夏靜雷 張文標 張 娟

(贛南師范學院:馬克思主義學院，歷史文化與旅游學院;江西 贛州341000)

社會權益是“所有人，無論自上而下靠工作為生，或者無工作能力，都應得到生活的保障，甚至包括他的家庭成員，這就是新型的社會權利?！保?］近年來，雖然有些城鎮(zhèn)制定和實施了關于青年農民工社會權益保障的相關政策與措施，但對于徹底解決青年農民工社會權益保障問題卻見效甚微。研究新時期青年農民工社會權益保障存在的諸多現實問題，努力探究青年農民工社會權益保障缺失的制度原因顯得尤為重要。

一、當前我國青年農民工社會權益保障存在的現實問題

在現實生活中，青年農民工由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，長期被排除在城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、社會福利等公共服務體系之外，備受初次分配和再次分配雙重之苦，其社會權益保障現狀不容樂觀。清華大學李強教授認為:“33．5%的農民工在城市里都有過失業(yè)的經歷，這樣的比例顯然比經歷過失業(yè)之苦的城市居民比例高很多……在有過失業(yè)經歷的農民工中，將近30%的外來農民曾經遇到過長達半年和半年以上的失業(yè)?！保?］

(一)青年農民工的社會保險權益缺失問題

由于我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城市區(qū)域經濟發(fā)展不同步和青年農民工流動就業(yè)的盲目性，用工單位和企業(yè)不愿意為青年農民工繳納社會保險費用，青年農民工工作不穩(wěn)定和較低的經濟收入無力承擔社會保險費用?！叭欢r民工參加社會保險是社會和企業(yè)普遍感到非常棘手的問題。”［3］現階段，青年農民工參加社會保險的比重很低，同法律規(guī)定的具體要求相差甚遠。

1． 青年農民工的工傷保險問題

根據我國《工傷保險條例》規(guī)定:任何企事業(yè)單位、民辦非企事業(yè)單位和有雇工的個體工商戶應當為本單位職工繳納工傷保險費。因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農民工都應在工傷保險覆蓋范圍之內。根據新聞媒體的報道，因工傷事故、職業(yè)病等原因，青年農民工傷亡事故頻發(fā)，而一次性的、少量的醫(yī)療費和喪葬費等經濟補償、瞞報死亡、毀尸焚尸等情況卻往往在礦山老板、業(yè)主、職工及其家屬之間得到默認。當青年農民工遭受職業(yè)病侵害時，辛苦的勞動所得卻難以支付高昂的治療費用，致使青年農民工家庭破產、疾病纏身。用工單位忽視青年農民工工傷保險權益，誘發(fā)了各種勞資糾紛和社會矛盾。

2． 青年農民工的醫(yī)療保險問題

隨著我國醫(yī)療體制改革的深入和政府部門對青年農民工醫(yī)療保險的逐步重視，新型農村合作醫(yī)療制度等有關青年農民工醫(yī)療保險制度的探索與實踐不斷走向成熟。醫(yī)療保險是青年農民工最想參加的保險項目，但是，看病難、看不起病等社會現象較為普遍。在沒有醫(yī)療保險的情況下，青年農民工難以承受城市中高昂的醫(yī)療費用，最擔心受傷和生大病，小病也不敢去醫(yī)院。由于現有醫(yī)療保障的報銷比例往往與戶籍掛鉤，外出青年農民工流動就業(yè)要離開戶籍所在地，這使得青年農民工醫(yī)療保障權益常常受損。為了節(jié)省和規(guī)避城市高昂的醫(yī)療費用，青年農民工往往返回家鄉(xiāng)尋找醫(yī)療條件較差的診所或醫(yī)院治病。青年農民工自身積蓄難以支付高昂的醫(yī)療費用，很多農民工家庭剛剛脫貧或過上小康生活，卻因為工傷事故、職業(yè)病等重大疾病而返貧、致貧。

