羅海珍

摘 要：現(xiàn)行民訴法第55條首次以立法形式確立了民事公益訴訟制度。但對于提起公益訴訟的主體，只概括性規(guī)定了“法律規(guī)定的機關和有關組織”，沒有做出明確性規(guī)定。筆者認為，檢察機關應當具備提起民事公益訴訟的主體資格。筆者針對檢察機關提起公益訴訟存在的一些實際問題進行深入分析和探討，旨在對公益訴訟制度的完善獻上一份綿薄之力。

關鍵詞：民事訴訟；公益訴訟；檢察機關；訴訟主體

一、檢察機關在公益訴訟中的法律地位問題

對于檢察機關在公益訴訟中的法律地位，理論界主要有“當事人”說、“國家監(jiān)訴人”說、“國家公訴人”說以及“公益代表人”說。

筆者認為，檢察機關成為公益訴訟的原告是源于法律直接規(guī)定，其本身與訴訟標的并沒有直接的實體上的利害關系，并不等同于當事人中的原告?！爱斒氯苏f”也忽略了檢察機關訴訟監(jiān)督職能；而“國家監(jiān)訴人”說則混淆了民事檢察監(jiān)督權與民事案件起訴權；對于“國家監(jiān)訴人”說，雖有一定合理性但將國家法律監(jiān)督的職能過分強化；對于“國家公訴人”說，民事訴訟是私訴，采用公訴的名稱存在邏輯錯誤，有公權干預私權造成雙方地位不平等之嫌，將刑事公訴概念移植到民事訴訟中，不太科學；對于“公益代表人”說，其只是一個實體法的而不是訴訟法上的概念。

筆者認為，檢察機關應處于原告和法律監(jiān)督者的雙重地位，屬特殊原告。在公益訴訟中，檢察機關是代表國家向法院提起訴訟的，首先處于原告的訴訟地位，享有程序意義上的訴權，在訴訟中享有原告的訴訟權利義務，但由于檢察機關與案件沒有直接的利害關系，其并不是實體權利的承擔者；檢察機關在訴訟中還承擔法律監(jiān)督的職能，履行法律監(jiān)督職能是檢察機關提起訴訟的最終目的，檢察機關提起公益訴訟也是其實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的一種方式。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的程序性問題

（一）反訴問題。筆者認為，在公益訴訟中，不能針對檢察機關提起反訴。有人認為不能提起的原因是因為檢察機關代表國家或者公共利益，享有免除被反訴的特權。筆者并不贊同此觀點。根據反訴的定義，只有與案件有直接利害關系的當事人才能作為反訴的被告。而在民事公益訴訟案件中，檢察機關只是程序意義上的原告，與案件并無直接利害關系。筆者認為雖不能對檢察機關提起反訴，但可有以下兩種救濟途徑：一、若是針對檢察機關提起民事公益訴訟給被告造成的不當損害的賠償請求，可走國家賠償法規(guī)定的民事賠償程序；二，針對實體法律關系，可向實際權利義務承受者另行起訴，當然本訴的受訴法院可以取得牽連管轄權對兩個案件合并處理，這對于被告實體權利的實現(xiàn)來說也不會有不利影響。

（二）公益訴訟判決擴張力的問題。筆者認為，公益訴訟的判決效力應及于所有未參加訴訟的直接利害關系人。對應當前我國公益訴訟制度可知，公民個人無權提起公益訴訟，公民個人讓渡了自己的權利，將權利集中委托給了這些“法律規(guī)定的機關和有關組織”。因此，對于所有未參加訴訟的直接利害關系人，即使是敗訴，其也不得再行起訴。但在此前提下如何救濟這些直接利害關系人的權利呢？筆者認為，可以主張公益訴訟判決對其他有權提起公益訴訟的機關和有關組織僅僅具有單向既判力。即如果檢察機關勝訴的，判決有既判力；否則，不具有既判力。具體而言，公益訴訟的檢察機關勝訴的，行政機關、有關組織等其他有起訴資格的主體對于同一敗訴被告，不得就同一公益性請求，再次向人民法院提起訴訟。但公益訴訟的檢察機關敗訴的，其他有起訴資格的主體不受此限，可再行向人民法院提起訴訟，其他所有未參加訴訟的直接利害關系人也可以請求這些主體再行向人民法院提起訴訟。

