劉紅梅，段季偉，王克強(qiáng)

（1.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

1 引言

農(nóng)村宅基地是中國(guó)農(nóng)民安生立命的根本，是農(nóng)民“住有所居”的基本保障。解決農(nóng)民的住房問(wèn)題、改善農(nóng)民住房條件既是中國(guó)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化大局的需要，也是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)、改善農(nóng)民生活條件的現(xiàn)實(shí)需要。目前中國(guó)國(guó)家層面制度嚴(yán)禁宅基地使用權(quán)流出農(nóng)村，但農(nóng)民建立在宅基地之上的房屋作為公民合法私有財(cái)產(chǎn)是可以由繼承人依法繼承的。相關(guān)的立法缺陷還有擁有宅基地的原集體成員的宅基地使用權(quán)的繼承問(wèn)題等。這些現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題引發(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的廣泛爭(zhēng)議：宅基地使用權(quán)性質(zhì)是什么？宅基地繼承的地方性規(guī)定與中央規(guī)定的沖突體現(xiàn)在哪些方面？實(shí)踐中如何在把握戶籍制度改革和土地制度改革的前提下，規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承行為？本文從分析中國(guó)宅基地使用權(quán)性質(zhì)和設(shè)立目的入手，以總結(jié)現(xiàn)有各地現(xiàn)行規(guī)定為基礎(chǔ)，對(duì)以上問(wèn)題一一做出了回答。

2 中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的基本情況

2.1 中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷

中國(guó)宅基地使用權(quán)產(chǎn)生于1962年中共八屆十中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。該草案將宅基地所有權(quán)收歸集體，農(nóng)民只能利用宅基地建房，實(shí)行一戶一宅的宅基地制度，同時(shí)，一般禁止宅基地的出租和買(mǎi)賣(mài)。

2.2 中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)涵

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在集體所有的宅基地上，建筑自有房屋及附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。其中，宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員的生活需要和家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而分配給農(nóng)戶使用的集體建設(shè)用地①雖然在中國(guó)宅基地制度歷史變革過(guò)程中，廣義的宅基地使用權(quán)包括城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)，但城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)屬于歷史遺留問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)非常少見(jiàn)，因此本文如未特別說(shuō)明，所指宅基地或宅基地使用權(quán)均與農(nóng)村宅基地或農(nóng)村宅基地使用權(quán)同義。。從農(nóng)民利用集體土地建房這點(diǎn)來(lái)看，顯然宅基地使用權(quán)是一種典型的用益物權(quán)。然而，陳小君等認(rèn)為，當(dāng)前制度下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種不完全的、殘缺的用益物權(quán)，缺乏真正的核心——收益權(quán)。集體土地原本就屬于本集體成員共有，而農(nóng)民的宅基地使用權(quán)正是建立在共有的土地上，這與用益物權(quán)利用他人所有財(cái)產(chǎn)而為自己利益服務(wù)的特性存在一定的差別[1]。

2.3 中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度特征

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究方向較為一致。尹飛從用益物權(quán)的角度，提出宅基地使用權(quán)的特點(diǎn)包括：（1）權(quán)利主體的限定性；（2）權(quán)力客體的特定性；（3）土地用途的局限性；（4）取得上的無(wú)償性；（5）沒(méi)有期限限制；（6）禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓[2]。另有學(xué)者引用宅基地“一戶一宅”原則，將其也列為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一項(xiàng)特征[3]。

中國(guó)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)，決定了農(nóng)村穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而使農(nóng)民耕者有其田、居者有其屋是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定的基本前提。它關(guān)系中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定，是在中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)尚不發(fā)達(dá)、社會(huì)保障制度尚不足以完全支撐農(nóng)民基本生活需求的現(xiàn)狀下，利用集體所有制無(wú)償給農(nóng)民分配居住用地的基本保障制度，具有較強(qiáng)的福利色彩。

同時(shí)，基于中國(guó)人多地少的基本國(guó)情和保護(hù)耕地的嚴(yán)峻形勢(shì)，中國(guó)政府又對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的行使做出了相應(yīng)的規(guī)范。1986年的《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民新建房屋“應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”，并且“應(yīng)當(dāng)按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行”，并在之后的修訂中堅(jiān)持了對(duì)于農(nóng)民宅基地的面積和宅基地流轉(zhuǎn)的限制性。

綜上所述，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借其成員權(quán)無(wú)償獲得的集體土地，用做建設(shè)住宅和副業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的不完整的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的聯(lián)系是與當(dāng)時(shí)控制人口遷移、建立城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和社會(huì)管理制度分不開(kāi)的，這一歷史根源就必然要求農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)二元體制的破解而進(jìn)行改革。