3． 青年農民工的養(yǎng)老保險問題

根據我國現行的養(yǎng)老保險政策，青年農民工只有達到參保最低年限才能享受養(yǎng)老保險待遇，且養(yǎng)老保險不能跨地區(qū)繳納，辦理異地繳費手續(xù)繁瑣，青年農民工未能真正享受到養(yǎng)老保險權益。當前，全國各地參保關系流轉尚未體系化，不利于青年農民工養(yǎng)老保險金的自由轉移，也不利于青年農民工參保信息和資金的管理。由于養(yǎng)老保險的預期收益不確定，青年農民工缺乏對現行社會保險制度的信任，非常擔心養(yǎng)老參保資金和養(yǎng)老待遇不到位。青年農民工較低的務工收入主要用于建筑房屋、婚喪嫁娶、撫養(yǎng)子女和贍養(yǎng)老人等重要開支，很少將其用于長期投資，即使參保青年農民工返鄉(xiāng)時也會到社會保險基金管理中心辦理退保手續(xù)。

4． 青年農民工的失業(yè)保險問題

在我國現有的社會保障體制之下，當進城青年農民工流動失業(yè)之后，絕大多數青年農民工難以享有失業(yè)保險和失業(yè)救濟。很多地方政府未對青年農民工失業(yè)保險作出強制性規(guī)定，也沒有監(jiān)督用工企業(yè)和單位為青年農民工繳納失業(yè)保險的情況，90%以上的費用都要農民工自行承擔。失業(yè)保險是對青年農民工失業(yè)時家庭生活的臨時性保障，有利于維護社會穩(wěn)定和構建和諧社會。但是，青年農民工失業(yè)保險的實際繳納情況并不理想，沒有經濟來源和就業(yè)機會，青年農民工失業(yè)后就難以享受失業(yè)保險待遇。

5． 青年女性農民工的生育保險問題

當前我國生育保險制度主要涵蓋國家機關和城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的女性勞動者，但卻未將女性農民工群體納入全國生育保險范圍之內。相對于失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，青年女性農民工生育保險尚未引起政府部門和全社會的重視，青年女性農民工群體基本上難以享受到生育保險待遇?！耙虼?，她們的生育問題必須得到足夠的重視?！保?］因為生育保險在全社會普及情況并不理想，在一定程度上影響了青年女性農民工群體對生育保險的認識程度，導致大部分青年女性農民工并不了解生育保險。因此，青年女性農民工群體被相關專家稱為“弱勢群體中的弱勢”。

總之，青年農民工群體對現行社會保障制度缺乏信心，對自己今后能否享受社會保障待遇存在很多疑慮與擔心。由于青年農民工流動就業(yè)的盲目性和不穩(wěn)定性、經濟能力相對較弱、社保最低繳費年限較長、社保機構復雜的操作程序、社保關系轉移接續(xù)困難等原因，致使廣大青年農民工群體被排除在社會保障體制之外，參加社保的積極性不高。

(二)青年農民工的社會福利問題

我國社會福利屬于較高層次的社會保障，主要包括失業(yè)津貼、教育津貼、住房福利、帶薪休假以及其他社會服務等福利待遇?，F階段，我國社會福利體系主要涵蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的正式職工，而青年農民工的社會福利權益則無從談起。我國城市公共服務體系難以涵蓋到農民工群體，致使青年農民工在住房補貼、教育培訓、勞動保護、子女教育等方面的社會福利權益嚴重缺失。絕大多數青年農民工除了工資等經濟收入之外，很難享受同城市市民同等的福利待遇。由于受到戶籍制度、社會身份和教育制度等因素的限制，青年農民工普遍難以享受教育培訓和子女教育的社會福利政策。大部分青年農民工很少接受或參與職業(yè)培訓、技能培訓和繼續(xù)教育，青年農民工子女入學、教學環(huán)境差等問題日益突出。雖然全國各級政府部門都非常重視青年農民工的職業(yè)培訓，例如開展“陽光工程”等項目，但缺乏保障青年農民工職業(yè)培訓的強制性政策與措施。青年農民工帶薪休假等待遇基本上是空談。絕大多數青年農民工的工作時間嚴重超過國家法定時間，而且超長時間、超強度的勞動基本上得不到任何經濟補償。青年農民工工資被惡意拖欠與克扣現象嚴重?！霸谶@一方面農民工幾乎不可能享受到城鎮(zhèn)一般職工的福利?！保?］

