池”問題。借債有利于地方政府對中央的轉移支付資金展開競爭，而且中央政府是地方政府債務的最后擔保人。債務成本的外部化鼓勵了地方政府多支出、多借債。二是軟預算約束導致的風險。在沒有預算約束的情況下，如果沒有績效目標，作為預算資金決策者和管理者的地方政府可能會把債務管理重點放在滿足合規(guī)性的前提下追求地方政府自身利益的最大化，謀求地方短期發(fā)展和自身政績，這使得財政機會主義行為不可避免，資金使用者沒有節(jié)約資金和將支出資金的數額與產出相聯系的動力[3]。

2.地方政府債務使用中的錯配問題。多數國家要求地方政府在舉債時遵守馬斯格雷夫的“黃金規(guī)則”，即地方政府舉債只用于基礎性和公益性資本項目支出，不能用于彌補地方政府經常性預算缺口[4]。在我國，由于缺乏具有實際操作意義的地方政府性債務管理規(guī)定、還貸準備金制度、風險控制機制、債務資金績效評價體系等，無法實施“成本與效益”的監(jiān)督，出現了地方政府債務資金流向與結構、使用的錯配問題，如地方政府舉債資金閑置，將債務資金投向高能耗、高污染、產能過剩、低水平重復建設項目，或投向難以產生現金流的公益性項目。由于舉債項目收益無法“供養(yǎng)”債務本息，使得部分地方只得以出讓土地收入為償債擔保，可能會走入發(fā)新債償舊債的“死循環(huán)”，債務償還風險高。中華人民共和國審計署2013年第24號公告中指出：受審計的部分融資平臺公司資產質量較差，償債能力不強。至2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司中94家年末資產中存在不能或不宜變現的資產8 975.92億元，占其總資產的37.60%；有5家注冊資本未到位56.19億元；6家虛增資產371.07億元；3個省會城市本級政府違規(guī)向融資平臺公司注入公園、道路等公益性資產45.53億元。

二、績效導向下地方政府債務管理的核心——建立科學的績效評價體系

績效在牛津現代高級英漢詞典中被解釋為執(zhí)行、履行、表現、成績。1995年Terry Fenrick提出“3E”績效評價標準，即經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)，1997年福林在“3E”基礎上增加了公平維度(Equity)，“4E” 成為衡量政府管理績效的重要標準。我國已有多位學者對政府管理績效進行了研究，各級地方政府也設立了一些具體指標對當年的政府支出績效進行評價，但都是圍繞財政支出的，很少針對地方政府債務資金進行評價。本文擬以績效管理理論為基礎對地方政府債務管理績效評價體系進行初步探討。

(一)建立地方政府債務管理績效評價體系應注意的問題

1.評價內容要系統(tǒng)、全面。微觀經濟組織的效益評價只關注直接的投入和產出，以獲取收益最大化為評價目標，而地方政府債務績效評價不僅要分析計算直接的、有形的、現實的投入和產出，還要計算分析間接的、無形的、預期的投入與產出，支出績效既反映為可用貨幣衡量的經濟效益，又反映為大量的無法用貨幣度量的政治效益和社會效益，它追求的最終目標是社會福利最大化[5]。因此政府債務支出績效評價遠比微觀經濟組織的效益評價復雜，債務績效評價指標的設置要力求綜合反映債務資金的使用效率和效果，追求整體與局部的統(tǒng)一、長期與短期的統(tǒng)一，宏觀、中觀和微觀三個層次的統(tǒng)一。

2.評價實施過程要科學。地方政府債務績效評價體系的設計要以政府債務的理論為指導，適應地方政府債務的特點，評價主體的選擇、評價流程的設計、評價指標的選取和分類、數據的收集和分析要符合現代績效管理理論的要求。

3.評價結果的有用性?？冃гu價不是形式，必須實實在在地為提高地方政府債務管理水平服務。因此在評價中要盡量使用國際上通用的定義、名稱和計算方法，保持指標的相對穩(wěn)定性，保證績效評價的結果具有橫向(不同地區(qū))和縱向(不同時間點)上的可比性。而且要善于利用評價結果，從中找出評估地區(qū)存在的問題，尋求績效改進的對策。

(二)地方政府債務管理績效評價指標的設置

從經濟性、效率性、效果性和公平性四個績效評價標準出發(fā)，設計地方政府債務管理績效評價指標見表1。

表1 地方政府債務績效評價指標

經濟性指標，表現為成本和支出的最小化、債務的風險可控性、地方政府債務的承受能力等，可以設置償債率(當年債務還本付息額與當年地方財力的百分比)、短期債務比率、債務逾期率(當年到期而無法還本付息債務額與當期到期全部債務額的百分比)、借新還舊債務占債務總額比重(當年為還舊而新借債務額與當年債務總額的百分比)、本期新增債務拖欠率、拖欠債務本期償還率、償債準備金是否適當等作為具體評價指標。效率性指標，表現為債務資金的使用效率、配置效率和管理效率。使用效率通過“債務項目的投入收益率”(債務項目運行壽命期內產出總額與債務項目全部投資額的比率)等指標反映；管理效率通過債務管理行政開支、債務管理制度完善度和管理程序規(guī)范度、債務糾紛發(fā)案率、債務信息披露制度的完善度等指標來反映；配置效率通過“債務資金投入各項目的竣工率或結項率、需要滿足度”等指標來反映。效果性和公平性指標，反映了地方政府債務支出的外部效應，對經濟、社會、政治、文化、分配等影響，可設置地方債務規(guī)模變化與GDP變化、就業(yè)率變化、CPI指數變化、民間投資規(guī)模變化、產業(yè)結構變化、居民幸福感指數變化的比例關系等指標來反映。

