嚴(yán)碧華

2013年末，審計(jì)署的一則公告在扶貧領(lǐng)域炸開(kāi)了鍋，指向的正是近年來(lái)屢被垢病的部分地區(qū)挪用和截取扶貧資金問(wèn)題。

公告公布了對(duì)部分地區(qū)2010至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果，涉及廣西、云南、貴州、陜西、甘肅、寧夏6省區(qū)的19個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。

審計(jì)結(jié)果顯示，這些縣普遍存在著虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用扶貧資金等問(wèn)題，有的甚至將扶貧資金用于請(qǐng)客送禮及搞形象工程。

問(wèn)題不止于此。

《民生周刊》記者采訪時(shí)，基層干部亦反應(yīng)一些扶貧項(xiàng)目“水土不服”，無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別貧困對(duì)象，扶貧力量“撒胡椒面”不解渴，條塊分割的資金難以整合，“戴帽子”的扶貧資金規(guī)定太死等。

比如在湖南省吉首市排綢鄉(xiāng)，近年來(lái)用扶貧資金建了幾百個(gè)沼氣池，但大部分卻成了擺設(shè)。因?yàn)樯蕉嗵锷?，青壯年勞力大都外出?wù)工，沼氣池所必需的人畜糞便極少。

2013年，該鄉(xiāng)又分了幾十個(gè)沼氣池的建設(shè)指標(biāo)，但臨近年底，該鄉(xiāng)黨委書(shū)記李擁平還苦于難以落實(shí)。

同樣在排綢鄉(xiāng)，按照“兩項(xiàng)制度銜接”政策，每人每年400元的標(biāo)準(zhǔn)扶貧到戶(hù)，發(fā)展種植和養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)。但按戶(hù)均4口人計(jì)算，每戶(hù)1600元，顯然很難發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

“許多村民拿到錢(qián)，也就是逢年過(guò)節(jié)買(mǎi)幾斤肉、打幾壺酒的事?！崩顡砥饺绱颂寡?。

此外，排綢鄉(xiāng)每年大約能分到1500人指標(biāo)的項(xiàng)目資金，共60萬(wàn)元，但因大部分村民之間貧困差別不大，很難區(qū)別，容易產(chǎn)生矛盾。于是，有的村就曾采取向上報(bào)名單把錢(qián)領(lǐng)回來(lái)，最后給村民平分的方式來(lái)解決。

李擁平也意識(shí)到這樣操作，難以從根本上解決問(wèn)題，于是想把上述資金整合，因地制宜幫助村民發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)，但不符合資金使用規(guī)定。

“扶貧供需之間存在脫節(jié)。”吉首市委書(shū)記秦國(guó)文向《民生周刊》記者表示，現(xiàn)在地方要項(xiàng)目概括起來(lái)，也就三種情況——為項(xiàng)目而項(xiàng)目，為困難而項(xiàng)目，為發(fā)展而項(xiàng)目?！昂笳呤堑胤阶钚枰模彩怯欣趶母旧辖鉀Q貧困問(wèn)題，但往往最難要到項(xiàng)目?！?/p>

《民生周刊》記者此前在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，條塊分割的資金管理和投入模式，使得整合面臨許多不可逾越的障礙。一位基層干部反映，針對(duì)于國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，每年通過(guò)各種渠道有好幾億元的扶貧資金，但真要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，整合幾千萬(wàn)都很難。

這些現(xiàn)象指向的深層次問(wèn)題是什么？如何擺脫扶貧—脫貧—返貧—再扶貧”的惡性循環(huán)，而做到真正有效扶貧？這些問(wèn)題擺上了決策者的案頭，也引起了扶貧領(lǐng)域?qū)＜业母叨汝P(guān)注。

李小云是中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)，同時(shí)也是國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)專(zhuān)家。

對(duì)于扶貧領(lǐng)域發(fā)生的上述問(wèn)題，他感同身受。2013年，他領(lǐng)導(dǎo)的研究小組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，前幾年建的許多扶貧設(shè)施已經(jīng)成為擺設(shè)。“這說(shuō)明什么問(wèn)題？要么項(xiàng)目不適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，或者相比在外打工來(lái)說(shuō)不劃算?！?/p>

調(diào)研中，他們也發(fā)現(xiàn)，真正地方需要的資金，可能因?yàn)闂l條框框限制太多而無(wú)法實(shí)施，

“我們現(xiàn)在為了管理財(cái)政資金，非常嚴(yán)格，但扶貧是非常多元化的實(shí)踐活動(dòng)，從資金管理的角度進(jìn)行項(xiàng)目管理的形式本身沒(méi)錯(cuò)，但忽視了各地方甚至到村和村之間的需求都不一樣，很難按照一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目要求進(jìn)行?！?/p>