(三)青年農民工的社會救助難以落實

社會救濟作為政府責任，以無償救助方式和非供款機制，積極幫助社會弱勢群體，有利于維護社會穩(wěn)定和構建和諧社會。當前，我國城鎮(zhèn)職工享有最低生活保障和社會救濟權益，而青年農民工群體則被排除在社會救濟制度和城市社會救濟體系之外。雖然青年農民工群體對我國現代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展貢獻巨大，但是城市最低生活保障制度卻難以覆蓋他們，失業(yè)后不能享受城市低保。在城鎮(zhèn)生活中，進城青年農民工常常因經濟貧困、職業(yè)病、失業(yè)以及拖欠工資等問題陷入生活困境。城市市民可以享受政府給予的最低生活保障金等社會救濟保障，而青年農民工群體的社會救濟權益卻難以落到實處。目前，我國有些城市通過社會籌資方式或者一些民間組織、非營利組織等，對青年農民工群體進行社會救助，而各級政府部門則未能盡到社會救濟責任。隨著城市市民社會救助體系的不斷完善，針對青年農民工群體的社會救助卻未能引起地方各級政府部門的高度重視，而在某些城市青年農民工還被明確排斥在社會救濟體系之外。

綜上所述，在現實生活中，青年農民工社會權益保障確實面臨很多問題。長期以來，青年農民工群體游離于我國城鎮(zhèn)現有社會保障體系之外，致使農村留守兒童、留守老人和留守婦女的社會保障問題日益突出。青年農民工參加社保的比例較低，農民工子女受教育難，缺乏住房保障，農村養(yǎng)老保險和福利制度仍然存在很多不足之處，現階段關于青年農民工的社會保障制度體系亟待完善。關于青年農民工社會保障的現有制度與措施依然缺乏可操作性，國家法規(guī)性政策的制定和出臺嚴重滯后，導致青年農民工社會權益缺乏相關的法律政策與制度的保障。

二、青年農民工社會權益保障缺失的制度原因

在城鄉(xiāng)二元社會結構和傳統(tǒng)戶籍制度的影響下，我國社會保障制度始終呈現出明顯的二元化特征。目前，我國在城鎮(zhèn)和農村實行的是兩種不同的保障模式，城鎮(zhèn)居民和職工擁有比較健全的社會保障體系，而農村的社會保障水平卻很低。長期以來，農民主要是以農村土地收益為依托，以傳統(tǒng)家庭保障為基礎。事實上，農民能夠享受到的社會保障權益非常有限，國家也很少承擔農民的社會保障義務。在現實生活中，青年農民工社會權益缺乏有效保障的制度原因，主要有以下幾個方面。

(一)現有社會保險制度難以適應農民工的基本特點

迄今為止，從社會保險制度體系來看，我國尚未制定和出臺關于青年農民工社會保險權益的全國性社會保險制度。雖然我國每個公民都有參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等保險的權利，但是，我國現行的社會保險制度主要針對城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工，青年農民工難以享受社會保險權益。為此，2009 年2 月，我國社會保障部門開始廣泛征求農民工參加基本養(yǎng)老保險的意見和建議，這表明我國政府部門已經開始考慮建立統(tǒng)一的社會保險制度。然而，我國現行的社會保險制度缺乏現實性和可操作性，難以適應青年農民工流動就業(yè)性強、經濟收入較低等基本特點，致使大量青年農民工群體游離于社會保險體系之外。

