陳燕玉，郭旭彥

(福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202)

一 農(nóng)村集體建設(shè)用地的概念

(一)農(nóng)村集體建設(shè)用地的概念界定

2002年《農(nóng)村土地承包法》第2條對農(nóng)村土地給出如下界定“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”，再結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》第3條“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”的規(guī)定，筆者認(rèn)為農(nóng)民集體所有的土地主要包括三方面：農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地即農(nóng)用地，農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地，農(nóng)民集體所有的除荒山、荒丘、荒溝、荒灘等以外的未利用地(如圖1所示)。

圖1 農(nóng)民集體所有土地種類

筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以概括為土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體、而土地使用性質(zhì)是非農(nóng)用途的那部分土地。主要包括農(nóng)民宅基地、集體公益建設(shè)用地和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用地等。

(二)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義

從當(dāng)前我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀來分析，按土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)可分為：土地用途流轉(zhuǎn)、土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)(如圖2所示)。

目前，對“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”并沒有一個法定的確切定義，理論界對其也暫沒有較為統(tǒng)一的概括。筆者認(rèn)為，在我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義可理解為農(nóng)村集體建設(shè)用地在土地所有權(quán)不變的條件下，依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利人可以將其占有的農(nóng)村集體建設(shè)用地通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或出資等方式讓與他人占有、使用的行為。

圖2 集體土地流轉(zhuǎn)種類

二 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象都已大量存在，流轉(zhuǎn)多處于自發(fā)、無序的狀態(tài)，且流轉(zhuǎn)范圍不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式逐漸多樣化，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)的流轉(zhuǎn)趨勢更是不可阻擋，并已成為各地社會經(jīng)濟(jì)活動的重要組成部分。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)以出讓、轉(zhuǎn)讓、含土地使用權(quán)作價出資、入股、聯(lián)營等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)的行為相當(dāng)普遍[1]。當(dāng)前，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地已達(dá)2.7億畝，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。但是，目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中仍存在較多的問題和不足。

(一)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺少相應(yīng)的制度

首先，產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定不明確?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！倍凇锻恋毓芾矸ā泛汀睹穹ㄍ▌t》中進(jìn)一步將《憲法》所規(guī)定的“集體所有”明確為“農(nóng)民集體所有”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會或村民小組負(fù)責(zé)“農(nóng)民集體所有”的土地經(jīng)營和管理。這里，集體土地產(chǎn)權(quán)的界定是清楚的，即產(chǎn)權(quán)主體是“農(nóng)民集體”。但在實際工作中，由于“農(nóng)民集體”是一個虛幻的概念，并沒有落實到每一個農(nóng)民中去，因此，產(chǎn)權(quán)主體往往被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會或村民小組所取代。其次，集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完善。從當(dāng)前的法律規(guī)定來看，集體土地所有權(quán)屬于不完整的土地所有權(quán)，集體和農(nóng)民雖然有使用權(quán)，但并不專有，排他性不強(qiáng)[2]。同時，由于法律對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、權(quán)益和用途等沒有相應(yīng)的界定，土地經(jīng)流轉(zhuǎn)后，很難進(jìn)行土地登記。

(二)集體土地的利用相當(dāng)粗放，規(guī)劃不到位

正是由于前文提到的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律制度的不完善，在集體建設(shè)用地能否流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，破產(chǎn)兼并除外的情況應(yīng)如何處理方面缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，使得地方土地管理部門對集體建設(shè)用地的管理處于無法可依、無規(guī)可循的狀態(tài)。進(jìn)而導(dǎo)致了集體建設(shè)用地利用的粗放、無規(guī)劃，也導(dǎo)致其管理薄弱和舉棋不定，更導(dǎo)致大量非法用地的產(chǎn)生。政府的管理缺位，使得集體建設(shè)用地的所有者和使用者以及使用者之間的交易行為缺少法律的規(guī)范和行政管理，交易基本上處于放任自流狀態(tài)，從而對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的實施帶來了沖擊，使得規(guī)劃落實困難。

(三)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配制度不合理

農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰, 導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中利益沖突、收益分配不公，突出表現(xiàn)為農(nóng)民個人獲益少。

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配不公平

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中土地的收益主要由土地所有者或者政府進(jìn)行分配，鄉(xiāng)集體成為土地流轉(zhuǎn)收益的最主要獲利者；這種國家強(qiáng)制參與土地收益分享的行為，直接使得在農(nóng)民和集體之間分配收益的總額減少。同時，在集體土地的違法及自發(fā)流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)的收益具有隨意性。