1月5日，在接受《民生周刊》記者專(zhuān)訪時(shí)，他表示開(kāi)發(fā)式扶貧是在80年代針對(duì)巨大的貧困人口，同時(shí)國(guó)家又無(wú)力采用直接的收入轉(zhuǎn)移方式扶貧的條件下采用的一種折中的扶貧方式。

“持續(xù)了30多年的開(kāi)發(fā)式扶貧依托市場(chǎng)的力量對(duì)緩解貧困起到了巨大作用，但在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新的格局下，已經(jīng)難以繼續(xù)發(fā)揮有效的緩貧作用?！彼M(jìn)一步表示，過(guò)去30年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，但農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略基本框架沒(méi)有發(fā)生變化。事實(shí)上，延續(xù)30多年的農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村迅速轉(zhuǎn)型的需要，應(yīng)該考慮調(diào)整扶貧戰(zhàn)略。

“鄉(xiāng)村社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型正在導(dǎo)致開(kāi)發(fā)式扶貧承載主體的缺失，勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本導(dǎo)致扶貧開(kāi)發(fā)所扶持的產(chǎn)業(yè)缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制，開(kāi)發(fā)式扶貧到戶(hù)政策設(shè)計(jì)與新形勢(shì)下的致貧原因相脫節(jié)，扶貧資源管理的剛性要求制約了地方扶貧創(chuàng)新能力的發(fā)揮，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型導(dǎo)致開(kāi)發(fā)式到戶(hù)扶貧戰(zhàn)略到基層缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。”李小云說(shuō)，開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略面臨上述五個(gè)方面的挑戰(zhàn)?！岸鉀Q之道，首當(dāng)其沖是應(yīng)該調(diào)整開(kāi)發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略政策，打破扶貧政策的城鄉(xiāng)分割和扶貧措施的二元格局，推動(dòng)形成大扶貧格局?！?/p>

民生周刊：審計(jì)署在19個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，查出違規(guī)問(wèn)題金額2.34億。問(wèn)題的產(chǎn)生，可能有諸多原因，比如個(gè)人法制觀念淡薄，扶貧點(diǎn)多面廣監(jiān)管難等。在你看來(lái)，最主要的的原因是什么？

李小云：我不了解審計(jì)結(jié)果的具體情況。根據(jù)我這么多年對(duì)扶貧工作的研究， 我認(rèn)為真正意義上的財(cái)政扶貧資金的貪腐應(yīng)該說(shuō)比較少。主要是所謂的“制度性違規(guī)”，而制度性違規(guī)的發(fā)生主要是政策和規(guī)定脫離實(shí)際，加上地方和部門(mén)行政裁量的空間較大以及違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人損失不大等方面造成的。

我了解的大部分情況是財(cái)政扶貧資金使用管理的剛性與各個(gè)地方實(shí)際不同所要求的彈性之間存在矛盾。中央的管理相對(duì)省來(lái)說(shuō)不適應(yīng)，而省的規(guī)定相對(duì)縣來(lái)說(shuō)也不適應(yīng)，縣相對(duì)鄉(xiāng)和村也不適應(yīng)。很多地方為了更好地使用資金，往往容易導(dǎo)致“違規(guī)“。

民生周刊：前不久，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，結(jié)合審議國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作情況的報(bào)告進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)中，如何打破“扶貧-脫貧-返貧-再扶貧”的惡性循環(huán)、走出“年年扶貧年年貧”的怪圈問(wèn)題受到關(guān)注。你認(rèn)為陷入惡性循環(huán)的根本原因是什么？

李小云：之所以為會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)，我認(rèn)為根本原因在于開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。首先，對(duì)于絕對(duì)貧困人口的扶持力度不夠，現(xiàn)在屬于保護(hù)式扶貧范疇的各種資源很多，但分散管理，標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)法集中在真正的窮人身上，所以出現(xiàn)年年扶貧年年窮。其次，農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧主要針對(duì)所謂的低收入或者相對(duì)貧困的群體，而現(xiàn)行的開(kāi)發(fā)式扶貧措施無(wú)法有效瞄準(zhǔn)這個(gè)群體，他們?cè)诔青l(xiāng)之間高度流動(dòng)，高度脆弱，他們的生計(jì)更多地取決于宏觀經(jīng)濟(jì)的變化，現(xiàn)行農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧無(wú)論從其設(shè)計(jì)還是力度上都無(wú)法有效地緩解。

此外，由于農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失，留守在家的基本是老人、婦女和小孩，而開(kāi)發(fā)的承載者需要有勞動(dòng)能力和一定知識(shí)的勞動(dòng)力。這樣必然會(huì)造成扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不接地氣，難以有好的效果。

