◎石峰

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關鍵在于政策轉(zhuǎn)型

◎石峰

在當前的深化改革過程中，較多關注到行政審批等限制性產(chǎn)業(yè)政策，而對激勵性產(chǎn)業(yè)政策的過泛過濫關注不夠。事實上，過泛過濫的激勵性產(chǎn)業(yè)政策，一方面，會抑制微觀活力，加劇企業(yè)對政府的過度依賴，不能從根本上煥發(fā)起企業(yè)的獨立生存能力和競爭力，妨礙市場競爭機制發(fā)揮作用，無法創(chuàng)造公平、公正的市場競爭環(huán)境；另一方面，也不利于政府職能轉(zhuǎn)變，導致行政效率低下，企業(yè)疲于奔命，客觀上鼓勵政策性尋租行為，甚至誘致權力腐敗，并最終影響產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此，在當前國家醞釀新一輪體制改革之際，加速對現(xiàn)行激勵性產(chǎn)業(yè)政策“瘦身”，對于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有更加重要的現(xiàn)實意義。

當前激勵性產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

近年來，為支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府先后制定了一系列激勵性產(chǎn)業(yè)政策。這些政策與原來支持科技創(chuàng)新、高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策相互疊加、嵌套，構成了龐大繁復的政策體系。梳理這些政策，存在以下突出問題：

其一，政策激勵面過寬，導致政策著力點和重點不夠突出。現(xiàn)行政策就激勵對象而言，涉及到科技人才、企業(yè)家及經(jīng)營管理人才、研發(fā)機構、創(chuàng)業(yè)企業(yè)、上市公司、投融資機構、企業(yè)孵化器、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方面。就激勵內(nèi)容而言，有針對特定項目、特定產(chǎn)品的激勵，如對有關產(chǎn)品銷售給予財政補貼；有針對特定企業(yè)群的激勵，如對“地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)”設立發(fā)展資金；有針對某個特定產(chǎn)業(yè)的激勵，如對軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路等產(chǎn)業(yè)的專項資助；還有針對某個特定區(qū)域的激勵，如賦予個別“創(chuàng)新示范區(qū)”的一系列特殊政策，等等。政策觸角幾乎深入到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的每一個角落，可以說只要有經(jīng)濟行為存在的地方就有政府政策的影子。這些政策多而泛、廣而散，必然難以形成推動科技創(chuàng)新與新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的合力。

其二，功能界限模糊。現(xiàn)行激勵政策手段主要包括財政、稅收與信貸。由于稅收政策是硬約束，信貸政策受商業(yè)銀行獨立性的局限，政府對這兩種調(diào)控手段的運用空間十分有限，所以財政激勵政策就成為各級政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段。目前主要采取的財政激勵手段包括財政經(jīng)常性無償投入（如“科技三項經(jīng)費”等）、專項資助、財政補貼（包括一般性補貼、稅收補貼、信貸補貼、產(chǎn)品價格補貼等）、財政信用擔保、財政獎勵等。激勵內(nèi)容涵蓋科研開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投融資、稅收貼補、人才引進與培養(yǎng)、知識產(chǎn)權保護等諸多環(huán)節(jié)與方面。從理論上說，各種財政手段應有明確的功能與司職范圍，作用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條的不同階段，形成相互支撐、相互補充的政策體系。但在各種財政手段的實際應用與執(zhí)行過程中，存在著功能界限模糊、職責范圍不清的情況，特別是在一些財政經(jīng)常性無償投入與專項資助領域存在著較多交叉重疊資助情況。