3 中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

3.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的內(nèi)涵

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承屬于物權(quán)的繼受取得，關(guān)系農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得和消滅。實(shí)踐中，由于歷史和習(xí)慣的原因，農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在著大量繼承的現(xiàn)象。但是立法上卻對(duì)此采取了回避的態(tài)度。由此，筆者覺(jué)得有必要結(jié)合文獻(xiàn)對(duì)繼承權(quán)的含義、繼承權(quán)的客體和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承予以一定的整理。

根據(jù)《繼承法》的規(guī)定，繼承權(quán)是指繼承人依法取得被繼承人遺產(chǎn)的權(quán)利。因此，目前中國(guó)繼承權(quán)的客體僅是遺產(chǎn)，即被繼承人死亡后遺留的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。在古代法上，繼承還包括身份繼承[4]，如中國(guó)封建社會(huì)實(shí)行的宗祧繼承和爵位繼承，貴族嫡長(zhǎng)子可以繼承父親的宗主地位和爵級(jí)。因此，當(dāng)時(shí)身份也是繼承權(quán)的客體，只是至近代，各國(guó)的繼承法才僅以財(cái)產(chǎn)繼承為內(nèi)容。然而，在理論上，關(guān)于繼承權(quán)客體的范圍仍有不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，繼承權(quán)的客體是被繼承人財(cái)產(chǎn)上的法律地位。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，作為宅基地使用權(quán)取得依據(jù)的集體成員權(quán)也應(yīng)當(dāng)是可以繼承的。尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，集體成員權(quán)現(xiàn)在更多地體現(xiàn)的是集體收益分紅權(quán)，而非福利保障。

如果單純來(lái)看宅基地使用權(quán)，作為一種用益物權(quán)，它屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然應(yīng)該成為繼承權(quán)的客體，但是由于當(dāng)前中國(guó)法律規(guī)定非集體成員不能作為宅基地使用權(quán)的主體，所以在繼承權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上存在一定的困難。從宅基地使用權(quán)的實(shí)質(zhì)上看，宅基地使用權(quán)的繼承是集體成員權(quán)繼承的表現(xiàn)，是一種對(duì)宅基地實(shí)質(zhì)性的所有權(quán)的繼承。宅基地使用權(quán)的繼承和集體成員權(quán)的繼承既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。

3.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承現(xiàn)行國(guó)家法律規(guī)定

中國(guó)現(xiàn)行的《民法通則》、《土地管理法》、《物權(quán)法》和《繼承法》在關(guān)于宅基地使用權(quán)的繼承問(wèn)題上采取了回避的態(tài)度，并沒(méi)有如房產(chǎn)對(duì)繼承的范圍和形式作出明確而直接的規(guī)定。關(guān)于建構(gòu)在宅基地之上房屋的繼承，《繼承法》第三條規(guī)定：“遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，包括(一)公民的收入；(二)公民的房屋、儲(chǔ)蓄和生活用品……”。由此可見(jiàn)，建構(gòu)在宅基地之上的農(nóng)村房屋毫無(wú)疑問(wèn)是允許繼承的。而根據(jù)中國(guó)房地產(chǎn)法基本原則——房地一體原則，作為農(nóng)民居住房屋不可分割的宅基地也應(yīng)當(dāng)是可以繼承的，不應(yīng)特別限制繼承人的身份特性。然而，根據(jù)中國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地作為集體所有的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，僅允許分配給本集體成員使用。這樣一來(lái)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)就與有償有期限的國(guó)有土地使用權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)了，具有鮮明的人身依附性和福利性，不屬于農(nóng)民的遺產(chǎn)，不允許繼承。

由此，這種具有嚴(yán)格身份限制的農(nóng)村宅基地使用權(quán)就與無(wú)身份限制的房屋所有權(quán)發(fā)生了沖突。在國(guó)家現(xiàn)行的法律制度下，不具有本集體成員資格的繼承人，如因升學(xué)變更為非農(nóng)業(yè)戶口的市民，雖然能夠?qū)Ρ焕^承人所有的農(nóng)村房屋主張繼承，卻因無(wú)法繼承房屋之下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)而無(wú)法對(duì)房屋行使完整的所有權(quán)。

3.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承地方規(guī)定舉例

根據(jù)上述規(guī)定，不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的繼承人是不能夠順利繼承宅基地使用權(quán)和建構(gòu)在宅基地之上的房屋的。然而，實(shí)踐中繼承人不是集體成員的現(xiàn)象大量存在，并依不同地方的具體情況呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，中國(guó)各個(gè)地方進(jìn)行了程度不一的制度探索，為建立全國(guó)完善的宅基地制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