最后，在建立指標體系的基礎上進一步構建地方政府債務績效評價模型，運用適當的計量方法如因子分析法等，科學確定各大類指標及內部各具體指標的權重，運用于地方政府債務管理和風險控制的績效評價。

三、地方政府債務績效管理有效實施的環(huán)境基礎

債務支出績效評價體系的建立只是績效管理的開始，地方政府要將債務績效管理工作向縱深推進需要預算、會計、信息、人員等多方面的配合。

(一)建立債務預算

政府預算是政府在一定時期內預期收入與支出的計劃。政府債務是政府收入的重要來源之一，應當納入預算統(tǒng)一管理，通過預算工具使地方政府明確其自身資產負債狀況與負債風險大小。當然簡單地將債務信息載入預算并不是地方政府債務績效管理的目的?？冃蛳碌膫鶆湛刂埔髠鶆疹A算的編制要滿足以下要求：一是內容完整，包括顯性直接債務、顯性或有債務、隱性直接債務、隱性或有債務在內的全部債務收支要統(tǒng)一納入預算管理，按債務余額的一定比例提取的償債基金也應納入預算管理。二是實行績效預算，當期地方政府債務的產生是由于當前地方政府可使用財政性資金的不足，當期債務需用未來的稅收償還，因此債務預算要以績效為導向，促使地方政府在債務資金的使用上變得更加慎重。三是將權責發(fā)生制引入預算。權責發(fā)生制的預算編制，通常是指按照以權責發(fā)生制為基礎的財務會計準則記錄預算收入和成本。它克服了傳統(tǒng)的收付實現制下收到和付出現金的同時記錄收入和開支，而不考慮政府何時實現收入、耗費資源或增加負債的缺陷[6]。權責發(fā)生制下的地方政府債務預算報告能完整無誤地反映出地方政府借款及資金變動、使用情況，為債務績效管理提供初始的依據。

(二)實行以權責發(fā)生制為導向的政府債務會計制度

績效導向下的地方政府債務管理迫切需要地方政府債務會計能夠取得突破性的進展，建立良好的政府財務信息平臺，為績效治理的實現提供堅實的基礎。權責發(fā)生制的會計制度就是一種與政府債務績效管理相適應的會計制度。在權責發(fā)生制這一會計基礎下，政府發(fā)生的費用或支出，無論是否有現金支出，都得作為費用、支出或債務處理，這樣使費用和支出不能向未來轉移，從而避免隱性債務藏而不露。地方政府債務的顯性化使債務支出績效管理處于一個更加現實、完整的環(huán)境中，使績效治理更具人性化和可操作性。而且地方政府債務績效評價指標的計算需要數據基礎，根據權責發(fā)生制確認的債務信息是前瞻性信息，可以滿足地方政府債務績效評價的需要。

當然將權責發(fā)生制引入政府會計，不可能一蹴而就，地方政府的隱性債務不能完全納入財務報表中，但這并不意味著可以對地方政府隱性債務放任不管，可先將其納入財務報表披露的范圍之內，多維度、分部門和地區(qū)、分類型地進行披露，并且與各個部門的責任、權力、業(yè)績相掛鉤，進行縱向、橫向的比較，真實地反映債務使用績效。

(三)建立地方政府債務管理信息披露制度

建立債務披露制度有賴于地方政府債務風險的內涵、外延、種類、指標體系、風險標準等的合理確立，因此它既是債務績效管理結果的一種延伸，同時也為下一輪的績效管理提供依據。增強地方政府債務管理透明度的必要條件是建立地方政府債務信息披露制度，讓一個項目的舉債必要性、項目收益、舉債政府的償債能力等都可以從地方政府公開的債務信息中獲得，迫使地方政府謹慎舉債，慎重投資，注重債務使用效率和效益，從而改善地方政府的負債規(guī)模和結構，進而減少債務風險。

地方政府債務管理信息披露制度包括三個內容：一是向上級政府的披露制度，二是向人大機關的披露制度，三是向公眾披露的制度。地方政府債務管理信息披露制度的基礎是建立地方政府債務管理信息系統(tǒng)，做好債務數據的搜集工作，按時進行數據更新，分析和監(jiān)控地方政府債務變化情況，跟蹤反饋政府債務風險的動態(tài)。

(四)確立多元績效管理主體

地方政府是由地方政府管理者來操縱的，地方政府管理者是“經濟人”，“經濟人”的特性使其有時會因個人利益而損害社會整體利益。這個問題在地方政府債務績效管理中同樣存在。因此，一方面地方政府債務績效管理離不開地方政府管理者的參與，他們是地方政府債務管理實現善治的內生動力，另一方面又不能將他們作為唯一的主體，需引入社會公眾、社會中介組織等共同參與管理，綜合考慮各方評價結果，使評價結果更加公正、全面。在確立多元地方政府債務績效管理主體時，借鑒先進的政府績效管理理念和工具，如360度績效管理工具(也稱全方位與多維度的績效評價)。

參考文獻：

[1] 劉尚希，邢 麗.從縣鄉(xiāng)財政困難看政府間財政關系改革——以西安貧困縣為案例[J].地方財政研究，2006(3)：13-17.

[2] 2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果[EB/OL].[2013-06-10].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n199250/3291665.html.

[3] 韓增華.地方政府債務風險管理的機制性缺陷與克服：改進預算過程[J].地方財政研究，2012(3)：15-18.

[4] 張華強，陳夢華，陳 穎.地方政府債務管理框架：國際比較分析及中國政策選擇[J].海南金融，2012(12)：20-25.

[5] 宓 燕.地方政府債務績效評價指標體系研究[J].經濟與管理，2006(12)：64-67.

[6] 薛 菁.公共財政受托責任視角下政府預算的權責發(fā)生制改革[J].稅務與經濟，2011(2)：22-25.