祝 陽，李全喜，2

(1．北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100876;2．北京郵電大學(xué) 馬克思主義教學(xué)與研究中心，北京100876)

多中心治理視閾下的PM2．5治理模式建構(gòu)的思考*

祝 陽1，李全喜1，2

(1．北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100876;2．北京郵電大學(xué) 馬克思主義教學(xué)與研究中心，北京100876)

霧霾空氣中存在的PM2．5嚴(yán)重威脅公民的生存，引發(fā)全民對其高度關(guān)注與討論。從公共管理角度思考PM2．5問題背后隱藏的深層次問題。新興的多中心權(quán)力理論為“公地悲劇”的治理開辟新的道路，并彰顯著單中心權(quán)力難以企及的優(yōu)勢。從制度建立、相互監(jiān)督、可信承諾三個(gè)維度，探討多中心治理模式解決PM2．5的制度保障。探索性地提出PM2．5問題的多中心治理架構(gòu)，并提出具體的解決措施。

多中心治理;PM2．5;霧霾;公共管理;環(huán)境保護(hù);大氣污染

一、引言

近期網(wǎng)絡(luò)上流傳兩句話：“世界上最遠(yuǎn)的距離不是生與死，而是我牽著你的手卻看不見你”“厚德載霧，自強(qiáng)不吸”，是對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染而導(dǎo)致嚴(yán)重的霧霾天氣的戲謔。

2013年P(guān)M2．5首次被列入政府工作報(bào)告，“今年在京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域以及直轄市和省會(huì)城市開展細(xì)顆粒物(PM2．5)等項(xiàng)目監(jiān)測，2015年覆蓋所有地級以上城市?！睖乜偫碓谑粚萌珖舜笪宕螘?huì)議上也做出承諾：“我們要用行動(dòng)昭示，中國絕不靠犧牲生態(tài)環(huán)境和人民健康來換取經(jīng)濟(jì)增長，我們一定能走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?！秉h和國家高度關(guān)注PM2．5治理等生態(tài)文明的建設(shè)問題。

PM2．5是指大氣中直徑小于或等于2．5微米的顆粒物，也稱為可入肺顆粒物。它造成的污染不僅會(huì)導(dǎo)致城市大氣中出現(xiàn)灰霾現(xiàn)象，且對人體會(huì)造成全身性的健康損害。《PM2．5的健康危害和經(jīng)濟(jì)損失研究》的報(bào)告指出：PM2．5污染可致心腦系統(tǒng)及呼吸系統(tǒng)損傷，增加患癌風(fēng)險(xiǎn)并引發(fā)早死。PM2．5已經(jīng)嚴(yán)重危害到公民的利益。

從公共管理角度思考PM2．5現(xiàn)象背后隱藏的問題，探索有效的治理模式具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、PM2．5現(xiàn)象的公共管理學(xué)尋根

(一)“公地悲劇”——十面“霾”伏

公地是一種典型的公共池塘資源，人人都想盡可能多地占有，但缺乏對其保護(hù)的意識(shí)與動(dòng)力。公共池塘資源具有非競爭性和非排他性特征：個(gè)體對其消費(fèi)不影響其他個(gè)體對資源的消費(fèi)，并且不會(huì)產(chǎn)生額外成本，即新增消費(fèi)的邊際成本為零;未花費(fèi)時(shí)間、費(fèi)用等成本來維護(hù)公共資源的個(gè)體依舊能坐享其成。哈丁的公地悲劇理論認(rèn)為：每個(gè)人都會(huì)陷入《公地的悲劇》描述場景下牧民的思考系統(tǒng)中，通過無限制地追求和維護(hù)個(gè)人利益，最終造成集體的悲劇。

伴隨空氣質(zhì)量的惡化，全國霧霾天氣明顯增多，嚴(yán)重威脅著公民的生存。居民生活的環(huán)境是公共資源，在追求個(gè)體利益最大化目標(biāo)導(dǎo)向下，個(gè)體單位會(huì)無限制地占有免費(fèi)的環(huán)境資源，當(dāng)超過環(huán)境的最大自凈能力時(shí)，帶來的負(fù)面產(chǎn)品也將由公民共同分擔(dān)。