3.3.1 海南省 2008年生效的《海南省土地權(quán)屬確定與爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)戶口居民原有或者合法繼承的農(nóng)村房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變化的，可以依法確定其房屋宅基地的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后不再批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回?！钡诙臈l規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員接受轉(zhuǎn)讓、購(gòu)買(mǎi)房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計(jì)面積超過(guò)當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，按照有關(guān)規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的，可以確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。繼承房屋取得的宅基地，可以確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)?！?/p>

由此可見(jiàn)，海南省的宅基地使用權(quán)繼承是將原本無(wú)償無(wú)期限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償有期限的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，繼承人在繼承房屋的同時(shí)取得了相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)，避免了“空中樓閣”的形成。同時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)是以房屋壽命為限的，一旦舊房拆除且新房建設(shè)又未被批準(zhǔn)，集體就可以收回土地使用權(quán)。

3.3.2 山東省臨沂市 2005年生效的《臨沂市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》第七條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地?！钡诰艞l規(guī)定：“屬于下列情形之一的，不予批準(zhǔn)：……（二）非本村村民……（四）原有宅基地能夠解決分戶需要或一戶多宅的……”第二十一條規(guī)定：“農(nóng)村村民因買(mǎi)賣(mài)、交換、贈(zèng)予、繼承房產(chǎn)等原因，使宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，符合申請(qǐng)宅基地條件的本村村民，應(yīng)當(dāng)辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)；不符合申請(qǐng)宅基地條件的本村村民只享有房屋所有權(quán)，其土地使用權(quán)由村級(jí)集體組織收回統(tǒng)一安排使用，并對(duì)其房產(chǎn)適當(dāng)補(bǔ)償。”

由此可見(jiàn)，臨沂市繼承范圍限定在符合申請(qǐng)宅基地申請(qǐng)條件的本村村民，符合條件的村民可以辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，排除了非本集體成員和已有宅基地的本集體成員的對(duì)于宅基地的繼承權(quán)。臨沂市的做法首先肯定了符合條件的本集體成員的宅基地繼承權(quán)。但是，對(duì)于不符合條件的本集體成員的土地使用權(quán)，集體僅需要支付一定補(bǔ)償就可以收回的做法是顯失公允的，在實(shí)踐中也容易導(dǎo)致農(nóng)民與村干部之間沖突的發(fā)生。

3.3.3 浙江省嘉興市 浙江省嘉興市是中國(guó)宅基地制度改革試點(diǎn)的重要地區(qū)，其所推行的“兩分兩換”政策以推進(jìn)農(nóng)民集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式為主要著力點(diǎn)，力圖將農(nóng)民現(xiàn)有宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)置換為城鎮(zhèn)房產(chǎn)和國(guó)有土地使用權(quán)，從側(cè)面避開(kāi)了目前宅基地繼承的法律困境。實(shí)質(zhì)就是試圖通過(guò)農(nóng)民的市民化來(lái)解決日漸突出的農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)緊張、宅基地繼承難和耕地保護(hù)難的問(wèn)題。

3.4 中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度存在的問(wèn)題

結(jié)合現(xiàn)有中央和地方法律法規(guī)，宅基地使用權(quán)繼承相關(guān)制度的問(wèn)題主要存在以下三點(diǎn)：第一，宅基地繼承的身份性限制。非本集體成員不具有繼承作為集體成員父母的宅基地使用權(quán)的資格。第二，缺失有效的宅基地退出機(jī)制。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，而由于同一集體內(nèi)的宅基地在使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值上具有相似性，在現(xiàn)階段很難補(bǔ)償農(nóng)民退出宅基地的利益損失。第三，集體角色不明確，作為類行政組織同時(shí)擔(dān)負(fù)集體資產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者的功能，在宅基地改革中有必要予以厘清集體在宅基地管理中的角色。

4 中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革必要性

必須承認(rèn)，自新中國(guó)成立初期到人民公社成立，農(nóng)村土地制度的重大變革，無(wú)論是土地改革還是合作化和人民公社時(shí)期，其基本動(dòng)因主要是政治的而非經(jīng)濟(jì)的[5]。這種政治性的制度安排在一定時(shí)期內(nèi)保持了農(nóng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定，滿足了農(nóng)民住有所居的基本需要，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。然而，時(shí)至今日，宅基地使用權(quán)設(shè)立的基礎(chǔ)——城鄉(xiāng)二元體制的必要性正隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而趨于瓦解，宅基地的非流轉(zhuǎn)特征也阻礙了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此可以說(shuō)，此時(shí)推進(jìn)宅基地使用權(quán)制度改革，明確允許宅基地的繼承取得正當(dāng)其時(shí)。

