劉 好，張 士 運(yùn)，倪 莉

《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，GPA），是世界貿(mào)易組織（WTO）下的一項(xiàng)多邊協(xié)議，其主要目的是促進(jìn)締約方開放政府采購市場。2007年12月，我國政府正式啟動了加入《政府采購協(xié)議》談判，并向世界貿(mào)易組織提交了加入《政府采購協(xié)議》初步出價(jià)清單；2010年7月，提交了第二份出價(jià)清單；2011年11月，提交了第三份出價(jià)清單，出價(jià)范圍由中央政府?dāng)U大到地方政府，北京、上海、天津、江蘇及浙江五省市被列入，開啟了北京市加入《政府采購協(xié)議》的征程。由于我國政府采購制度建立的時(shí)間較晚，與西方發(fā)達(dá)國家相比，政府采購制度還不成熟，導(dǎo)致我國在加入《政府采購協(xié)議》進(jìn)程中承受著諸多方面的壓力。當(dāng)前，在我國申請加入《政府采購協(xié)議》的背景下，政府采購如何在世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》框架內(nèi)，既不違反國際規(guī)則，又能促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，是一個(gè)迫在眉睫需要解決的重要問題。

一、政府采購的概念及對企業(yè)創(chuàng)新的作用

1.政府采購的概念和《政府采購協(xié)議》基本原則

世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》中對政府采購的定義是：成員國的中央政府、次中央政府以任何契約形式采購產(chǎn)品、工程和服務(wù)，包括購買、租賃、分期付款購買、有無期權(quán)購買等。[1]《政府采購協(xié)議》有以下四個(gè)基本原則：

（1）國民待遇和非歧視性原則

本原則要求各締約方應(yīng)無條件地對其他締約方及其供應(yīng)商的貨物和服務(wù)提供不低于本國包括本國采購機(jī)構(gòu)的待遇。

（2）透明性原則

本原則要求各締約方公開政府采購相關(guān)招標(biāo)信息以及法律、制度和程序等。

（3）發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇原則

本原則要求相關(guān)締約方向發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。

（4）例外原則

本原則要求對涉及各締約國國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關(guān)的連帶采購，以及涉及到維護(hù)公共道德、公共秩序、公共安全、人民與動植物的生命或健康、知識產(chǎn)權(quán)、保護(hù)殘疾人組織、慈善機(jī)構(gòu)或勞改產(chǎn)品等方面的采購，不適用《政府采購協(xié)議》。

2.政府采購對企業(yè)創(chuàng)新的作用

（1）政府采購可以減少企業(yè)創(chuàng)新的不確定性

企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的動力，取決于技術(shù)創(chuàng)新為企業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)收益與付出成本之間的關(guān)系。由于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新存在選擇了錯(cuò)誤的技術(shù)路線和方向?qū)е碌臎Q策風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)能力不足或者遇到無法克服的技術(shù)難題而發(fā)生的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，以及新產(chǎn)品難以被市場接受、需求不旺、產(chǎn)品生命周期短等原因?qū)е碌氖袌鲲L(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大、成本高。政府采購對企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新成果進(jìn)行采購，可以分?jǐn)偲髽I(yè)創(chuàng)新成本，為企業(yè)提供持續(xù)的創(chuàng)新資金來源，降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的不確定性，尤其是在創(chuàng)新產(chǎn)品生命周期的導(dǎo)入期，即市場需求尚不明確的情況下，政府采購提前介入，政府成為創(chuàng)新產(chǎn)品的最初用戶，可以大大降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，保護(hù)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果的生存并促進(jìn)其發(fā)展，推動企業(yè)走上創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展道路。[2]