(二)“囚徒困境”——利益博弈

囚徒困境博弈被概括為一種所有對局人都擁有完全信息的非合作博弈，在各自允許選擇的行為或策略中進(jìn)行選擇與實(shí)施，并取得相應(yīng)的結(jié)果。每個(gè)對局人都擁有一個(gè)支配策略，即不管其他參與者選擇何種策略，對局人只要選擇背叛策略，總會(huì)使其情況變好。基于上述假設(shè)，當(dāng)對局人選擇他們的支配策略時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生一個(gè)對雙方而言都是第三個(gè)最好結(jié)局的均衡，但并不是帕累托最優(yōu)結(jié)局。［1］霧霾天氣等環(huán)境污染問題，是個(gè)人利益與集體利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、眼前利益與長久利益等多種利益博弈的綜合結(jié)果。環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)，涉及個(gè)人的切身利益，負(fù)載著社會(huì)的公共利益，社會(huì)利益與個(gè)人利益是相互協(xié)調(diào)和結(jié)合的關(guān)系;經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了物質(zhì)文明，但不能建立在破壞生態(tài)文明的基礎(chǔ)上;追求眼前利益而不計(jì)后果地犧牲長遠(yuǎn)利益更是不可取的。

(三)集體行動(dòng)邏輯——由誰埋單

“如果一個(gè)人把錢花在私人和公共用途上以獲取最大滿足，他將無論如何都不為公共目的付費(fèi)。他支出多少只對公共服務(wù)的范圍產(chǎn)生微乎其微的影響，因而從所有實(shí)際目的出發(fā)，他自己根本不會(huì)意識(shí)到?！?Wicksell，1896)上述一段話生動(dòng)地詮釋了“搭便車”現(xiàn)象：樂意免費(fèi)地從他人努力維護(hù)的公共產(chǎn)品中獲益。其實(shí)質(zhì)是個(gè)人為了實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置，顯示對公共物品的偏好程度，否則，公共產(chǎn)品的供給量將低于最優(yōu)數(shù)量。

搭便車現(xiàn)象的存在勢必引發(fā)集體行動(dòng)困境，個(gè)人理性最后造成集體非理性。自機(jī)動(dòng)車尾氣塵、燃油塵、硫酸鹽、餐飲油煙塵、建筑水泥塵、煤煙塵和硝酸鹽等“超細(xì)灰塵”是PM2．5的重要組成部分，毋庸置疑，霧霾天氣的形成是全社會(huì)共同作用的結(jié)果。治理PM2．5完全依托政府是行不通的，需要全社會(huì)共同反思和參與。

三、多中心治理模式之理論經(jīng)緯

作為公共管理領(lǐng)域的前沿理論，多中心理論為政府治理公共事物開辟了第三條道路，打破傳統(tǒng)的單中心政府管理模式，構(gòu)建了政府、市場和社會(huì)的三維治理框架?！岸嘀行摹钡母拍钭钤缬捎鴮W(xué)者邁克爾·博蘭尼(M．Polanyi)在其著作《自由的邏輯》中提出的，博蘭尼將組織任務(wù)區(qū)分為兩種：一種是單中心權(quán)力的設(shè)計(jì)或指揮秩序，通過終極威權(quán)對社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行控制;另一種是存在多個(gè)獨(dú)立主體，在一定的規(guī)則體系內(nèi)相互調(diào)適，主體在既定的規(guī)則范圍內(nèi)通過自主決策實(shí)現(xiàn)其利益。單中心模式是典型的金字塔式結(jié)構(gòu)，處于權(quán)力中心的個(gè)人或集團(tuán)是主權(quán)者，其余民眾扮演民眾角色，存在嚴(yán)格的上下級關(guān)系，依賴單向的“指揮-服從”模式維系組織發(fā)展。多中心模式是優(yōu)于單中心模式的替代性選擇，利于民眾與政府間溝通，為民眾的偏好表達(dá)創(chuàng)造條件。