4.1 解決法律內(nèi)部沖突的要求

正如前所述，國(guó)家層面的《土地管理法》和各地的地方性法規(guī)均明確了宅基地使用權(quán)僅能為本集體成員所有，由此，非集體成員依據(jù)《繼承法》雖然能繼承農(nóng)村房屋，但卻因身份限制而無(wú)法繼承房屋之下的宅基地。這顯然是與房地產(chǎn)法一貫的“房地一體”原則相背離的。法律的沖突引發(fā)現(xiàn)實(shí)的矛盾，不同利益群體分別引用對(duì)本方有利的規(guī)定而主張權(quán)利，從而造成了非集體成員與村委會(huì)、基層國(guó)土部門(mén)之間的矛盾。所以，要解決法律內(nèi)部的沖突，就必須先明確宅基地使用權(quán)繼承的歸屬、形式和步驟。

4.2 用益物權(quán)自身的要求

宅基地使用權(quán)的繼承作為用益物權(quán)取得的形式之一，在實(shí)踐中受到的嚴(yán)格的身份限制是與用益物權(quán)的基本原理相悖的。世界各國(guó)立法對(duì)用益物權(quán)的取得均沒(méi)有類似的身份限制。中國(guó)物權(quán)法所設(shè)立的幾個(gè)用益物權(quán)中，也只有宅基地使用權(quán)有此規(guī)定[6]。筆者贊成宅基地初次取得的身份限制。因?yàn)檎厥褂脵?quán)制度作為一種路徑依賴型的制度，具有無(wú)償無(wú)固定期限的特點(diǎn)，長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)著農(nóng)村住房保障的重要功能，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的一項(xiàng)重要體現(xiàn)。如果不限定初次取得的身份，農(nóng)村集體也就很難對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生吸引力了。然而，基于繼承而產(chǎn)生的權(quán)屬轉(zhuǎn)移并不一定要附有嚴(yán)格的身份限制。一旦農(nóng)民憑借集體成員的身份初次取得土地，并在其上建筑房屋，權(quán)利人的宅基地使用權(quán)就應(yīng)該獨(dú)立于權(quán)利人的身份，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下自由流轉(zhuǎn)。

4.3 宅基地權(quán)能演化趨勢(shì)的要求

中國(guó)宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)的初衷是保護(hù)農(nóng)民的居住權(quán)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，具有鮮明的社會(huì)保障色彩和身份限制要求。然而，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，宅基地使用權(quán)和附著其上的建筑物對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了社會(huì)保障的含義，具有了更多的財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)資料的含義。這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)的更為明顯。城市近郊和城中村的農(nóng)民越來(lái)越多地把自己的宅基地和房屋租賃給農(nóng)民工或者企業(yè)使用，以賺取收入。對(duì)于這些村民來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)是作為一種資本而存在著，而非住房保障，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)權(quán)能內(nèi)部要素的相對(duì)重要性發(fā)生了轉(zhuǎn)變，占有和使用權(quán)能的重要性下降，而收益和處分權(quán)能重要性隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擴(kuò)散而逐漸增強(qiáng)。而現(xiàn)行的法律規(guī)定中對(duì)宅基地使用權(quán)繼承的身份限制顯然是與這種演化趨勢(shì)相背離的，可能會(huì)造成農(nóng)民新出生子女因不享受集體成員權(quán)和宅基地使用權(quán)而無(wú)法繼續(xù)享受房屋租賃所帶來(lái)的收益，給未來(lái)的利益沖突埋下了隱患。此時(shí)，將宅基地使用權(quán)仍然視為原有的一種福利性權(quán)利不再符合當(dāng)前的實(shí)際。

4.4 新型城鎮(zhèn)化的要求

嚴(yán)格的人身依附性的宅基地使用權(quán)制度是在人民公社化時(shí)期的城鄉(xiāng)二元戶籍制度和限制人口流動(dòng)、優(yōu)先支持重工業(yè)和大城市發(fā)展的背景下而形成的。而在現(xiàn)階段，如果堅(jiān)持宅基地繼承的身份限制和宅基地退出機(jī)制的缺失會(huì)使得大批進(jìn)城農(nóng)民面臨兩難選擇：要么保留農(nóng)村戶籍，堅(jiān)持農(nóng)戶家庭對(duì)于宅基地?zé)o償無(wú)期限的使用權(quán)，而放棄享受城市相對(duì)完善的社會(huì)保障；要么放棄農(nóng)村戶籍，在父母逝世后保留對(duì)于農(nóng)村老房的所有權(quán)，而在老房毀損后對(duì)于宅基地的使用權(quán)宣告消滅。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，對(duì)于農(nóng)民有著生活保障等多重功效[7]。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，僅為城市的較高的社會(huì)保障水平而放棄農(nóng)村戶籍，從而喪失宅基地使用權(quán)繼承資格，顯然不是一種理性的選擇。