（2）政府采購可以對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)生需求拉動作用

政府的技術(shù)政策手段可以分為供給推動和需求拉動兩大類型。供給推動是通過政府的研究計(jì)劃、金融補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等多種方式對相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和研究人員直接推動；需求拉動是政府委托研究和政府采購。[3]從目前我國的實(shí)際情況來看，政府對供給推動手段運(yùn)用比較充分，而對需求拉動手段運(yùn)用不充分。作為需求拉動的重要手段之一，政府采購可以通過購買創(chuàng)新產(chǎn)品，擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)品的需求，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供巨大而穩(wěn)定的市場。一是政府可以作為創(chuàng)新產(chǎn)品的主要用戶，為創(chuàng)新產(chǎn)品提供穩(wěn)定市場；二是政府可以通過首先購買創(chuàng)新產(chǎn)品，成為創(chuàng)新產(chǎn)品的先行用戶，為創(chuàng)新產(chǎn)品創(chuàng)造試驗(yàn)性的市場，反饋使用情況信息，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品成熟，對整個(gè)市場起示范作用，增加市場對創(chuàng)新產(chǎn)品的了解，引導(dǎo)市場接受創(chuàng)新產(chǎn)品；三是在政府采購過程中，可以增加一些附加條件，如規(guī)定政府采購的創(chuàng)新產(chǎn)品中國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品必須達(dá)到一定的比例等，來擴(kuò)大對本國高技術(shù)產(chǎn)品的需求。

（3）政府采購能夠扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展

目前，創(chuàng)新型中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮著越來越重要的作用，各國政府一般都通過政府采購對創(chuàng)新型中小企業(yè)進(jìn)行扶持。美國等發(fā)達(dá)國家在政府采購中，通過規(guī)定政府采購的訂單必須有多少份額給予中小企業(yè)，并讓其在價(jià)格、交貨期限等方面享有一定的特殊權(quán)利，對中小企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品首購、訂購等政策措施，給予創(chuàng)新型中小企業(yè)強(qiáng)有力的資金支持，分擔(dān)和降低創(chuàng)新型中小企業(yè)研發(fā)投資的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)創(chuàng)新型中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。[4]同時(shí)，政府采購扶持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新也符合相關(guān)規(guī)定。《政府采購協(xié)議》指出，發(fā)展中國家的政府采購可以滿足本國促進(jìn)落后地區(qū)小型工業(yè)和家庭手工業(yè)的發(fā)展需求。

二、《政府采購協(xié)議》背景下北京市政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)狀

1.北京市政府支持企業(yè)創(chuàng)新采購現(xiàn)狀

北京市政府采購的統(tǒng)計(jì)范圍，與《政府采購協(xié)議》的口徑相比，范圍相對狹小。但由于北京市政府采購數(shù)據(jù)很難獲得，財(cái)政系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的政府采購數(shù)據(jù)較為穩(wěn)定，且有一定代表性，因此，本文選取2010年北京市財(cái)政系統(tǒng)的政府采購數(shù)據(jù)，對北京市政府支持企業(yè)創(chuàng)新采購現(xiàn)狀進(jìn)行代表性分析。同時(shí)，也選擇有代表性、但其數(shù)據(jù)并沒有被納入現(xiàn)行的政府采購統(tǒng)計(jì)范圍的個(gè)別行業(yè)如醫(yī)藥設(shè)備，從側(cè)面和局部分析北京市政府采購的現(xiàn)狀和存在的一些問題。

（1）采購結(jié)構(gòu)和采購方式分析

2010年北京市政府采購總額為217.4億元（包括市級和區(qū)縣），其中貨物采購為76.4億元，占采購總額的35.2%。就貨物采購的組織方式來看，主要是集中采購和分散采購，分別占貨物采購的52%和45.8%，部門集中采購和分散采購相對較少；就貨物的采購方式來看，公開招標(biāo)的貨物采購占貨物采購總額的92.4%，是主要采購方式，其他方式如邀請招標(biāo)、競爭性談判等均很少利用。

集中采購和分散采購的貨物主要以常用的一般辦公用品為主，而部門集中采購和分散采購的貨物則一般是具有一定特殊用途或技術(shù)含量較高的專用貨物，如醫(yī)療器械、教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器等。公開招標(biāo)有利于形成公開透明的市場競爭環(huán)境，能夠采購到物美價(jià)廉的貨物，但公開招標(biāo)卻不適合不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性較大的創(chuàng)新產(chǎn)品采購。在高技術(shù)產(chǎn)品采購方面，邀請招標(biāo)和競爭性談判是較好的選擇。