博蘭尼提出的“多中心”理論為有效的公共管理提供思路，但多中心秩序是否適合人類社會(huì)公共管理還需實(shí)踐檢驗(yàn)。美國印第安大學(xué)的埃莉諾·奧斯特羅姆通過大量的案例驗(yàn)證多中心理論的科學(xué)性與有效性，也因此摘得2009年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)桂冠，成為史上首位獲得該獎(jiǎng)項(xiàng)的女性。

埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，傳統(tǒng)的集權(quán)制與分權(quán)制都有天然的缺陷：集權(quán)制增加管理過程的信息成本和策略成本，易滋生尋租和腐敗;分權(quán)制則難以避免制度缺失和規(guī)避責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，提出公共治理的第三條道路——多中心治理之道。奧斯特羅姆認(rèn)為，個(gè)體或組織追求自我利益最大化，無法保障公共領(lǐng)域的效率，“利維坦”或私有化都不可能是公共事物治理的唯一有效途徑，需在政府與市場之外開辟新的路徑。通過多年的實(shí)證研究，構(gòu)成寬厚的理論基礎(chǔ)，在公共池塘資源治理過程中得出經(jīng)驗(yàn)：治理僅停留在一個(gè)層面上是不能持續(xù)成功的。多種心理論認(rèn)為，在社會(huì)公共事物管理過程中，并非只有政府這一個(gè)主體，包括中央與地方政府、非盈利組織、私人機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人在內(nèi)的多主體，在既定制度約束下共同行使主體性權(quán)力，協(xié)調(diào)互動(dòng)、縱橫配合，建立共同治理公共事物的合作化網(wǎng)絡(luò)，最大程度地遏制集體行動(dòng)中的“搭便車”行為，保障公共利益的可持續(xù)發(fā)展。

四、多中心環(huán)境治理模式解決PM2．5的必要性與優(yōu)越性

事實(shí)證明，單純依靠市場，無法解決環(huán)境使用和保護(hù)生產(chǎn)的外部性。市場失靈時(shí)又會(huì)把關(guān)注點(diǎn)聚焦至政府，以政府為中心的環(huán)境治理模式會(huì)把其他主體排斥到體系之外，環(huán)境問題仍然得不到有效解決。在單中心治理模式思想指導(dǎo)下，環(huán)境治理出現(xiàn)黨政不分、政企不分、非政府組織行政化等特征，單中心權(quán)力決策由誰治理、如何治理等所有問題，大政府大包大攬地治理環(huán)境問題存在如下諸多弊端：

1．簡單粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀與單一化的治理手段降低環(huán)境治理效果。改革開放的30年來，中國經(jīng)濟(jì)增長速度世界矚目，但GDP增長是建立在浪費(fèi)資源與環(huán)境污染基礎(chǔ)上的，形成犧牲長遠(yuǎn)利益與全局利益來實(shí)現(xiàn)短期利益與局部利益的簡單粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。盡管中央政府開始探索綠色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，不斷完善相關(guān)法律體系，但把GDP作為衡量政府與個(gè)人政績的主要指標(biāo)，在部分地方政府與官員觀念中已根深蒂固，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)多數(shù)走形式主義，開展的是面子工程，嚴(yán)重制約環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府單純依靠行政手段來治理環(huán)境，取得一定成效。但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，單一化治理方式的弊端逐漸暴露。市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，帶來多元化的價(jià)值觀念與利益訴求，環(huán)境管理方式與手段也要適應(yīng)相關(guān)變化。

2．不健全的市場機(jī)制導(dǎo)致環(huán)境資源配置效能低下。為避免“公地悲劇”的發(fā)生，科斯提出通過明確產(chǎn)權(quán)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)優(yōu)化。環(huán)境的污染是一種負(fù)外部性，體現(xiàn)的是企業(yè)或個(gè)人的行為對他人的影響，因產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致無法對負(fù)外部性進(jìn)行補(bǔ)償，無法實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的不清晰，致使環(huán)境的市場價(jià)格與其價(jià)值偏離，環(huán)境資源無法通過市場實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。致使正外部性的資源供給不足，而負(fù)外部性產(chǎn)品過剩。市場機(jī)制的不健全，調(diào)節(jié)的不到位，造成發(fā)展環(huán)保經(jīng)濟(jì)成本過高，環(huán)保經(jīng)濟(jì)在市場的競爭空間小，無法形成完善的競爭機(jī)制。市場本身對環(huán)境資源配置認(rèn)識(shí)不到位，利潤導(dǎo)向明顯高于公益導(dǎo)向，阻礙了環(huán)境資源的有效配置。