2.流轉(zhuǎn)收益的分配機(jī)制中缺乏對農(nóng)民的利益保障

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益常被用于填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不足，從而使得農(nóng)村社會保障機(jī)制不穩(wěn)定。土地資產(chǎn)越來越成為我國農(nóng)村加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開發(fā)、保證農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)民收入的重要經(jīng)濟(jì)來源。而在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體長期不明確，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收入常被用于支付機(jī)關(guān)人員工資福利等，是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不足的重要財源，并沒有用于改善農(nóng)民的生活，從而使得農(nóng)民的利益未能得到有效保障。

三 創(chuàng)新集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的新思路

針對當(dāng)前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題，筆者從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益出發(fā)，試圖提出構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新實施的基本思路。

(一)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，要使系統(tǒng)得以良好運(yùn)行，需進(jìn)一步完善相關(guān)法律，制定出相關(guān)制度。

1.加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法建設(shè)

當(dāng)前土地市場已經(jīng)逐步成熟和完善，然而對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，現(xiàn)階段仍處于非法與合法的邊界，存在一系列的現(xiàn)實障礙。所以，要對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范的管理，立法工作刻不容緩[3]。首先，對限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，進(jìn)一步完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度；其次，制訂專項管理法規(guī)，對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行定義，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場的條件，還需對流轉(zhuǎn)的程序、審批規(guī)定、流轉(zhuǎn)形式、以登記為核心的管理規(guī)則、相關(guān)的違法交易及相關(guān)問題的處理辦法等制定明確的規(guī)定。

2.加強(qiáng)中介組織的建設(shè)，建立集體建設(shè)用地管理制度

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體的分散性及其落后性，使得在信息的獲取、分析等方面均處于不對稱的地位，因此在土地交易中顯失公平。要改善這種狀況，首先，需要進(jìn)一步加強(qiáng)中介組織建設(shè)，成立專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)。通過專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)溝通不同地區(qū)建設(shè)用地供求雙方的信息，可以使土地流轉(zhuǎn)成為真正的開放式流轉(zhuǎn)，使土地價格更貼近價值和市場的運(yùn)行規(guī)律。

(二)完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)市場

本人認(rèn)為，從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益出發(fā)，需要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的形式及其市場。首先，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相同的不受非法限制的權(quán)利。如果能夠規(guī)定國有土地與集體土地具有相同的權(quán)能，那么農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以參照國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌等的程序和辦法。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)代表，可以在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一級市場實現(xiàn)土地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，通過出租、出讓、抵押等方式將一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓渡給土地使用者；同時集體建設(shè)用地的使用者可在二級市場實現(xiàn)使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押給其他使用者[4]。

(三)促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的合理分配

收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的關(guān)鍵。當(dāng)前，從實踐看，收益分配有兩個基本特點(diǎn)：一是按一定比例，而不管這一比例的科學(xué)性如何；二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上的政府得到大部分的收益。為了提高農(nóng)村集體建設(shè)用地配置的效率和形成合理的利益機(jī)制，在流轉(zhuǎn)收益的支配方法上，集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)所得收益應(yīng)全部歸土地所有人和集體組織成員所有，而再次流轉(zhuǎn)的土地所得收益應(yīng)當(dāng)歸土地使用者支配。集體獲得的土地流轉(zhuǎn)收益源于土地所有權(quán)，理應(yīng)屬于村民所有，其支配權(quán)應(yīng)當(dāng)由村民決定，用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。然而由于現(xiàn)階段，農(nóng)村的土地?fù)?dān)負(fù)著生產(chǎn)功能、社會保障功能，事實上是一種公共資源和公共產(chǎn)品。土地產(chǎn)權(quán)的喪失意味著農(nóng)民失去了就業(yè)、生活來源和社會保障。因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)最大限度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。同時還要完善財務(wù)透明、收支公開制度，建立起強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制等，多管齊下，使得農(nóng)民集體獲得的土地流轉(zhuǎn)收益真正能夠為農(nóng)民服務(wù)，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

[1] 洪增林.我國集體土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)研究[M].北京：科學(xué)出版社，2008.

[2] 徐漢民.中國農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)制度研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

[3] 陳明.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)[M].武漢：湖北人民出版社，2006.

[4] 惠獻(xiàn)波.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐探索：一個文獻(xiàn)綜述[J].湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2014，(3).