其三，激勵對象錯位。當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的最突出問題是關鍵核心技術（特別是戰(zhàn)略性高技術）缺乏，自主創(chuàng)新能力薄弱，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化難等問題。因此，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的著力點和重點應是激勵自主創(chuàng)新，增強自主創(chuàng)新能力，激勵企業(yè)突破關鍵核心技術，大力發(fā)展高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)，加快具有戰(zhàn)略性高技術成果的創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化。政策優(yōu)惠的著力點應該是產(chǎn)業(yè)與技術，而不是企業(yè)與園區(qū)；政策優(yōu)惠的對象應該是產(chǎn)業(yè)（特定戰(zhàn)略性高技術產(chǎn)品）本身，而不是企業(yè)；支持的環(huán)節(jié)應該是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈的前端，而不是末端。然而，從對現(xiàn)行優(yōu)惠政策的梳理可以看出，大多數(shù)政策是以企業(yè)為激勵對象，而現(xiàn)有企業(yè)所從事的產(chǎn)業(yè)往往是已形成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，并不具備新興產(chǎn)業(yè)的特質(zhì)。這種政策導向也使得一些企業(yè)為博取優(yōu)惠政策不是在科技創(chuàng)新上下功夫，而是在“新產(chǎn)品”、“高科技企業(yè)”認定或者在特殊園區(qū)注冊等方面下功夫，鉆政策的空子，導致有限的政策資源的效能、效率不能得到充分發(fā)揮。

其四，政策實施主體分散,存在著“以權設事、因權造事”問題。政策執(zhí)行主體涉及發(fā)改、工信（地方經(jīng)信）、科技、教育、組織、人事、知識產(chǎn)權等十余個政府職能部門，而其政策資本又都是來自有限的財政資金，導致財政政策性資金投入分散、政策協(xié)同共振性差、資金運用成本高、使用效率低等弊端。比如,為促進中小企業(yè)發(fā)展，政府設立了多種多樣的專項資金項目、基金項目，從其設立目的和支持對象來看，都是支持（中小企業(yè)）技術創(chuàng)新、促進科技成果轉(zhuǎn)化，然而卻分別由不同管理部門操縱，由于分工不明確，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成資金分散、重復投入，投資效率下降。

其五，政策執(zhí)行標準彈性大，執(zhí)行手續(xù)繁瑣。一些政策文件只提出了一些原則性意見，缺乏具體貫徹落實措施，或者提出了優(yōu)惠措施，但附設有寬泛的條件或標準，支持不支持，支持誰，支持多少，主觀隨意性較強。有些政策要經(jīng)過所謂的“專家評估”等環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行成本高，政策執(zhí)行手續(xù)繁瑣、效率低下。特別是中央政府部門面對量大面廣的地方項目，僅憑申報資料評定項目，其投入的“公正性、公平性”難以保證。在稅收方面，辦理新產(chǎn)品退稅要經(jīng)過科技、經(jīng)濟、國稅、地稅、財政等多部門認定，審核，環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，減免程序復雜，征納成本過高；部分先征后返、先征后退等稅收措施，執(zhí)行過程中仍需由稅務機關進行審批，手續(xù)冗繁，耗時費勁，人為增加納稅成本。很多稅收優(yōu)惠對于稅務機關來說，在增加工作量的同時，帶來了減免稅審批的執(zhí)法風險，并且為權力的濫用創(chuàng)造了條件。

其六，運作模式陳舊,缺乏有效的約束監(jiān)督機制。為鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，近年來政府出臺了一系列專項資金、基金項目，包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金、科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金、科技創(chuàng)業(yè)投資引導基金、科技性中小企業(yè)信貸風險專項資金、科技性中小企業(yè)擔保資金、科技成果轉(zhuǎn)化專項引導基金，等等。目前這些基金大都是沿用行政管理運作模式，普遍存在著法律責任主體不明、產(chǎn)權虛置不清、產(chǎn)權激勵機制缺位、約束監(jiān)督不力等問題。由于產(chǎn)權虛置、虛化，誰都負責又誰都不負責，必將造成政府財政投入流失和浪費，甚至有可能為腐敗構筑理想的溫床。

完善激勵性產(chǎn)業(yè)政策的幾點建議

完善激勵性產(chǎn)業(yè)政策體系，核心是遵循新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，遵循市場經(jīng)濟公平競爭秩序，推動產(chǎn)業(yè)激勵政策的科學化與規(guī)范化。其具體原則包括：

