□董天鵝

教育政策是合理配置教育資源、實現(xiàn)教育公平的重要手段。 教育政策科學(xué)與否，關(guān)鍵取決于教育政策的制定、執(zhí)行以及評估三個環(huán)節(jié)。 教育政策分析是一個動態(tài)過程，20 世紀70 年代開始， 教育政策分析的重心由政策制定轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行。政策執(zhí)行是政策理想與政策目標轉(zhuǎn)化為政策效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 職業(yè)教育是我國教育體系的重要組成部分，是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。 據(jù)不完全統(tǒng)計，改革開放以來，尤其是1995 年至2008 年間，國家各部委共頒布各種職業(yè)教育政策199 件，平均每年“生產(chǎn)”14.21 件政策[1]，一方面，職業(yè)教育政策文本繁榮，另一方面，職業(yè)教育實踐卻舉步維艱，存在著諸多問題與矛盾，從而使得人們對原有職業(yè)教育政策執(zhí)行機制提出質(zhì)疑。如何提高職業(yè)教育政策實施效果？職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機制的構(gòu)建成為政策執(zhí)行的有效途徑。

一、主題詞界定

（一）職業(yè)教育政策執(zhí)行

政策執(zhí)行來源于公共政策學(xué)，職業(yè)教育政策作為公共政策的重要組成部分，其內(nèi)涵是指在教育政策執(zhí)行組織機構(gòu)中，教育政策執(zhí)行主體按照國家頒布的職業(yè)教育政策，對職業(yè)教育的各種資源進行組織、安排、協(xié)調(diào)和控制等，以消彌教育政策目標與政策效果差距的動態(tài)過程。 可見，職業(yè)教育政策執(zhí)行是既需要政策執(zhí)行主體準確把握政策精神，又需要將政策內(nèi)容與實施環(huán)境相結(jié)合，只有這樣才能提高職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性。

（二）職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機制

政策監(jiān)督是在政策執(zhí)行過程中，政策監(jiān)督機構(gòu)系統(tǒng)地收集和分析有關(guān)政策的進展、政策預(yù)期目標的達成程度等信息的過程。 基于此，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機制是指在政策的實施與開展過程中，政策監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部各組成部分的相互關(guān)系及其運作方式。 其主要回答以下幾個問題：（1）監(jiān)督主體：職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中行使監(jiān)督的責(zé)任者和執(zhí)行者；（2）監(jiān)督路徑：法律法規(guī)對監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的主體和客體的權(quán)利和義務(wù)所做的制度性規(guī)定；（3）監(jiān)督結(jié)果：通過建立科學(xué)的評估體系對職業(yè)教育政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。

二、職業(yè)教育政策執(zhí)行效度分析

（一）職業(yè)教育政策執(zhí)行尺度不當

在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，地方政府對國家出臺的法律法規(guī)和方針政策只是照搬照抄，不能根據(jù)地方職業(yè)教育的實踐發(fā)展狀況制定具有可操作性的具體措施，也未根據(jù)政策目標保障資金、人員、機構(gòu)等方面資源到位， 從而導(dǎo)致政策目標和內(nèi)容“表面化”，即因政策“形式主義”而無法實現(xiàn)政策目標。 例如，2005 年《國務(wù)院大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》明確指出，要“大力推行工學(xué)結(jié)合、校企合作的培養(yǎng)模式”。 可見，校企合作、工學(xué)結(jié)合是職業(yè)教育重要的人才培養(yǎng)模式，盡管校企合作出現(xiàn)了“半工半讀”、“職教集團”等不同合作形式，但由于技能型人才的不穩(wěn)定性以及合作辦學(xué)成本的付出，企業(yè)會出于利益考慮節(jié)約成本，從而出現(xiàn)“真合作、假培養(yǎng)”的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致政府、學(xué)校、企業(yè)三方仍然缺乏長效合作機制，對河南的鄭州、漯河、信陽的12所中等職業(yè)學(xué)校調(diào)查顯示，頂崗實習(xí)的學(xué)生大約占到70%， 但實習(xí)崗位與所學(xué)專業(yè)的對口率只有21%，與所學(xué)專業(yè)大類的對口率只有59%，在有一定技術(shù)含量的崗位上實習(xí)的占40%。 頂崗實習(xí)的質(zhì)量不高，也導(dǎo)致校企合作流于形式，職業(yè)院校學(xué)生的理論學(xué)習(xí)與實踐操作無法結(jié)合，從而影響技能型人才培養(yǎng)質(zhì)量的下降。 因此，校企合作是基于學(xué)校與企業(yè)共同利益而形成的共同體，如果地方政府未制定政策措施保障雙方利益，尤其是對企業(yè)進行成本補償，那校企合作也就失去了源動力，其政策也就形同虛設(shè)。