由此，宅基地繼承的身份限制在客觀上導(dǎo)致部分農(nóng)民舉家遷入城鎮(zhèn)生活后，仍保留至少一名家庭成員的戶口在農(nóng)村，以規(guī)避宅基地的繼承難問(wèn)題，迫使把一只腳已經(jīng)踏入城市的“新市民”束縛在農(nóng)村，這很明顯是與當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)是不相符合的。既不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.5 依法保護(hù)農(nóng)民利益的要求

農(nóng)民目前仍然占中國(guó)人口的絕大多數(shù)，能否保護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的利益關(guān)系中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。從現(xiàn)實(shí)來(lái)講，中國(guó)農(nóng)民的法律意識(shí)相對(duì)淡薄，不懂得國(guó)家對(duì)于宅基地的有關(guān)法律規(guī)定，把現(xiàn)用的、曾用的、祖上遺留的宅基地全部視為私有財(cái)產(chǎn)，認(rèn)為傳承給后代是理所當(dāng)然的事情，現(xiàn)實(shí)中廣泛存在著宅基地“非法繼承”的事實(shí)。

否認(rèn)非集體成員對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承既傷害了農(nóng)民的感情，也在事實(shí)上侵害了農(nóng)民的合法利益。宅基地使用權(quán)對(duì)于不同地區(qū)的農(nóng)民顯然具有不同的意義。對(duì)于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)的意義主要表現(xiàn)在家庭居住效益、閑置房屋出租收入和拆遷補(bǔ)償效益等方面。如果繼續(xù)堅(jiān)持宅基地繼承的身份限制，就可能使得權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒的農(nóng)民群體與村干部、基層政府產(chǎn)生矛盾，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

5 中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度改革構(gòu)想

2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》拉開(kāi)了新一輪土改的序幕。其中第六章“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”在宅基地制度改革方面提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！倍趹艏贫雀母锓矫嬉沧龀隽撕侠矸艑挸鞘新鋺魲l件的決定。由此，中國(guó)宅基地制度改革要逐步朝著建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)的方向邁進(jìn)，而宅基地使用權(quán)繼承制度作為宅基地使用權(quán)制度整體的一部分，其構(gòu)建也有了大致的方向。

5.1 宅基地使用權(quán)繼承制度的原則

5.1.1 集體成員權(quán)繼承改革先行 在現(xiàn)階段，集體成員權(quán)作為一種模糊性的民事權(quán)利在中國(guó)一直與城鄉(xiāng)分離的戶籍制度相掛鉤。集體成員權(quán)既不允許買(mǎi)賣(mài)，也不允許繼承、轉(zhuǎn)讓。目前中國(guó)尚沒(méi)有對(duì)集體成員權(quán)的取得條件做出明確的全國(guó)性的法律規(guī)定，倒是有一些地方性法規(guī)做出了一些有益的探索。這些地方性的實(shí)踐對(duì)集體成員的認(rèn)定大多都是以戶籍原則為基礎(chǔ)，即以戶籍登記地是否在本村組作為認(rèn)定是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。成員權(quán)的消滅則相對(duì)簡(jiǎn)單，即農(nóng)民將戶口遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，其集體成員資格也即取消。而各地的宅基地使用管理辦法均明確規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份是授予宅基地的基本要件之一。由此可見(jiàn)，集體成員權(quán)和宅基地使用權(quán)都是具有非常嚴(yán)格的人身依附性的權(quán)利，宅基地使用權(quán)是集體成員權(quán)的伴生，這也就造成了目前已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍的繼承人難以繼承父母的宅基地使用權(quán)的困難局面。因此，改革宅基地使用權(quán)繼承制度必須以改革難以繼承的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為前提。