目前，青年農民工主要在建筑、制造、工商和服務等行業(yè)流動就業(yè)，從事城鎮(zhèn)職工不愿干的那些“臟、累、差、險”等職業(yè)或工種。青年農民工所面臨的社會風險是市場經濟和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的各種現代性風險，明顯不同于以往鄉(xiāng)村農民所面臨的小農經濟等傳統(tǒng)的自然風險。青年農民工作為城市社會的弱勢群體，他們日益面臨養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等各種風險和問題，迫切需要完善的社會保障制度給予保障。然而，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的社會保障制度無法對青年農民工所面臨的城市社會風險發(fā)揮作用，城鎮(zhèn)社會保障制度又將青年農民工群體排除在外。

雖然我國《工傷保險條例》明確規(guī)定，農民工享有工傷保險的權益，但是青年農民工參加工傷保險和享受工傷保險權益時卻困難重重。“相對集中的就業(yè)結構，較高的行業(yè)危險性，決定了農民工注定成為承擔職業(yè)風險最多、最易遭遇職業(yè)傷害侵襲的群體?！保?］雖然生育保險也針對青年女性農民工群體，但是生育保險卻是所有保險險種中參保率最低的一個險種。這表明我國青年女性農民工是農民工群體中的“弱勢群體”，其生育保險權益在城鎮(zhèn)中根本得不到任何保障。

(二)青年農民工社會權益保障缺乏有效的制度供給

目前，我國青年農民工社會保障制度的有效供給嚴重不足，致使青年農民工社會保障制度的結構性問題較為突出。我國缺少明確的調整或保護青年農民工社會權益保障的專門法律法規(guī)，致使用工企業(yè)和單位的機會主義盛行，隨意侵害青年農民工的社會保障權益。我國關于青年農民工社會權益保障的現行法律制度多為一些行政法規(guī)、地方性文件或通知，法律效力較低，且法律法規(guī)銜接性不強，甚至還存在許多沖突和矛盾。可見，青年農民工社會權益保障缺乏完備而堅實的法制基礎。由于行政賦權的法律效力不夠穩(wěn)定，致使青年農民工社會權益保障的落實具有或然性。

在青年農民工流動就業(yè)過程中，如果關于青年農民工的社會保障模式各行其道、互不銜接，就難以實現青年農民工的社會保障權益。公平、開放和穩(wěn)定的青年農民工社會保障制度才能實現有效的制度供給，而現在關于青年農民工社會權益的保障制度及其配套制度還很不完善。根據我國憲法和法律的規(guī)定，社會保障權益是公民應當享有的合法權益。青年農民工可以通過自身的勞動來獲得社會保障權益，而不應因社會身份或社會地位隨意剝奪青年農民工的社會保障權益。我國改革開放已進入關鍵階段，傳統(tǒng)的戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度和社會保障制度等已不能適應我國經濟社會發(fā)展的需要，只有改革創(chuàng)新才能有效保障青年農民工的基本權益。

我國政府部門作為青年農民工社會保障制度的供給主體，其制度安排將直接影響青年農民工社會保障權益的實現與否?，F階段，我國青年農民工社會保障制度缺失的主要原因，就是政府部門未能承擔起其作為制度供給主體的責任。我國政府部門在社會保障管理方面的責任劃分還很不明確，各級政府部門權責不一，缺乏對社會保險等項目管理的統(tǒng)一性。如果政府部門能夠隨意制定青年農民工社會保障政策，那么，這些政策也就會極易偏離可持續(xù)性的基本原則，進而，從某種程度上損害青年農民工社會保障的長遠利益。政府部門作為設計青年農民工社會保障制度的責任主體，政策的設計、管理和實施等行為都應當自覺接受法律的約束和監(jiān)督。