3．公民與非政府組織參與的積極性低。環(huán)境問題頻頻發(fā)生，各種環(huán)保會(huì)議的報(bào)道鋪天蓋地，相應(yīng)的法律政策雖然出臺(tái)，但公民的環(huán)境意識(shí)和知識(shí)依舊處于低水平，公民參與環(huán)境保護(hù)并未形成制度化機(jī)制。當(dāng)前的公眾參與內(nèi)容僅停留在宣傳教育、事后監(jiān)督層面，環(huán)保意識(shí)流于口頭形式，缺乏實(shí)際行動(dòng)。公民的環(huán)保意識(shí)有很強(qiáng)的依賴政府特質(zhì)，政府主導(dǎo)模式的公眾參與缺乏系統(tǒng)性與持續(xù)性，參與的范圍與內(nèi)容取決于行政部門的態(tài)度。自上而下模式的公眾參與，并不涉及其自身利益，阻礙了意見的充分表達(dá)，很難形成真正意義上的公眾參與。公民與非營利組織的參與缺乏激勵(lì)機(jī)制，缺乏參與動(dòng)力。非營利組織的發(fā)展受到雙重管理體制的限制，民間環(huán)保力量得不到發(fā)揮。

單中心權(quán)力分離了自由主義與國家主義，是社會(huì)科學(xué)兩分法傳統(tǒng)思維的體現(xiàn)，基于單中心權(quán)力治理環(huán)境等公共問題存在諸多局限性。多中心治理理論拓寬了國家與社會(huì)關(guān)系的架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府、市場、公民等多元主體間的合作，利于社會(huì)資源效用的充分發(fā)揮，埃莉諾·奧斯特羅姆通過大量實(shí)際案例，證實(shí)了多中心的治理能有效克服公共資源利用中存在的搭便車難題。從如下維度思考多中心的環(huán)境治理模式解決PM2．5問題的優(yōu)越性。

1．治理的主體是多元化的，形成伙伴合作關(guān)系。在秩序生成過程中，來自民間的力量與智慧發(fā)揮不可替代的作用。政府部門與民間組織不再是管制與被管制的上下級關(guān)系，而是政府為民間組織提供資源支持，民間力量盡可能保持獨(dú)立并不斷為政府提供真實(shí)信息，形成良性互動(dòng)。民間力量對市場主體進(jìn)行監(jiān)督并向政府提供制定正確決策的必要信息。

2．發(fā)揮民主治理的優(yōu)越性。政府、市場、社會(huì)等主體享受有限的相對獨(dú)立的決策權(quán)，在法律范圍內(nèi)展開自主的治理活動(dòng)，從根本上打破了政府壟斷權(quán)力的局面，倡導(dǎo)與培育民間自主管理能力。自下至上的決策為公民表達(dá)個(gè)人利益提供可能，以制度化、法制化的治理方式，在競爭與合作、沖突與協(xié)調(diào)的主體互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的管理。

3．調(diào)動(dòng)公民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)多種手段的綜合運(yùn)用。公眾參與公共事務(wù)治理，是還政于民的表現(xiàn)，公眾偏好把個(gè)人真實(shí)需求向上級表達(dá)，有利于提高公眾對政府權(quán)威的認(rèn)可。多種手段綜合運(yùn)用來配置資源，實(shí)現(xiàn)治理效能的最大化，發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，既保證了政府行政的集中性，又充分利用了市場的高效率，并汲取了民間組織的公益性與低成本，形成網(wǎng)狀的公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。