系統(tǒng)與規(guī)范性原則。遵循新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)在成長規(guī)律，做到國家產(chǎn)業(yè)政策與地方產(chǎn)業(yè)政策、新興產(chǎn)業(yè)政策與其他產(chǎn)業(yè)政策有效對接；產(chǎn)業(yè)技術政策、產(chǎn)業(yè)投資政策、產(chǎn)業(yè)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)分配政策有機統(tǒng)一；財政、稅收、金融、貿(mào)易、土地與人才等政策手段合理配置；各項規(guī)劃、計劃、法律、法規(guī)、規(guī)章、行政指令相互銜接、互不重疊、沒有冗余，構成系統(tǒng)整體，其形式與內(nèi)容都符合法律規(guī)范。

針對性原則。全部政策設計針對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期存在的正外部性、不確定性與高風險性等瓶頸與主要矛盾進行，著力于補償正效應外溢，彌補市場失靈，分擔市場風險，降低市場不確定性，引導人才與社會資本流向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

穩(wěn)定性原則。產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)過頂層設計，其系統(tǒng)架構一旦形成，應具有較長時期的穩(wěn)定性，給市場參與者確定的政策預期，以避免政策頻繁波動帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扭曲。

適用性原則。產(chǎn)業(yè)政策科學、適用，符合客觀實際，具有較強的可操作性，減少彈性與隨意性，易于貫徹落實。既不能因過度激勵顯失市場公平，也不能因激勵不足影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展；既不能因政策門檻過高形成擺設，也不能因門檻過低導致政策濫用，失去激勵效果。

高效性原則。政策的實施過程程序簡便、高效，實施成本低，政策耗損少。

透明、公平、公正原則。政策條文清晰透明，減少主觀隨意性政策，強化客觀性政策，政策兌現(xiàn)過程公平、公正，對所有企業(yè)一視同仁。正確處理彌補市場失靈與維護市場公平性的關系。

依據(jù)以上原則，產(chǎn)業(yè)激勵政策調(diào)整與完善的總體思路可概括為“三個轉(zhuǎn)移一個整合”：一是政策激勵的方向由產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈的低端向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈的高端轉(zhuǎn)移，合理配置各種政策資源；二是激勵方式由直接激勵政策為主向間接激勵政策為主轉(zhuǎn)移，減少政策實施環(huán)節(jié)，簡化政策實施手續(xù)；三是政策激勵的手段由行政運作為主向市場化運作轉(zhuǎn)移，盡可能減少政府部門直接操縱政策性投入；四是科學界定各政府部門的職責、權利，對性質(zhì)相同或相近、聯(lián)系密切的政策進行歸并整合，提高政策執(zhí)行效率。具體建議如下：

1.立足“創(chuàng)新鏈激勵”，科學配置各種政策資源

依據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）創(chuàng)新與發(fā)展不同階段的規(guī)律與特征，實施不同的財政政策組合策略，實現(xiàn)財政支持政策在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新不同階段的科學配置。在產(chǎn)品創(chuàng)意、構思與研發(fā)階段，政府政策著力于培育技術源、發(fā)展公共研發(fā)平臺，通過資金支持消弭企業(yè)的“技術外溢”成本；在產(chǎn)品工程化試驗、試制或試生產(chǎn)、試營銷階段，政府政策著力于消減創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新風險，激發(fā)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新熱情，引入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金扶持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展、引導社會資本投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)等，同時輔以減免稅政策（如兩免三減半、三免三減半）和市場培育政策（如首臺首購、價格補貼）；在企業(yè)成長期，政府政策著力于引導、鼓勵銀行及社會其它金融機構（風投公司、擔保公司等）向企業(yè)提供貸款與投資，方式主要包括貸款貼息、貸款擔保，對風投機構實施獎勵等，同時輔以必要的稅收政策及市場培育政策；在成熟期，企業(yè)步入了穩(wěn)步發(fā)展階段、企業(yè)資信能力較強，已可以從常規(guī)渠道獲得融資，政府各項激勵政策應適時退出，主要通過稅收加計扣除等措施鼓勵企業(yè)提取科技發(fā)展準備金，用于激勵企業(yè)二次自主創(chuàng)新。