（2）進(jìn)口產(chǎn)品分析

2010年北京市政府采購信息顯示，當(dāng)年采購的進(jìn)口產(chǎn)品金額為17.1億元，占到當(dāng)年全市貨物采購總額的22.4%。其中，93%的進(jìn)口產(chǎn)品由市級單位購買，即有15.9億元進(jìn)口產(chǎn)品是由市級行政事業(yè)單位采購的。從進(jìn)口產(chǎn)品的種類來看，主要集中在醫(yī)療設(shè)備、教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備、車輛和影視設(shè)備、實(shí)訓(xùn)設(shè)備、電子信息和農(nóng)業(yè)機(jī)械等，醫(yī)療設(shè)備、教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備、車輛和影視設(shè)備進(jìn)口比例分別達(dá)到了95.04%、66.38%、62.93%、57.46%。這些種類的產(chǎn)品相比于其他政府采購產(chǎn)品有較高的技術(shù)含量，且對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)競爭力也相對較弱。

（3）中小企業(yè)供應(yīng)商情況分析

2010年，北京市政府采購合同總額中，中小企業(yè)承擔(dān)的合同額為132.3億元，占總規(guī)模的60.9%，其中貨物和服務(wù)是中小企業(yè)的重要領(lǐng)域。貨物領(lǐng)域中小企業(yè)供應(yīng)商得到的合同額所占比重為89.0%，服務(wù)為72.8%，工程領(lǐng)域略低，為38.4%?？梢姳本┦姓少徥袌鲇绕涫窃谪浳锊少忣I(lǐng)域，中小企業(yè)是主要的供應(yīng)商群體。

（4）典型行業(yè)的相關(guān)政府采購分析

根據(jù)北京市衛(wèi)生局提供的相關(guān)信息，北京市醫(yī)院的藥品采購以國產(chǎn)西藥為主，進(jìn)口藥品分別占西藥種類的16.5%和金額的22.9%，進(jìn)口分裝藥品分別占種類的6.2%和金額的10.7%，兩者合計(jì)占種類的22.7%和金額的33.6%。進(jìn)口藥品主要來源于德、英、法、意等歐盟國家，合計(jì)約占采購額的60%，來源于美國和日本的僅占10%和5%；進(jìn)口分裝藥品產(chǎn)地來源于歐盟國家的高達(dá)80%，來源于美國和日本的分別占10.1%和8.9%。

值得注意的是，雖然北京市醫(yī)院藥品以國產(chǎn)西藥為主，但由于“國產(chǎn)西藥”中有近1/3是外商投資企業(yè)生產(chǎn)的，這意味著全部西藥只有44.4%是真正由內(nèi)資企業(yè)生產(chǎn)的，可見內(nèi)資西藥企業(yè)在國內(nèi)市場上的競爭壓力相當(dāng)大。

2.北京市支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購政策

北京市政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的主要政策與國家的基本一致，可以分為國貨采購與進(jìn)口產(chǎn)品管理相關(guān)政策、支持采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品相關(guān)政策和支持中小企業(yè)創(chuàng)新政策三類。

（1）國貨采購與進(jìn)口產(chǎn)品管理相關(guān)政策

為落實(shí)進(jìn)口產(chǎn)品政府采購政策，2008年北京市轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問題的通知》，對進(jìn)口產(chǎn)品的適用范圍、關(guān)境和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)品認(rèn)定、已在境內(nèi)多次流轉(zhuǎn)進(jìn)口產(chǎn)品認(rèn)定、行業(yè)主管部門意見、采購執(zhí)行問題、政府集中采購執(zhí)行、論證專家、資金支付以及文件執(zhí)行時(shí)間銜接等諸多問題進(jìn)了較明確的解釋。