5.1.2 強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理作用 宅基地作為集體擁有的三類土地資產(chǎn)之一①三類土地資產(chǎn)分別是農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和宅基地。，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村委會(huì)有著不可小覷的經(jīng)濟(jì)含義。在現(xiàn)階段，大批非農(nóng)戶口的子女繼承了父母的農(nóng)村老宅，但由于自身的社會(huì)關(guān)系都已落在城市，不想返回農(nóng)村居住，又因?yàn)檎厥褂脵?quán)的部分不可繼承性和不可流轉(zhuǎn)性使得自己手中的房屋所有權(quán)成為“空中樓閣”，也難以變現(xiàn)，從而導(dǎo)致了“空心村”現(xiàn)象。集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理作用，在保護(hù)農(nóng)民利益同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身利益正當(dāng)其時(shí)。在運(yùn)行良好的宅基地退出機(jī)制下，繼承宅基地使用權(quán)的非集體成員②本集體成員可仿照辦理。如果退出宅基地應(yīng)當(dāng)在選擇交易對(duì)象時(shí)具有自主性，既可以選擇流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)成員，也可以流轉(zhuǎn)給集體外成員，更可以選擇流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織。由于集體作為所有權(quán)人的特殊地位，在同等交易條件下集體應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)利。而如果宅基地使用權(quán)人在退出宅基地時(shí)并沒(méi)有合意的其他交易對(duì)象，集體此時(shí)有在公平自愿條件下實(shí)行“托底購(gòu)買(mǎi)”的義務(wù)。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地由于良好的經(jīng)濟(jì)區(qū)位，需求者多，集體為了避免土地資產(chǎn)的細(xì)碎化和實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的成片整理出售，也是愿意行使自身的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)利的。所以，在允許集體成員權(quán)和宅基地使用權(quán)合理繼承的背景下，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理角色，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模規(guī)范經(jīng)營(yíng)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)珍貴土地資源的更有效利用，有利于降低產(chǎn)生社會(huì)負(fù)外部效應(yīng)的可能性[8]。

5.1.3 存量與增量相分離 由于長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)于宅基地繼承和管理規(guī)定的不明確，各地對(duì)于農(nóng)村存在的由于繼承而形成的“一戶多宅”等現(xiàn)象一般難以進(jìn)行有效的管理。而從農(nóng)民的主觀認(rèn)識(shí)來(lái)看，農(nóng)民也大多認(rèn)為宅基地使用權(quán)是自己私有物權(quán)，在繼承上不存在違法的問(wèn)題。因此，在建立宅基地繼承制度時(shí)，為使宅基地制度改革既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，提高土地資源的配置效率，滿足農(nóng)民對(duì)于財(cái)產(chǎn)性收入的需求，同時(shí)又能保持農(nóng)民特有的福利待遇，實(shí)現(xiàn)改革過(guò)程中的平穩(wěn)過(guò)渡，農(nóng)村宅基地繼承制度的建立應(yīng)當(dāng)采取“存量與增量相分離”的原則：(1)對(duì)于存量宅基地，即農(nóng)民通過(guò)繼承、自行擴(kuò)建等方式已經(jīng)占有和使用的宅基地，應(yīng)劃斷時(shí)點(diǎn)予以承認(rèn)，一次性解決存在的歷史問(wèn)題；(2)對(duì)于新出現(xiàn)的繼承宅基地案，按照新制度進(jìn)行辦理，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行突破式改革①改革的具體方式將在本文5.2.1節(jié)第5小節(jié)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”予以了詳細(xì)討論。。

5.1.4 產(chǎn)權(quán)明晰 宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)法定的用益物權(quán)，其取得和變更都要經(jīng)過(guò)法定形式的公示才能夠生效?！段餀?quán)法》第六條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行登記”。即當(dāng)宅基地和房屋因繼承而發(fā)生權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)，被繼承人應(yīng)當(dāng)已經(jīng)取得相應(yīng)宅基地使用權(quán)的權(quán)屬證書(shū)。因此，加大宅基地的確權(quán)登記和變更登記，明晰產(chǎn)權(quán)，有利于宅基地使用權(quán)依法繼承。

5.2 宅基地使用權(quán)的繼承方式

本著維護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的原則，筆者嘗試設(shè)計(jì)了一個(gè)農(nóng)村宅基地繼承制度的方案。由于遺產(chǎn)的法定繼承和遺囑繼承在繼承人的確定和繼承份額的劃分上都存在一定的差別，因此，將分別按兩種不同的繼承制度進(jìn)行闡述。同時(shí)，由于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力、村干部勝任能力等方面存在階段性的差別，而文中所規(guī)劃制度的參照基礎(chǔ)為上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)行制度，所以在適用性上可能更偏向東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

5.2.1 法定繼承

（1）實(shí)行集體成員權(quán)的有限繼承制。如果子女全部為集體成員，則不存在成員權(quán)繼承的問(wèn)題。如果子女中至少有一人為非集體成員時(shí)，父母應(yīng)指定其中一人繼承自己的集體成員權(quán)，父母從集體經(jīng)濟(jì)組織收取分紅、分配宅基地和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員權(quán)利在父母均已過(guò)世的條件下轉(zhuǎn)移給指定的子女。這樣，在現(xiàn)有的戶籍制度下，農(nóng)村子女即使因遷出農(nóng)村而喪失了自身的集體成員權(quán)，但仍能因繼承而獲得父母的集體成員權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“權(quán)隨人走”。筆者在設(shè)計(jì)中之所以限制僅有一人可以繼承集體成員資格，是為了避免集體組織成員的無(wú)限膨脹所導(dǎo)致的攤薄成員收益而給其他成員帶來(lái)的公平問(wèn)題。