（二）職業(yè)教育政策執(zhí)行剛度不夠

職業(yè)教育政策在執(zhí)行過程中，原有的執(zhí)行計劃以及執(zhí)行策略變更比較大，執(zhí)行部門對政策內(nèi)容斷章取義，片面追求能帶來顯著成績的政策目標而忽視整體目標，從而影響政策整體執(zhí)行效果。例如：近年來我國職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展迅速， 到2008 年基本達到了與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)模目標，但在關(guān)注規(guī)模的同時，未考慮到資源保障，導(dǎo)致職業(yè)院校基礎(chǔ)能力建設(shè)下降。 1996 年頒布的《職業(yè)教育法》規(guī)定，由省級政府制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費標準，職業(yè)學(xué)校舉辦者應(yīng)當按照學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費標準足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費。河南省財政廳、教育廳、人社廳2011 年1 月27 日制訂了省屬中職（含技工學(xué)校）生均經(jīng)費撥款標準為1300 元/人，不同專業(yè)類別根據(jù)學(xué)生培養(yǎng)成本、學(xué)費標準等因素按1.1、1.0、0.8 的系數(shù)折算[2]，但從調(diào)研來看，職業(yè)教育經(jīng)費嚴重不足，許多部門和地方?jīng)]有落實按照生均經(jīng)費標準撥款的規(guī)定，有些省直職業(yè)院校的人頭費還是按幾年前的基數(shù)撥付的，許多職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費主要或全部來源于學(xué)費；同時，根據(jù)教育部規(guī)定，中等職業(yè)學(xué)校生均校舍建筑面積指標不少20 平方米，但河南省2008 年中職學(xué)校生均校舍建筑面積為15.04 平方米，且在2009 年降至14.58 平方米。[3]可見，職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模的擴大不僅沒有給學(xué)校辦學(xué)帶來生機與活力，反而使得學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費更為緊張，人才培養(yǎng)能力有所下降，這正是政策剛性不足的顯著表現(xiàn)。

（三）職業(yè)教育政策執(zhí)行角度錯位

職業(yè)教育政策在執(zhí)行過程中，由于執(zhí)行者對政策內(nèi)容主觀歪曲或者客觀曲解，導(dǎo)致政策執(zhí)行背離政策目標。主觀歪曲是指政策執(zhí)行者過度強調(diào)現(xiàn)實中的問題而采取不合理的政策措施，或者鉆政策的漏洞、假政策之名行個體利益之實，造成政策執(zhí)行與政策目標不一致。 客觀曲解，則是由于政策執(zhí)行人員素質(zhì)低而不能正確領(lǐng)會政策精神。 例如，2006年教育部下發(fā)的《中等職業(yè)教育國家助學(xué)金管理辦法》規(guī)定，中職院校貧困生助學(xué)制度的基本框架，職業(yè)教育資助貧困生制度開始執(zhí)行。 2007 年受國家助學(xué)金資助的中職學(xué)生達到1600 萬人， 資助標準為每生每年1500 元， 這項政策如果能夠順利實施將惠及中職院校90%以上的學(xué)生[4]，但令人遺憾的是，這樣一項利國利民的資助政策卻成了某些職業(yè)學(xué)校的 “生財之道”。 有些學(xué)校在獲得政府的撥款后，并沒有把錢發(fā)到學(xué)生手中，而是挪為己用，中飽私囊；有些職業(yè)學(xué)校以“實習(xí)實訓(xùn)”的名義，打起賺錢的“如意算盤”， 虛報學(xué)生規(guī)模、假冒學(xué)生名義套取國家助學(xué)金的現(xiàn)象屢禁不止，職業(yè)教育貧困生資助政策執(zhí)行嚴重錯位。