（三）訴訟費用問題。對于訴訟費用，有的學者主張如若檢察機關敗訴，則免收訴訟費，審理過程中所需的其他必要費用則由國家政府負擔用；有的學者主張由檢察機關承擔訴訟費用。筆者不贊同由檢察機關承擔訴訟費用，如若要求檢察機關自己從自己系統(tǒng)內部拿出經費去承擔訴訟費用，一來會削弱檢察機關提起公益訴訟、維護公共利益的積極性，二來也是和其系統(tǒng)財政制度不匹配的。筆者認為對于檢察機關提起的公益訴訟的訴訟費用承擔，最好的解決方法是集合政府、社會的力量將訴訟費用轉嫁出去。具體而言就是配合其他社會渠道，設立公益訴訟基金。經費由政府財政按照一定的比例取得，從侵害公共利益的罰款中取得，從公益訴訟勝訴案件中提取，還可以向社會公益組織募集資金。對于檢察機關提起的公益訴訟，如若勝訴，則訴訟費用由敗訴的對方當事人承擔；若檢察院敗訴，則訴訟費用由公益訴訟基金專項款負擔。

（四）是否適用調解問題。筆者認為，對于檢察機關提起的民事公益訴訟，不適用調解，法院不得以調解結案。適用調解的前提是雙方當事人對調解的事項有處分權。而在檢察機關提起的民事公益訴訟中，檢察機關只是程序上的原告，代表其他有直接利害關系的當事人進行訴訟，其并無實體的處理權，因而其無權對訴訟實體事項與對方當事人進行調解。

三、檢察機關和其他有權起訴主體競合問題

過去，多個公益起訴主體之間的沖突，并未引起大家的注意，甚至實踐中出現(xiàn)了檢察院、行政機關、社會團體共同作為原告提起公益訴訟的現(xiàn)象。鑒于檢察機關、行政機關、有關組織都有提起公益訴訟的資格，那么，當發(fā)生競合時，該如何處理？筆者認為可以做以下設想：

第一種設想：法律明確規(guī)定訴權行使的順序。筆者建議，行政機關和有關組織為公益訴訟第一順序原告，檢察機關作為第二順序原告。發(fā)生公益訴訟案件，檢察機關先要求行政機關提起公益訴訟，當行政機關不提起公益訴訟時，檢察機關作為第二順序的公益訴訟原告，向法院提起公益訴訟。這也符合前面筆者認可的檢察機關在公益訴訟中的法律地位“特殊原告”說相符。侵害公共利益行為的發(fā)生和擴散，往往都有政府監(jiān)管部門的責任，以環(huán)境公害為例，環(huán)境行政機關出于部門利益考慮，或者受地方保護主義的影響，不主動履行法定職責，不依法追究相對人的行政責任等，對環(huán)境資源破壞行為經常采取放任的態(tài)度，由于不存在明確的受損對象，致使國家或公共利益受損而無人起訴。規(guī)定行政機關為公益訴訟第一順序原告，是檢察機關對行政機關監(jiān)管職能的一種監(jiān)督，這與檢察機關的監(jiān)督角色是相稱的。

第二種設想是：現(xiàn)階段暫時不對公益訴訟原告的訴權行使設置先后順序，具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟。當然，為防止重復訴訟，法院受理公益訴訟后，應當通知其他具有原告資格的主體參加訴訟，在訴訟中列為共同原告。又或者，具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟，最后法院確定最先提起訴訟的原告為準。

檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，國家利益和社會公共利益的代表者，理應成為民事公益訴訟的適格原告。我國立法和司法應對其作為公益訴訟原告所將面臨的一些問題作出制度性規(guī)定，以完善民事公益訴訟制度，推動民事公益訴訟的前進。（作者單位：湘潭大學）

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