（2）實(shí)行實(shí)物宅基地與貨幣宅基地相結(jié)合的繼承方法。假設(shè)正如上一條所言，父母的集體成員權(quán)可以在逝世時(shí)過(guò)渡給子女，父母仍需在具有集體成員權(quán)的子女中指定一人繼承自己的實(shí)物宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，集體不再向其余集體成員子女分配實(shí)物宅基地，配給在一定年限的有固定利率的貨幣年金。非集體成員子女可以另行分配父母的其他財(cái)產(chǎn)。集體不再向其余集體成員子女分配實(shí)物宅基地的考慮主要有兩個(gè)方面，一方面目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大多把建設(shè)用地指標(biāo)全部投入了城市化建設(shè)，如在廣東部分地方農(nóng)民的宅基地使用申請(qǐng)累計(jì)多年未能審批，從而促使了農(nóng)民未批先建行為的大量出現(xiàn)，給國(guó)土管理工作帶來(lái)了更大的困難；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于歷史原因農(nóng)村已經(jīng)有大量的耕地被非法占用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如果繼續(xù)分配實(shí)物宅基地，長(zhǎng)此以往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地保護(hù)工作就會(huì)面臨更大的壓力。而向其余集體成員發(fā)放貨幣宅基地的原因在于，根據(jù)現(xiàn)行的宅基地管理辦法，集體成員分戶后均有權(quán)分得實(shí)物宅基地卻因保護(hù)耕地、缺乏建設(shè)用地指標(biāo)等原因而無(wú)法分配，所以應(yīng)在有條件的地區(qū)由集體分配貨幣宅基地，促使他們購(gòu)買(mǎi)其他集體成員閑置的宅基地和房屋，這樣就可以同時(shí)達(dá)到提高農(nóng)村宅基地利用率的目的。

（3）應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村宅基地的退出補(bǔ)償機(jī)制。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷深入，大批的農(nóng)村居民因升學(xué)、就業(yè)等原因遷居城市，在城市有了穩(wěn)定的工作和社會(huì)保障，再回農(nóng)村老屋居住存在生活不便等問(wèn)題，農(nóng)村出現(xiàn)了大量宅基地閑置的現(xiàn)象。根據(jù)對(duì)上海市部分區(qū)縣的實(shí)地調(diào)查，農(nóng)宅閑置率已達(dá)到15%—25%，部分村組的閑置率高達(dá)40%。建立和明確宅基地繼承制度有可能進(jìn)一步加劇這一現(xiàn)象[9]。因此，為了在保護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的同時(shí)，提高農(nóng)村宅基地利用效率，拓展城市發(fā)展空間，政府需要在建立宅基地繼承制度同時(shí)逐步實(shí)行宅基地的有償退出機(jī)制。筆者對(duì)這一點(diǎn)的建議是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以借鑒廣東部分地區(qū)建立土地股份公司的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行主體法人化改造，集體擁有的土地資產(chǎn)全部作價(jià)入股，實(shí)行規(guī)模規(guī)范經(jīng)營(yíng)[10]。如果使用權(quán)人自愿退出宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，對(duì)使用權(quán)人予以公平合理的補(bǔ)償。

（4）建立農(nóng)村住房保障制度。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施落后和資源集聚性低等緣故，發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于城市，而目前在農(nóng)村推行的社會(huì)保障制度又存在保障水平低、保障范圍窄等問(wèn)題。這就使得農(nóng)村的土地制度承擔(dān)了很多社會(huì)保障的功能。宅基地制度就是其中一例，當(dāng)前農(nóng)村的住房保障的滯后已經(jīng)儼然成為了中國(guó)宅基地繼承制度乃至整體改革的一項(xiàng)絆腳石。城市低收入居民有著購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房和租用廉租房、公租房等選擇，而農(nóng)民由于缺乏選擇就不得不保留自己的宅基地，宅基地制度也因此具有了嚴(yán)格的身份限制性。因此，宅基地繼承制度如果要改革，建立農(nóng)村住房保障制度是必不可少的。在本文的背景下，其余集體成員子女的實(shí)物宅基地權(quán)利受到限制，不能再獲得無(wú)償無(wú)期限的宅基地，而如果這些集體成員缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)收入也難以購(gòu)買(mǎi)集體內(nèi)其他成員的房屋和宅基地，生活會(huì)陷入困境。所以，將農(nóng)民納入住房保障體系，利用農(nóng)村居民點(diǎn)整理復(fù)墾等機(jī)會(huì)建立一批農(nóng)民住得起的保障房，農(nóng)民才能夠真正擺脫后顧之憂，擁護(hù)宅基地制度改革，在以后即使出現(xiàn)臨時(shí)生活困難而不得不出賣(mài)房屋和宅基地的情況下仍有基本的住房保障。