（2）支持采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品相關(guān)政策

為通過政府采購?fù)七M(jìn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品在首都發(fā)展建設(shè)中廣泛應(yīng)用，2008年12月發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于在中關(guān)村科技園區(qū)開展政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確規(guī)定采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的領(lǐng)域，從政府行政類辦公擴(kuò)展到市政設(shè)施、建筑、節(jié)水節(jié)能、環(huán)保和資源循環(huán)利用、交通管理、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)改造、科技研發(fā)、工程養(yǎng)護(hù)等使用市區(qū)兩級財(cái)政性資金全額投資或部分投資的項(xiàng)目。

為確保試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，北京市發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“市發(fā)改委”）、科學(xué)技術(shù)委員會（以下簡稱“市科委”）、財(cái)政局、中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會（以下簡稱“中關(guān)村管委會”）等21個(gè)部門組成了試點(diǎn)聯(lián)合工作組，制訂試點(diǎn)工作實(shí)施方案。按照《意見》，北京市發(fā)改委等相關(guān)部門制定了《中關(guān)村科技園區(qū)首臺（套）重大技術(shù)裝備試驗(yàn)、示范項(xiàng)目實(shí)施辦法（試行）》，北京市財(cái)政局制訂了《北京市自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購實(shí)施細(xì)則（試行）》，北京市科委等相關(guān)部門修訂了《北京市自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定辦法》等，進(jìn)一步改善試點(diǎn)政策環(huán)境。

（3）支持中小企業(yè)創(chuàng)新政策

為了發(fā)揮政府采購的政策功能，促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策目標(biāo)的中小企業(yè)發(fā)展，北京市財(cái)政局、北京市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、工業(yè)和信息化部《關(guān)于印發(fā)政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法的通知》，參照中央文件，對中小企業(yè)的創(chuàng)新進(jìn)行支持。

但近兩年以來，隨著我國加入《政府采購協(xié)議》進(jìn)程的加快，歐美等國對我國的政府采購市場日益關(guān)注，迫于歐美等國的壓力，我國決定將政府采購與支持企業(yè)創(chuàng)新的相關(guān)政策措施脫鉤。為此，2011年11月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開展創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠掛鉤相關(guān)文件清理工作的通知》，要求各省市自治區(qū)對政府采購支持創(chuàng)新的相關(guān)文件進(jìn)行清理，并將清理結(jié)果上報(bào)國務(wù)院。按照中央精神，北京市由市政府牽頭，及時(shí)清理了全市政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的相關(guān)文件。目前，北京市支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購政策執(zhí)行基本處于停滯狀態(tài)。

三、《政府采購協(xié)議》背景下北京市政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新存在的主要問題

1.政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新缺少政策支持和指導(dǎo)

按照《政府采購協(xié)議》規(guī)則，北京市政府采購在協(xié)議約束范圍之外完全有支持本地企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的權(quán)利和自由，但是，隨著我國與《政府采購協(xié)議》締約方談判的深入，這種經(jīng)濟(jì)上的討價(jià)還價(jià)已經(jīng)逐漸上升為政治問題，歐美等國對我國在政府采購方面施加越來越大的政治壓力。在這種壓力下，我國的政府采購不僅在協(xié)議范圍內(nèi)要遵循其規(guī)則，而且在協(xié)議約束范圍之外實(shí)施相關(guān)政策時(shí)也要綜合考慮各種問題。目前，中關(guān)村原先實(shí)施的支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購政策已基本處于停滯狀態(tài)，原來的政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新政策體系受到?jīng)_擊。在這種外在壓力下，中央及北京市政府雖然都表示，政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新工作還要繼續(xù)進(jìn)行，要多做少說。但缺少政策支持和具體指導(dǎo)，使得政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新這項(xiàng)工作的推進(jìn)變得困難重重。