三、職業(yè)教育政策執(zhí)行效度低下原因分析

（一）監(jiān)督主體多元而無序，缺乏監(jiān)督合力

隨著公共政策學(xué)的不斷發(fā)展，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督主體由一元變?yōu)槎嘣?，通常我們可以分為兩類：?nèi)部監(jiān)督主體主要包括權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)；外部監(jiān)督主體主要包括社會組織以及普通民眾等方面。 從形式上看，我國職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督主體是相當全面的，但在監(jiān)督實效上，這些監(jiān)督主體的作用遠沒有發(fā)揮到位。

職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督實際上要求執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離，即監(jiān)督主體與執(zhí)行主體既不能合二為一，也不能存在上下級管理關(guān)系。 然而，在我國，基本不存在獨立于教育執(zhí)行主體之外具有監(jiān)督實效的真實主體。首先，從內(nèi)部監(jiān)測主體看，行使教育政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的除了人民代表大會和司法機關(guān)外，主要是各級教育行政機關(guān)，包括教育行政機關(guān)上下級之間、教育行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察機構(gòu)和審計機構(gòu)，而它們都承擔著雙重身份，既是教育政策執(zhí)行主體，也是教育政策執(zhí)行監(jiān)督主體，同時受到各級政府、黨政的約束。 例如，從職能上講，省紀委是負責(zé)監(jiān)察的，但它同時又受省政府領(lǐng)導(dǎo)，因此，其監(jiān)督權(quán)必然受到行政體制的限制；其次，從外部監(jiān)測主體看，社會組織監(jiān)督包括各種社會團體、大眾媒體等方面的監(jiān)督，屬非政府組織，在我國發(fā)展并不成熟，仍存在一系列問題，主要包括兩方面：一是監(jiān)督程序不規(guī)范，社會監(jiān)督主體無正式權(quán)力，民主監(jiān)督經(jīng)常會受到行政干預(yù)，因此缺乏具體的行之有效的監(jiān)督程序；二是監(jiān)督渠道不暢通，盡管近些年部分地區(qū)實施政務(wù)公開，但信息公開透明度不高，造成民眾監(jiān)督信息不對等。 因此，盡管我國職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督主體多元，但各自的監(jiān)督權(quán)限模糊而混亂，彼此之間缺乏應(yīng)有的溝通協(xié)調(diào)，正是因為監(jiān)督權(quán)的分散無序，造成職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督合力不足。

（二）監(jiān)督法律不健全，缺乏監(jiān)督動力

健全的法律法規(guī)監(jiān)督體系既是職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督的重要手段，也是職業(yè)教育政策監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵指標。 20 世紀80 年代以來，我國的法制化進程不斷加快，頒布了一系列政策執(zhí)行監(jiān)督方面的法律法規(guī)，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》等，使職業(yè)教育政策執(zhí)行有法可依，但其內(nèi)容比較籠統(tǒng)，缺乏具體的針對性比較強的實施細則，對監(jiān)督范圍、監(jiān)督主體權(quán)利和義務(wù)等方面未作具體規(guī)定；同時，職業(yè)教育政策作為公共政策的重要組成部分，這些內(nèi)容固然可以為其政策執(zhí)行監(jiān)督提供一定的法律基礎(chǔ)，但教育政策與其他公共政策相比較，有其自身的特點，如教育政策以一定的價值觀念為基礎(chǔ)，教育政策在一定程度上反映了人們對教育規(guī)律的認識，成熟的教育政策往往體現(xiàn)在教育科學(xué)的研究成果等方面，而由于我國職業(yè)教育發(fā)展的滯后性，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督研究尚屬起步階段，相關(guān)的監(jiān)督法律法規(guī)也基本空白。