然而，很多城市的政府部門卻故意利用其優(yōu)勢地位，隨意將政府責任推卸到用工企業(yè)和農民工身上，致使青年農民工社會保障權益屢屢遭受侵害。當前，政府部門對社會保障的行政監(jiān)管還處于空白狀態(tài)，他們可以以各種理由為其行政不作為辯護。要想發(fā)揮青年農民工社會權益保障制度的應有作用，就必須不斷完善青年農民工社會權益保障制度的實施機制。如果青年農民工社會保障制度不能夠依法實施，那就會造成非常嚴重的社會后果。這樣不僅會削弱青年農民工社會權益保障制度的權威性和穩(wěn)定性，也會降低人們對青年農民工社會權益保障制度的信任和期待。由于我國關于青年農民工社會權益保障的政策法規(guī)缺乏完善的實施機制，具有較低的供給責任和違約成本。因此，一些用工企業(yè)和單位就會利用各種借口，屢屢侵害青年農民工的社會保障權益。

(三)青年農民工社會權益保障缺乏相應的制度環(huán)境

由于青年農民工社會權益保障存在制度保障等諸多問題，致使青年農民工社會保障權益的實現困難重重。然而，因戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度和土地制度等多種社會制度不完善，最終將影響青年農民工基本權益的行使與保障。青年農民工社會權益保障的制度環(huán)境不夠協調，是造成青年農民工社會權益保障缺失等制度結構性問題的重要原因。在現有的社會保障制度環(huán)境下，如果青年農民工不能夠自由地選擇適合的制度安排，就會嚴重制約青年農民工社會權益的實現與保障。目前，關于實現青年農民工社會權益保障的核心制度和配套制度之間，還存在很多矛盾和沖突等不協調的問題。

社會保障權益是憲法和法律賦予青年農民工的合法權益，但要想切實實現他們的社會保障權益，就必須跨越傳統(tǒng)的戶籍制度的障礙和門檻。由于傳統(tǒng)的戶籍制度與青年農民工社會權益保障制度之間存在實際作用與發(fā)展目標相背離的矛盾狀態(tài)，致使青年農民工在行使與保障自身的社會權益時常常受阻。例如，青年農民工社會權益保障制度與現有就業(yè)制度之間存在很多矛盾與沖突。我國就業(yè)制度往往忽視青年農民工對就業(yè)信息、就業(yè)環(huán)境、工資待遇和安全衛(wèi)生等社會保障方面的現實需求，違背了社會保障制度以人為本、促進和改善人民群眾物質和文化生活的根本目的。其中，失業(yè)保險就是青年農民工就業(yè)制度與社會保障制度之間沖突的一個重要體現。當進城青年農民工失去工作之后，失業(yè)保險將是保障其基本生活的重要手段。但是，我國現行的就業(yè)制度尚未將青年農民工群體納入城鎮(zhèn)失業(yè)登記系統(tǒng)，無法對失業(yè)青年農民工進行有效的再就業(yè)培訓和經濟救濟，致使青年農民工群體始終處于城鎮(zhèn)就業(yè)制度的“邊緣化”狀態(tài)。

雖然現有農村土地制度與青年農民工社會權益保障之間存在一定的沖突，但是農村合理的土地制度不應當成為青年農民工追求社會保障權益的犧牲品?，F在很多城鎮(zhèn)政府部門實施的以“土地換社保”的方式，往往被認為是解決青年農民工社會保障問題的有效方式。但是，在農村土地資源的稀缺性和政府圈地運動背后，卻隱藏著實際的經濟利益和社會不公平。這嚴重違背了我國制定和實施社會保障制度的立法理念和價值取向。社會保障是政府部門提供的社會公共服務，青年農民工群體為城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻，卻難以享有城鎮(zhèn)社會的社會保障服務。如果青年農民工用土地換取社會保障，表面上緩解了傳統(tǒng)戶籍制度、農村土地制度和社會保障制度之間的矛盾，但這種看似解決原有制度之間銜接和協調問題的最佳選擇，事實上卻對青年農民工群體造成了新的制度不公和經濟傷害。