2.政府采購管理體系分散，沒有形成支持企業(yè)創(chuàng)新的合力

通過對北京市政府采購管理格局的分析可以看到，北京市政府采購管理體系呈現(xiàn)的是“大范圍、多頭管理”的局面。大范圍就是按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的規(guī)定，行政事業(yè)單位和社會團(tuán)體大部分的貨物、服務(wù)和工程采購都應(yīng)該納入政府采購的范圍當(dāng)中。但在實(shí)際運(yùn)作中，北京市許多相關(guān)單位的采購行為并沒有真正受到政府采購管理部門的監(jiān)管，受到監(jiān)管的只是其中的一部分，還不到總體規(guī)模的1/10。大量的服務(wù)和工程采購由行業(yè)主管部門分頭管理，采購行為主要受《中華人民共和國招投標(biāo)法》（以下簡稱《招投標(biāo)法》）約束，不受《政府采購法》約束，在采購行為上采購單位有非常大的自主權(quán)。此外，由于國有企業(yè)采購也不屬于政府采購，其采購行為也僅受《招投標(biāo)法》的約束，導(dǎo)致整個(gè)北京市國有企業(yè)的實(shí)際采購規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這種分散的管理體系，使得北京市政府采購在推動企業(yè)創(chuàng)新方面無法形成巨大的合力。

3.政府采購與企業(yè)創(chuàng)新主要環(huán)節(jié)沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接

政府采購的作用主要是拉動創(chuàng)新鏈條后端的市場，如果單獨(dú)運(yùn)用政府采購手段一般不能很好地發(fā)揮其對企業(yè)創(chuàng)新的支持作用。因?yàn)槠髽I(yè)創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要前期的研發(fā)投入、后期的市場拉動、寬松的環(huán)境支持等多環(huán)節(jié)有機(jī)銜接才能實(shí)現(xiàn)。而北京市在這方面做得還很不夠，就目前情況來看，在政府采購激勵企業(yè)創(chuàng)新的環(huán)節(jié)銜接方面還存在三個(gè)主要問題：一是進(jìn)口產(chǎn)品的政府采購政策與引進(jìn)消化吸收政策措施還沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。比如從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，教學(xué)儀器、醫(yī)療設(shè)備、工程設(shè)備等是政府采購進(jìn)口產(chǎn)品的主要領(lǐng)域，進(jìn)口比例達(dá)到了80%以上，但針對這些進(jìn)口產(chǎn)品基本上沒有制定詳細(xì)的引進(jìn)消化吸收政策措施，導(dǎo)致這三個(gè)領(lǐng)域國產(chǎn)產(chǎn)品的技術(shù)水平一直落后于進(jìn)口產(chǎn)品的技術(shù)水平。二是政府采購與企業(yè)技術(shù)研發(fā)之間還沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。政府采購所采購的產(chǎn)品和服務(wù)雖然要滿足政府相關(guān)單位的需求，但由于政府采購的需求信息不能及時(shí)被企業(yè)掌握，企業(yè)的技術(shù)研發(fā)沒有及時(shí)跟上，導(dǎo)致企業(yè)新產(chǎn)品的供給不能及時(shí)滿足政府的需求。三是政府采購與企業(yè)新產(chǎn)品的中試環(huán)節(jié)還沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。一般情況下，企業(yè)研發(fā)的新產(chǎn)品由于缺乏試用這個(gè)環(huán)節(jié)，其性能往往不穩(wěn)定，使用會有一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府采購的相關(guān)單位是否可以用納稅人的錢為企業(yè)的新產(chǎn)品提供中試市場，還需進(jìn)一步研究和明確。