五、PM2．5多中心環(huán)境治理模式的制度保障

多種類型的占有者依賴環(huán)境資源從事活動(dòng)，每件事幾乎都會(huì)對整體產(chǎn)生共同影響，資源占有者處于相互依存的關(guān)系中。當(dāng)采用有效的制度規(guī)則來治理與管理公共環(huán)境資源時(shí)，并沒有解除相互依存的關(guān)系，改變的只是占有者得到的結(jié)果。獨(dú)立行動(dòng)獲得的收益通常會(huì)低于以某種策略協(xié)調(diào)集體行動(dòng)所獲的收益。企業(yè)理論和國家理論各自能對實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的一種途徑做出解釋，但依舊沒有廣泛接受的理論說明面臨集體行動(dòng)問題的委托人問題如何解決。以多中心環(huán)境治理模式解決PM2．5問題，需深刻思考何種制度能克服三大難題。［1］

(一)克服制度供給面臨的二階集體困境

“即使回報(bào)是對等的，引進(jìn)新制度會(huì)使所有人的情況都同等程度地變好，既然制度提供的是一個(gè)集體產(chǎn)品，理性人尋求的是免費(fèi)確保自己的利益，就必然會(huì)有制度供給的失敗。搭便車的動(dòng)機(jī)會(huì)逐漸削弱組織解決集體困境的動(dòng)機(jī)?！保?］奧斯特羅姆引用貝茨的話，論證了制度供給的難題，即有效的制度能使所有遵守規(guī)范的人獲益，但卻無法給制度提供者帶來額外收益，獲得新制度的過程中存在二階的集體困境。

“對制度變遷的投資并不是在一個(gè)單一的步驟中完成的。許多制度變遷過程由許多小步驟組成，其初始成本并不高。當(dāng)不知道其他人在干什么時(shí)，參與者沒有必要同時(shí)采取行動(dòng)。因?yàn)橹贫茸冞w的過程是漸進(jìn)的和連續(xù)的，在任何人需要進(jìn)行更大的投資之前，初步成功已經(jīng)取得，初始投資的中期收益已顯現(xiàn)出來。制度變遷的每一步都改變了激勵(lì)結(jié)構(gòu)，而這種結(jié)構(gòu)正是未來決策的依據(jù)?！蓖ㄟ^對制度的漸進(jìn)式探索，在前一階段取得的成果基礎(chǔ)上，繼續(xù)深層次的探索。

PM2．5問題的解決需要有效的制度支持，但不能完全依靠政府，需要全社會(huì)積極的和漸進(jìn)式的探索。環(huán)境資源占有者可以成立小規(guī)模的最基本的組織，通過更大、更復(fù)雜的制度安排來解決局部環(huán)境污染問題，通過此種方法由點(diǎn)及面，逐步解決有效制度的供給難題。公共環(huán)保論壇、非營利組織環(huán)保討論等實(shí)踐也都會(huì)降低制度供給的成本。

(二)所有資源占有者都信服與遵守既定制度

政府、市場與社會(huì)制定相關(guān)政策規(guī)則來規(guī)范主體的行為，但如何保證每位資源占有者都遵循規(guī)則，即制度的可信承諾，成為另一難題。對于多數(shù)環(huán)境資源占有者同意遵循的規(guī)則，單位占有者對未來收益評估后，可能會(huì)遵循相關(guān)規(guī)則，采取節(jié)能減排、減少私家車使用頻率等措施;當(dāng)違反既定規(guī)則能獲得更多利益時(shí)，單位占有者則會(huì)采取投機(jī)行為;治理PM2．5的相關(guān)主體面臨可信承諾的問題。

奧斯特羅姆指出，達(dá)成協(xié)議后的每次決策都可以認(rèn)為是在遵守規(guī)則(Ct)或在違反規(guī)則(Bt)中選擇，多數(shù)場合對資源占有者來說，Bt的即期收益高于Ct，除非Bt被人察覺并受到懲罰(S)，并且Ct＞Bt-S。違反既定規(guī)則便能獲得更多利益，采取投機(jī)行為過多的話，既定的規(guī)則體系就會(huì)崩潰。不難解釋為何已有相關(guān)環(huán)境法律與環(huán)保政策，但資源占有者依舊我行我素。