2.凈化優(yōu)惠政策，提高間接性激勵政策比率

按照“有所為，有所不為”的原則，合理界定政府投入、企業(yè)投入與社會投入的邊界，政府的歸政府，企業(yè)的歸企業(yè)，社會的歸社會，促進全社會資本資源的高效、合理利用。政府財政投入應主要集中在市場手段觸及不到、需要政府這只“看得見的手”進行支持、調(diào)節(jié)或激勵的領域，主要包括：（1）戰(zhàn)略性高技術成果的開發(fā)；（2）公共研發(fā)平臺建設，創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)服務平臺建設；（3）戰(zhàn)略性引導資金，主要用于創(chuàng)業(yè)與成果轉(zhuǎn)化初期的戰(zhàn)略性資本投入；（4）杠桿資金，通過信貸補貼、風投補貼、風險擔保等形式引導社會資本、信貸資本投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?。

對于市場競爭性領域，主要運用間接性激勵政策支持相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。包括運用稅收加計扣除鼓勵企業(yè)研發(fā)，建立企業(yè)研發(fā)準備金制度（對企業(yè)銷售收入強制性提取一定比率的科研儲備資金），對企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)和科技成果產(chǎn)業(yè)化提供無息或貼息貸款、創(chuàng)業(yè)風險貸款，對企業(yè)技術轉(zhuǎn)移減免營業(yè)稅、增殖稅和所得稅，對企業(yè)新產(chǎn)品減免所得稅和增殖稅，運用差別稅率扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)品發(fā)展，等等。

3.整合“事權”，提高優(yōu)惠政策的行政執(zhí)行效率

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上就是推動重大戰(zhàn)略意義的高技術成果的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化。因此，要整合相關職能部門高新技術成果研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化的職能，對相關“事權”進行歸并，以提高財政政策執(zhí)行效率。對分散在相關部門的各類發(fā)展基金、專項資金（如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金、科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金、科技創(chuàng)業(yè)投資引導基金、科技性中小企業(yè)信貸風險專項資金、科技性中小企業(yè)擔保資金、科技成果轉(zhuǎn)化專項引導基金等）進行整合歸并，設立統(tǒng)一的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金，依據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段進行持續(xù)跟蹤投入和資本經(jīng)營,提高資金運營效率。

4.嚴格政府投入管理，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)資本經(jīng)營機制

將政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投入?yún)^(qū)分為資本性(競爭性領域)投入與非資本性(非競爭性領域)投入。對于資本性投入及其形成的資產(chǎn)通過建立國有資本經(jīng)營系統(tǒng)和資本經(jīng)營機制納入資本范疇進行管理。具體地說，就是通過明晰投入的產(chǎn)權關系、建立產(chǎn)權約束和產(chǎn)權激勵機制（包括資本經(jīng)營責任機制、利益保障機制和監(jiān)督考核機制等），以促進資本資源的合理流動和配置、提高國有投入使用效果、效率。對于面向國家安全的重大技術攻關項目、具有國家戰(zhàn)略意義的關鍵技術項目、前沿技術項目、公共技術項目、公益技術項目等領域的非資本性投入，應通過專項基金進行管理，建立“公開、公平、公正”的專家民主評議和決策機制，硬化管理標準，簡化申領程序，減少項目運作的行政色彩和主觀隨意性。

5.加強動態(tài)監(jiān)測評估，完善政策退出機制

要處理好產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)性關系：政策一旦形成，應具有較長時期的穩(wěn)定性，但享受政策的產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）、產(chǎn)品可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)的成長特性、成熟程度及市場飽和狀況進行動態(tài)調(diào)整。為此，應建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的動態(tài)評估與甄選機制，完善政策退出機制。具體地說，一是要根據(jù)市場變遷和戰(zhàn)略性高技術及其成果產(chǎn)業(yè)化的變動態(tài)勢對納入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品做動態(tài)調(diào)整，以適應經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的新趨勢、新要求，及時布局新興領域；二是對進入發(fā)展步入穩(wěn)定發(fā)展期或成熟期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)及其產(chǎn)品進行及時清理，退出政策支持，以將有限政策資源投入到更新的產(chǎn)業(yè)領域。

作者單位：武漢市社會科學院