4.中小企業(yè)參與政府采購的軟環(huán)境還有待改善

目前，北京市參照財(cái)政部《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等文件規(guī)定，支持中小企業(yè)創(chuàng)新采取的主要措施是合同預(yù)留和評審優(yōu)惠。但從目前北京市政府采購的情況來看，2010年全市政府采購合同總額中，中小企業(yè)承擔(dān)的合同額占總額度的60.9%，其中，貨物領(lǐng)域中小企業(yè)供應(yīng)商得到的合同額所占比重為89.0%，也就是說，中小企業(yè)在當(dāng)前的政府采購市場已占據(jù)主要地位，在這種情況下進(jìn)一步實(shí)行合同預(yù)留和評審優(yōu)惠的意義不大。[5]在政府采購對中小企業(yè)采用合同預(yù)留等硬手段的同時(shí)，中小企業(yè)參與政府采購的軟環(huán)境建設(shè)還相對比較薄弱。一是對中小企業(yè)缺乏有組織的宣傳和培訓(xùn)，導(dǎo)致許多中小企業(yè)缺乏進(jìn)入政府采購市場的相關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)；二是雖然目前的政府采購以公開招標(biāo)為主，但大部分公開招標(biāo)缺乏具體操作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致公開招標(biāo)容易流于形式；三是政府采購的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，在許多發(fā)達(dá)國家，中小企業(yè)供應(yīng)商可以通過法院等多種途徑投訴政府采購過程中的違規(guī)行為，而在北京市企業(yè)投訴政府采購過程中的違規(guī)行為手續(xù)煩瑣、復(fù)雜，并且獲勝率極低。這些都影響了中小企業(yè)利用政府采購進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

四、《政府采購協(xié)議》背景下北京市政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的對策建議

1.制定切實(shí)可行的政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的政策

雖然北京市政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的部分重要政策的執(zhí)行現(xiàn)在已經(jīng)停滯，但不能把目前政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新遇到的困難完全歸結(jié)于《政府采購協(xié)議》締約方施加的壓力。本文通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，即使是在政府采購與支持企業(yè)創(chuàng)新脫鉤之前，北京市政府采購政策在支持本地企業(yè)創(chuàng)新方面并沒有發(fā)揮出預(yù)期的作用，可以說，目前政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新遇到的困境更多來源于我們政策自身的缺陷。因此，北京市應(yīng)組織專家對《政府采購協(xié)議》背景下政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的政策措施進(jìn)行調(diào)查研究，制定出切實(shí)可行的政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的政策。

2.完善支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購管理體系

按照世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》中對政府采購范圍的規(guī)定，把應(yīng)該納入政府采購范圍的貨物、服務(wù)和工程采購全部納入政府采購當(dāng)中，實(shí)行集中管理，統(tǒng)一采購，形成推動企業(yè)創(chuàng)新方面的巨大合力。在這方面北京市應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒歐盟的做法。歐盟從20世紀(jì)70年代開始，陸續(xù)頒布了《貨物采購指令》、《公共工程采購指令》、《公共服務(wù)采購指令》和《公共事業(yè)采購指令》等政府采購政策，對歐盟成員國的政府采購行為進(jìn)行了統(tǒng)一和規(guī)范。[6]隨著形勢的不斷發(fā)展，歐盟于2004年將這四項(xiàng)指令合并成兩項(xiàng)，即《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購貨物、工程和服務(wù)程序的指令》、《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通和電信部門采購程序的指令》，進(jìn)一步規(guī)范了政府采購行為。歐盟這種統(tǒng)一的政府采購制度，對發(fā)揮政府采購促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的作用非常明顯。

3.加強(qiáng)政府采購與企業(yè)創(chuàng)新主要環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接