問責(zé)制是指問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責(zé)任追究制度。 當前，我國的問責(zé)制存在諸多問題，首先，問責(zé)制中權(quán)責(zé)不清，任何一項職業(yè)教育政策的執(zhí)行都不是由一個機構(gòu)或部門完成，其中會牽扯到很多職能部門，這很容易導(dǎo)致職業(yè)教育政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不清、互相推諉；其次，問責(zé)結(jié)果懲治不到位，在職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)中，為了維護自身形象，往往包庇主要責(zé)任人，結(jié)果懲治流于形式。

（三）監(jiān)督評估體系不完善，評估標準不科學(xué)

職業(yè)教育政策監(jiān)督是一個系統(tǒng)工程，不僅包括監(jiān)督什么，怎么監(jiān)督，還包括監(jiān)督結(jié)果如何的問題，因此，我們還必須考慮監(jiān)督評估體系方面。 但在實踐評估過程中，還存在諸多問題及困難：首先，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督評估工作是由專門的組織機構(gòu)完成的，那么，組織機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)及其工作人員的專業(yè)素質(zhì)都會直接影響評估結(jié)果，如果評估主體就是執(zhí)行主體，或者評估組織失去獨立性，勢必會加大監(jiān)督評估的工作難度；其次，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督是一個復(fù)雜的過程， 除了需要考慮監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督環(huán)境等方面外，還必須兼顧評估手段的問題，目前，由于我國政策評估主體人員大多是社會科學(xué)出身，評估時傾向于用規(guī)范分析代替實證分析，評估結(jié)果采用定性分析比較多，而這種不可量化性也直接影響了評估工作的有效性。 可見，盡管職業(yè)教育政策監(jiān)督評估的目的就是通過統(tǒng)計核算的方法考量政策執(zhí)行的投入與產(chǎn)出指標，但評估主體的不合理性與評估手段的不規(guī)范性等直接影響了評估的科學(xué)性。

四、職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機制構(gòu)建

（一）完善職業(yè)教育政策監(jiān)督主體，強化監(jiān)督功能

法國著名的政治思想家孟德斯鳩指出：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵5]可見，政策監(jiān)督的宗旨即分權(quán)與制衡。 要想發(fā)揮監(jiān)督功能：首先，強化權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能，目前，我國權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在聽取和審議工作報告，視察和檢查工作情況， 對工作計劃提出質(zhì)詢等方面，而未對職業(yè)教育政策執(zhí)行規(guī)劃、 過程等方面進行監(jiān)督，沒有建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，要想強化其監(jiān)督職能，必須設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)，并將教育類人大代表專職化；其次，突出專門監(jiān)督機構(gòu)的地位，在現(xiàn)實中，職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督主體除了國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)等部門外，主要以教育行政機關(guān)的監(jiān)察機構(gòu)和審計機構(gòu)為主，而它們是隸屬于同級政府的，缺乏真正獨立的監(jiān)督權(quán)，無法實現(xiàn)權(quán)力的制衡。因此，要想增強內(nèi)部行政監(jiān)督主體的權(quán)威性，必須將現(xiàn)行監(jiān)督機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，提升行政監(jiān)督主體的級別，使其獨立于本級政府而接受同級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，即專門監(jiān)督機構(gòu)既向同級人民代表大會負責(zé)同時又接受上級監(jiān)督機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，只有這樣，才能真正發(fā)揮其獨立的監(jiān)察機能；另外，完善社會監(jiān)督機制即外部監(jiān)督機制，社會監(jiān)督不同于行政監(jiān)督，無法依靠行政權(quán)力或國家權(quán)力。

信訪和舉報是社會監(jiān)督的最主要的渠道，在監(jiān)督過程中， 我們不僅需要拓寬這種民意表達方式，同時更重要的是加強鼓勵，鼓勵一般群眾或?qū)Ｂ毐O(jiān)督員的事實舉報，獎勵金額可參考涉案金額確定標準，只有不斷提高舉報收益降低舉報成本，才能更好地提高社會監(jiān)督的動力源泉， 保障其實效性、真實性。