（5）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。目前中國(guó)二元土地市場(chǎng)特征明顯，突出表現(xiàn)在農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外，集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)難以得到法律的保護(hù)和應(yīng)有的規(guī)范[11]。農(nóng)民的宅基地能夠被繼承是解決了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，而將農(nóng)民手中的宅基地和集體建設(shè)用地推向市場(chǎng)才能夠把農(nóng)民手中的權(quán)利變成實(shí)實(shí)在在的利益。據(jù)此，筆者認(rèn)為，允許集體成員權(quán)和宅基地使用權(quán)的繼承并不是宅基地制度改革的終點(diǎn)，而僅僅是更大規(guī)模、更深層次的集體建設(shè)用地制度改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的起點(diǎn)。與上文所提到的宅基地退出機(jī)制結(jié)合來(lái)看，宅基地制度改革可以采取“存量與增量相分離”的辦法，現(xiàn)有宅基地使用權(quán)作為“Ⅰ型宅基地”仍然適用無(wú)償無(wú)期限的規(guī)定，但不允許自由流轉(zhuǎn)而僅允許繼承和在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)；而對(duì)于繼承的宅基地使用權(quán)和新增宅基地使用權(quán)作為“Ⅱ型宅基地”，參考國(guó)有住宅用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)70年的有限期使用，準(zhǔn)予進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)。在統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中，集體應(yīng)當(dāng)同樣成為土地的供給者和經(jīng)營(yíng)者，成立土地經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地和從農(nóng)民手中收購(gòu)的宅基地使用權(quán)，退出宅基地的農(nóng)民可以繼續(xù)憑借集體成員身份獲取土地經(jīng)營(yíng)收益，政府也能夠以稅收的形式分享集體經(jīng)營(yíng)土地的效益。

5.2.2 遺囑繼承 根據(jù)中國(guó)《繼承法》的規(guī)定，在沒(méi)有證據(jù)證明被繼承人所立遺囑無(wú)效的情況下，遺產(chǎn)分割應(yīng)當(dāng)尊重遺囑人的意愿，完全按照遺囑來(lái)辦理遺產(chǎn)的分割，并對(duì)被繼承人的宅基地使用權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的處分。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)已經(jīng)建立的假設(shè)下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在權(quán)能上和國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相似，使用權(quán)人對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)就有了完整的處分能力，所作出的關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的遺囑也應(yīng)當(dāng)是有效的。那么遺囑中選定的繼承人繼承被繼承人宅基地使用權(quán)就不應(yīng)當(dāng)存在爭(zhēng)議，參照現(xiàn)有國(guó)有土地使用權(quán)繼承相關(guān)規(guī)定辦理即可①與遺囑繼承相互區(qū)別而又相互聯(lián)系的一個(gè)概念是遺贈(zèng)。在中國(guó)，遺囑中制定法定繼承人范圍內(nèi)的人繼受遺產(chǎn)的為遺囑繼承，而若指定法定繼承人之外的人繼受遺產(chǎn)的，則為遺贈(zèng)。。

6 結(jié)論與討論

綜上所述，宅基地制度的設(shè)計(jì)初衷是要建立一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“住有所居”的福利性制度，確保進(jìn)城農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)仍有機(jī)會(huì)返鄉(xiāng)生活的權(quán)利。同時(shí)，國(guó)家為保證這種生活保障僅為農(nóng)民所有，對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和繼承都施加了嚴(yán)格的身份限制。這種對(duì)私人領(lǐng)域的干預(yù)蘊(yùn)含了對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益予以保護(hù)的現(xiàn)代法律價(jià)值理念，其進(jìn)步性自不待言。但是，這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是適度的，當(dāng)其超過(guò)必要限度時(shí)不但不能保護(hù)農(nóng)民的利益，相反會(huì)對(duì)其造成損害[12]。不附加其他條件而限制非集體成員繼承人對(duì)于宅基地的繼承在實(shí)踐中容易導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害，農(nóng)民繼承的房屋成為“空中樓閣”等問(wèn)題。通過(guò)允許集體成員權(quán)的繼承和以此為基礎(chǔ)的宅基地繼承將可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活。

（References）：

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