解決這一問題，奧斯特羅姆給出了五條準(zhǔn)則：清晰界定邊界(產(chǎn)權(quán)邊界和使用者的范圍);占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致;集體選擇的安排(受操作規(guī)則影響者同樣有權(quán)修正這些規(guī)則);監(jiān)督(監(jiān)督者或是對公共池塘資源使用者負(fù)有責(zé)任，或者就是使用者本身);分級制裁(投機(jī)者依據(jù)違規(guī)行為的嚴(yán)重程度和范圍不同，分別從其他使用者和對這些使用者負(fù)有責(zé)任的官員那里接受不同形式的制裁)。治理PM2．5問題遵循上述準(zhǔn)則，資源占用者便會(huì)做出可信的承諾，最大限度地規(guī)避了投機(jī)行為。

(三)實(shí)現(xiàn)資源占有者的相互監(jiān)督

在集體行動(dòng)理論的限制下，如何對遵守規(guī)則的情況進(jìn)行相互監(jiān)督，成為另一難題。人們自己不會(huì)監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，即使是他們自己設(shè)計(jì)的。沒有有力的監(jiān)督，就無所謂可信承諾;失去可信承諾，則沒有提出新制度的必要性。在缺少外部強(qiáng)制力的情境下，懲罰成為具有公益性質(zhì)的產(chǎn)品，依舊存在如制度供給面臨的二階集體困境。

解決相互監(jiān)督的難題，首先要通過可信承諾產(chǎn)生監(jiān)督他人的動(dòng)機(jī)，使他人利益與自身利益掛鉤，勢必會(huì)激發(fā)單位占有者確定其他人是否遵守規(guī)則。治理PM2．5問題，要使所有主體意識(shí)到其他主體的行為會(huì)對自身利益產(chǎn)生負(fù)效益，確定任何單位發(fā)現(xiàn)問題都會(huì)上報(bào)，對責(zé)任單位采取懲罰行為，每個(gè)單位都參與到監(jiān)督中來，降低搭便車的可能性。通過權(quán)變承諾使相互監(jiān)督得到加強(qiáng)，相互監(jiān)督的加強(qiáng)增加采取權(quán)變承諾的可能性，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，成為多元主體長期合作治理PM2．5的源泉。

六、多中心治理視閾下的PM2．5治理模型與策略思考

(一)治理架構(gòu)探討

基于對多中心治理理論的多維度討論，在大量學(xué)者研究的基礎(chǔ)之上，探索性地提出PM2．5的治理架構(gòu)，為有效解決空氣污染問題提供借鑒。

搭便車問題的存在致使無法通過市場機(jī)制配置公共環(huán)境資源，造成市場失靈，需要引入政府機(jī)制。政府通過宏觀調(diào)控調(diào)節(jié)資源配置，但無法顧及所有人的利益，造成政府失靈。傳統(tǒng)的依靠政府與市場配置公共資源的策略是低效甚至無效的，造成民間單位力量不愿意介入甚至是無法介入。將社會(huì)主體納入PM2．5的治理框架中來，充分發(fā)揮非營利組織的公益性特質(zhì)，調(diào)動(dòng)公民參與PM2．5治理的積極性，民間力量不再處于旁觀者的位置，而成為治理的主體。毋庸置疑，社會(huì)組織也存在貪污腐敗、財(cái)務(wù)混亂、公信力不高等問題，社會(huì)失靈則需要市場的競爭機(jī)制發(fā)揮效用。市場、政府與社會(huì)的優(yōu)勢互補(bǔ)，形成共同治理PM2．5問題的良性循環(huán)。

圖1 PM2．5的多中心治理框架思考

主體需要調(diào)整角色定位，關(guān)系到其職能發(fā)揮及治理效果。在傳統(tǒng)的治理模式中政府是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者與提供者，參與了整個(gè)過程，扮演著直接主管一切大事小情的角色;多中心治理結(jié)構(gòu)意味著政府角色、責(zé)任與管理方式的轉(zhuǎn)變，政府主要是制定宏觀的管理架構(gòu)并制定環(huán)境資源的分配準(zhǔn)則，扮演著提供服務(wù)的間接管理者角色。PM2.5的多中心治理架構(gòu)要求市場扮演參與和執(zhí)行的角色，不能單純以個(gè)人利益為導(dǎo)向而盲目參與分配，需要社會(huì)為其提供準(zhǔn)確的需求信息，政府從宏觀上把握，引導(dǎo)市場發(fā)展環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)。社會(huì)力量為PM2．5的治理提供有力的支持，公民與非營利組織不再充當(dāng)政府政策與市場副產(chǎn)品的被動(dòng)接受者，開始獨(dú)立決策、參與、監(jiān)督PM2．5的治理。