（二）建立健全職業(yè)教育政策監(jiān)督制度，加強監(jiān)督立法

職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督法律體系既可以保障各利益主體的權(quán)利與地位、義務(wù)與職責(zé)，同時又可以協(xié)調(diào)監(jiān)督主體與執(zhí)行主體以及各監(jiān)督主體之間的相互關(guān)系，形成一個監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督法律體系重在立法和執(zhí)法兩個方面。首先，要有法可依，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督涉及到多個利益主體，必須探索構(gòu)建多元化的政策執(zhí)行法律監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，例如嘗試制定《教育監(jiān)督法》、《教育政策執(zhí)行監(jiān)督法》、《教育行政監(jiān)督法》、《社會監(jiān)督條例》等法律法規(guī)，明確各監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)，確保其監(jiān)督行為的合法性和規(guī)范性；其次，要違法必究，在執(zhí)法過程中，責(zé)任追究既包括對職業(yè)教育政策執(zhí)行主體的，更包括對執(zhí)行監(jiān)督主體的。長期以來，異化的行政官僚組織導(dǎo)致職業(yè)教育政策執(zhí)行主體對上負責(zé)，嚴重影響到執(zhí)行效度。 為了保障政策執(zhí)行主體的職、權(quán)、責(zé)相一致，應(yīng)逐步引入公共政策領(lǐng)域的責(zé)任追究制度， 在嚴格規(guī)定其實施細則的基礎(chǔ)上，實施“引咎辭職”和“紐倫堡”原則：引咎辭職即教育政策執(zhí)行監(jiān)督主體因過失給工作造成不良影響而主動辭職的一種方式；紐倫堡原則是對引咎辭職的一種補充，即使自身沒有過失，而是遵照上級命令而對教育政策實施產(chǎn)生不良影響的同樣需要追究責(zé)任。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的職業(yè)教育政策監(jiān)督評估體系，完善評估標準

職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督效果如何不僅取決于職業(yè)教育政策執(zhí)行和監(jiān)督主體，而且還取決于其評估標準和體系，教育政策監(jiān)督評估是政策執(zhí)行過程的重要組成部分，通過政策評估，既可以了解政策執(zhí)行是否奏效， 同時又可以加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，從考核的角度確保監(jiān)督的操作性，而只有真正建立科學(xué)的政策評估體系才能增強職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性：首先，建立專職政策評估組織，目前我國存在不同數(shù)量的政策研究組織，也部分承擔了政策評估職能，但這些組織存在官僚等級制，必然會影響其評估的客觀性和公正性，而獨立的、明間的專門評估組織既具有一定的專業(yè)知識，同時又可以廣泛了解民意，可以更好地保證評估的有效性和科學(xué)性；其次，設(shè)計合理的政策監(jiān)督評估標準，現(xiàn)階段，國內(nèi)外對政策評估的研究比較集中，但鮮有對政策監(jiān)督評估方面的研究，政策監(jiān)督評估標準是政策執(zhí)行監(jiān)督的出發(fā)點和歸宿，鑒于職業(yè)教育政策的特殊性，設(shè)計政策監(jiān)督評估標準時必須關(guān)注四個方面： ①職業(yè)教育政策執(zhí)行方案是否完整、 科學(xué)、合理，職業(yè)教育政策執(zhí)行的難度和進度如何；②職業(yè)教育政策執(zhí)行主體和監(jiān)督主體的專業(yè)素質(zhì)和能力水平如何，監(jiān)督主體是否超越其權(quán)力范圍；③職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督目標是否明確，監(jiān)督信息是否公開；④職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督環(huán)境如何，民眾的輿論氛圍如何等。

[1] 石學(xué)云，祁占勇.中國職業(yè)教育改革發(fā)展的政策走向分析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2010（34）：6.

[2]中國青年報http://news.cnwest.com/content/2013-06/17/con tent_9528604.html.

[3]河南省教育廳http://www.haedu.gov.cn/2010/10/30/128840 8936968.html.

[4]張海，洪銀霞.我國中等職業(yè)教育資助體系建設(shè)研究[J].職業(yè)技術(shù)教育，2012（28）：50.

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務(wù)印書館，1982：154.