對于高技術(shù)產(chǎn)品的政府采購，由于一般不采用公開招標(biāo)的方式，可以采用選擇性采購和限制性采購等靈活方式，所以，應(yīng)把政府采購與企業(yè)技術(shù)研發(fā)緊密聯(lián)系起來，形成以項(xiàng)目為核心的管理模式。由政府科技部門在技術(shù)預(yù)見和科技發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)相關(guān)政府采購單位制訂出高技術(shù)產(chǎn)品的技術(shù)研發(fā)和政府采購捆綁的科技項(xiàng)目和計(jì)劃，同時(shí)聯(lián)合相應(yīng)的高技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)商，共同研究制訂技術(shù)方案和產(chǎn)品研發(fā)—采購計(jì)劃，支持高技術(shù)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新，幫助其發(fā)展壯大。這方面比較經(jīng)典的案例是美國空軍組織實(shí)施的先進(jìn)戰(zhàn)斗機(jī)采購計(jì)劃，波音公司通過這一計(jì)劃獲得了美國空軍雄厚的資金支持，一躍成為飛機(jī)制造商的翹楚。[7]另外，對于教學(xué)儀器、醫(yī)療設(shè)備、工程設(shè)備等常年進(jìn)口的產(chǎn)品進(jìn)行深入篩選和分析，分清楚哪些產(chǎn)品是在目前必須依賴進(jìn)口的，哪些產(chǎn)品是可由本地產(chǎn)品進(jìn)行代替的，哪些產(chǎn)品是目前可以進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新的，通過消化吸收再創(chuàng)新，逐步降低對相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品的依賴度。

4.以支持中小企業(yè)作為政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的重點(diǎn)

中小企業(yè)是一個(gè)國家和地區(qū)創(chuàng)新的主力軍，加強(qiáng)政府采購對中小企業(yè)創(chuàng)新的支持是政府采購促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的重點(diǎn)。由于北京市政府采購的供應(yīng)商60%以上都是中小企業(yè)，貨物領(lǐng)域更是高達(dá)80%以上，在這種情況下，仍然通過合同預(yù)留等方法已經(jīng)難以起到促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新的效果，而建立良好的市場環(huán)境，以公平競爭促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展才是可持續(xù)發(fā)展之路。因此，北京市政府采購支持中小企業(yè)創(chuàng)新應(yīng)從以下方面入手：一是要優(yōu)化市場環(huán)境，讓更多的中小企業(yè)可以通過公平競爭獲取政府采購訂單；二是要加強(qiáng)對中小企業(yè)的培訓(xùn)，使其熟練掌握獲取政府采購訂單的流程和方法，使中小企業(yè)能方便快捷地進(jìn)入政府采購市場；三是要建立統(tǒng)一的政府采購信息平臺，推廣使用電子化采購模式，讓政府采購更加方便快捷。同時(shí)，利用信息平臺對中小企業(yè)的各種信息進(jìn)行記錄，跟蹤政府采購對中小企業(yè)創(chuàng)新的支持效果，通過跟蹤和分析各種相關(guān)信息，及時(shí)調(diào)整政府采購相關(guān)政策，使政府采購支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

《政府采購協(xié)議》背景下北京市政府采購促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新雖然受到協(xié)議規(guī)則的約束，但政府采購在支持企業(yè)創(chuàng)新方面仍然有較大的作用空間。北京市只有認(rèn)真分析政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的實(shí)際情況和存在的問題，才能做到政府采購既不違反協(xié)議規(guī)則，又能促進(jìn)本土企業(yè)創(chuàng)新。

＊本文系北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目“基于《政府采購協(xié)議》（GAP）背景下支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購政策研究”（項(xiàng)目編號：Z121108002212023）的部分成果。

[1]周洪鈞，代中現(xiàn).WTO《政府采購協(xié)議》與我國政府采購法[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（5）：39-44.

[2]白彥鋒，徐晟.中國政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的角色分析[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（2）：18-23.

[3]郭雯，程郁，任中保.國外政府采購激勵創(chuàng)新的政策研究及啟示[J].中國科技論壇，2011（9）：146-151.

[4]嚴(yán)明，王慶華.提高政府采購效率的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2002（5）：19-21.

[5]王燕梅，龐世輝.北京加入《政府采購協(xié)議》（GAP）的對策研究[J].北京社會科學(xué)，2012（2）：23-27.

[6]宋河發(fā)，穆榮平，任中保.促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策與實(shí)施細(xì)則關(guān)聯(lián)性研究[J].科學(xué)學(xué)研究，2011，29（2）：292-299.

[7]郭愛芳，周建中.美國政府采購支持技術(shù)創(chuàng)新的做法及其借鑒意義[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2003（1）：49-51.