(四)青年農民工社會權益保障制度缺乏健全的運行機制

除了現行社會保障制度自身不健全的因素之外，青年農民工社會保障的制度問題還與社會保障的制度結構、配套制度及其運行機制緊密相聯。在現實生活中，青年農民工社會保障制度的運行機制問題是影響青年農民工社會保障制度結構的重要因素。為了切實保障青年農民工的基本權益，我們必須保障青年農民工社會保障制度的有效運行。由于受傳統(tǒng)社會保障體制和模式的影響，青年農民工社會保障制度主要呈現以下特點。

第一，現階段青年農民工社會保障的管理體系較復雜，主要涉及國務院、人力資源與社會保障部、民政部和衛(wèi)生部等部門。為了維護本部門的利益，地方各級政府管理部門往往在青年農民工社會保障工作上相互推諉，極大地限制了青年農民工社會保障管理功能的發(fā)揮。

第二，青年農民工社會保障制度的覆蓋范圍較窄、保障不夠全面。事實上，現行的社會保障制度主要面向國有企事業(yè)單位以及集體企業(yè)的城鎮(zhèn)職工，而并未將非國有或民辦私營企業(yè)雇用的流動人口納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)之中。此外，我國現有的社會福利制度和社會救濟制度也是如此。

第三，青年農民工社會保障的管理機構的辦事效率低下。在制度運行層面，由于青年農民工社會保障制度缺乏統(tǒng)一組織和管理，致使社會保障的管理成本上升，而社會保障效率卻在降低。加之在青年農民工社會保障制度運營方式、征繳費率以及支付標準等方面，全國各地區(qū)缺乏統(tǒng)一的標準，致使青年農民工社會保障基金被分割成若干小塊來管理。這不僅增加了青年農民工社會保障基金的運營風險和管理風險，也極易造成青年農民工社會保障基金投資分散，難以保障青年農民工社會保障基金的保值增值。

第四，政府部門和社會對青年農民工社會權益保障制度缺乏有效的監(jiān)督和制約。由于我國社會保障制度運行和管理方面的法律法規(guī)不夠健全，缺少一個自上而下的、系統(tǒng)的監(jiān)督部門，致使青年農民工社會權益保障制度缺乏有效監(jiān)督，這極易為青年農民工社會保障管理部門或單位濫用職權或擅自挪用社會保障基金等違法犯罪提供可乘之機。

可見，從社會保障體系角度來看，青年農民工社會保障制度及其配套制度的非均衡發(fā)展，非常容易導致青年農民工社會權益缺乏相應的保障，進而影響青年農民工社會保障制度的建立。由于青年農民工社會權益缺乏必要的社會保障，一旦他們在城鎮(zhèn)流動就業(yè)、工作、生活遭遇各種困難和風險時，就難以獲得相應的社會保障、法律保護和法律援助。因此，青年農民工社會權益屢屢遭受侵害，這極不利于青年農民工自身社會權益的行使和社會的穩(wěn)定。

［1］C·米爾:《法國社會保障的經驗教訓與出路——與中國學者的交流》，鄭秉文譯，載《國外社會科學》，2001 年第2 期。

［2］李 強:《農民工與中國社會分層》，北京:社會科學文獻出版社2012 年版，第179 -180 頁。

［3］華中師范大學全國農民工文化生活狀況調研課題組:《當代中國農民工文化生活狀況調查報告》，北京:中國社會科學出版社2007 年版，第110 頁。

［4］郭金豐:《城市農民工社會保障制度研究》，北京:中國社會科學出版社2006 年版，第78 頁。

［5］鐘洪亮 朱許洪:《對城市農民工社會保障問題的理性探析》，載《廣西教育學院學報》，2006 年第5 期。

［6］鄭功成 黃黎若蓮等:《中國農民工問題與社會保護》，北京:人民出版社2007 年版，第390 頁。