(二)具體治理措施分析

1．政府發(fā)揮牽頭作用

政府應(yīng)當(dāng)高度重視PM2．5的治理并要有所作為。在公共管理領(lǐng)域，中國政府依舊發(fā)揮不可動(dòng)搖的主導(dǎo)地位。依舊需要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的優(yōu)越性，制定相關(guān)法律政策限制相關(guān)主題對空氣的污染，關(guān)鍵是加大執(zhí)法力度，對違反規(guī)則的組織與個(gè)人絕不姑息，建立多中心治理的制度基礎(chǔ)。日前，環(huán)保部已提出如下治理措施，表明中國政府今后對PM2．5問題治理的態(tài)度：推動(dòng)PM2．5納入污染物減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和考核體系;實(shí)施城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理;完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制;推進(jìn)多污染物協(xié)同防治;深化機(jī)動(dòng)車污染防治;做好大氣污染應(yīng)急處置工作。

2．市場嚴(yán)格執(zhí)行導(dǎo)向性指令

市場不能單純以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，要嚴(yán)格執(zhí)行政府提供的標(biāo)準(zhǔn)。通過價(jià)格杠桿作用，控制火電廠污染源、工業(yè)排放污染、汽車污染源、農(nóng)作物的燃燒處理。市場主體要不斷研發(fā)與推廣治理PM2．5的潛在技術(shù)與專利：噴霧系統(tǒng)、光觸媒系統(tǒng)、表面催化與建筑裝飾系統(tǒng)、大氣污染數(shù)據(jù)庫、樓頂系統(tǒng)、路面材料優(yōu)化、道路雨水及中水回用系統(tǒng)、通訊與控制系統(tǒng)、集成在路燈裝置上的污染降解系統(tǒng)。引進(jìn)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制，不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提升環(huán)保型經(jīng)濟(jì)的競爭力與活力。

3．社會(huì)共同參與難題的破解

PM2．5問題的責(zé)任不能完全歸咎于政府或市場，全社會(huì)都要進(jìn)行深刻反思并參與到治理行動(dòng)中來。公民要發(fā)揚(yáng)主人翁的意識(shí)，不能存在搭便車等投機(jī)心理，而要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，向政府表達(dá)真實(shí)意愿，向市場提供準(zhǔn)確信息，時(shí)刻監(jiān)督政府、市場和其他主體的行為。減少私家車出行的頻率、參與綠化建設(shè)、采用環(huán)保型生活方式，都能遏制PM2．5嚴(yán)重超標(biāo)的發(fā)生。同時(shí)，不能忽視民間組織的力量，民間組織最貼近基層生活，最了解真實(shí)情況，要盡可能發(fā)揮其智慧，探索治理PM2．5的方法。

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The Ideas on the Construction of PM2．5 Treatment Model under the Perspective of Multi-center Governance

ZHU Yang1，LI Quan-xi1，2
(1．School of Public Administration，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing100876，China;
2．Marxism Center of Teaching and Research，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing100876，China)

PM2．5 existed in smog air seriously threatens the survival of Chinese citizens and triggers the high concern and discussions by all Chinese．The deep problem hidden at the behind of PM2．5 should be thought from the perspective of public administration．The emerging multicenter power theory opens a new road for the governance of“tragedy of the commons”and demonstrates its advantages being difficultly covered by single center power theory．The institutional guarantee for using multi-center governance model to solve PM2．5 problem is discussed from such three dimensions as institutional establishment，interactive supervision and reliable promise，the multi-center treatment framework for PM2．5 problem is heuristically put forward，and the real solving measures are advanced．

multi-center governance;PM2．5;smog;public administration;environment protection;air pollution

X51

A

1672-0598(2014)03-0092-06

12．3969/j．issn．1672-0598．2014．03．013

2014-03-01

祝陽(1989—)，男，遼寧人;北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，主要從事行政管理研究。

(責(zé)任編校：楊 睿)