民生周刊：農(nóng)村開(kāi)發(fā)扶貧戰(zhàn)略不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要還表現(xiàn)在哪些方面？

李小云：第一， 勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本導(dǎo)致扶貧開(kāi)發(fā)所扶持的產(chǎn)業(yè)缺乏應(yīng)有的動(dòng)力機(jī)制。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)和其他農(nóng)業(yè)之間的比較優(yōu)勢(shì)差距日益增大，傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)的收益越來(lái)越少，各地到戶(hù)的開(kāi)發(fā)式扶貧仍然以發(fā)展農(nóng)戶(hù)種養(yǎng)業(yè)為主，造成從事扶貧開(kāi)發(fā)所支持的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于從事其他行業(yè)，扶貧開(kāi)發(fā)的扶持難以對(duì)農(nóng)戶(hù)形成有效的行動(dòng)推動(dòng)力。此外，在開(kāi)發(fā)式扶貧資金總量約束下，貧困村和貧困人口獲得資金扶持通常都是年度性或者一次性，無(wú)法像其他扶持政策那樣能夠提供持續(xù)的扶持和支持，難以形成有效的脫貧動(dòng)力。

第二， 開(kāi)發(fā)式扶貧到戶(hù)政策設(shè)計(jì)與新形勢(shì)下的致貧原因相脫節(jié)。開(kāi)發(fā)式扶貧到戶(hù)政策在設(shè)計(jì)上缺乏有效的創(chuàng)新，在扶貧方式上長(zhǎng)期都是以支持農(nóng)戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民培訓(xùn)、移民搬遷以及危房改造等，雖然在一定程度上解決了部分農(nóng)戶(hù)在生產(chǎn)生活中遇到了困難，但是這些方式和農(nóng)戶(hù)致貧原因之間似乎并無(wú)顯著聯(lián)系，而這也是扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的根本原因。

第三， 扶貧資源管理的剛性要求制約了地方扶貧創(chuàng)新能力的發(fā)揮。扶貧資金專(zhuān)項(xiàng)劃撥和嚴(yán)格按照審批使用和管理使得扶貧資金難以滿(mǎn)足不同地區(qū)千差萬(wàn)別的資金需求。為了防止縣鄉(xiāng)兩級(jí)濫用、挪用扶貧資源，大部分扶貧資金都是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付到縣，縣鄉(xiāng)兩級(jí)必須嚴(yán)格按照資金的投向來(lái)使用，雖然保證了扶貧資金使用的財(cái)務(wù)安全，但是卻極大限制了縣鄉(xiāng)兩級(jí)扶貧工作的創(chuàng)新能力和應(yīng)對(duì)不同貧困特點(diǎn)和問(wèn)題能力，全國(guó)不同區(qū)域在扶貧方式上呈現(xiàn)出一致性的趨勢(shì)和特點(diǎn)，這顯然不符合不同地域間的貧困問(wèn)題差異的現(xiàn)實(shí)。

第四， 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型導(dǎo)致開(kāi)發(fā)式到戶(hù)扶貧戰(zhàn)略到基層缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。扶貧的直接利益主體的缺失，能夠真正參與到村級(jí)扶貧決策的基本上都是老人和婦女，這一方面導(dǎo)致了各種扶貧討論和監(jiān)督會(huì)議缺乏直接的扶貧主體的參與，一方面也導(dǎo)致了村民代表和村委會(huì)之間權(quán)利的不平衡，村委會(huì)和留在村莊的精英群體力量過(guò)強(qiáng)，村民監(jiān)督成為虛設(shè)，這為扶貧資源的鄉(xiāng)村精英捕獲和資源分配不合理埋下了伏筆。

民生周刊：既然農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)存在很多問(wèn)題，難以完成新形勢(shì)下的扶貧任務(wù)，那究竟該如何調(diào)整？

李小云：建議研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和整合不同部門(mén)的整體性扶貧戰(zhàn)略，改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的扶貧管理體制，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧一體化的大扶貧協(xié)調(diào)機(jī)制。

概括起來(lái)也是五個(gè)方面：研究全國(guó)統(tǒng)一的保護(hù)窮人的政策，制定適合不同地區(qū)，城鄉(xiāng)一體的，基于不同地區(qū)和城鄉(xiāng)生活水平的貧困線（不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間貧困線因?yàn)椴煌貐^(qū)和城鄉(xiāng)人口擁有的生計(jì)資產(chǎn)可以不同）；將不同類(lèi)型的保護(hù)性扶貧措施集中供應(yīng)處于貧困線以下的人口，解決目前對(duì)絕對(duì)貧困人口的扶持力度不夠的問(wèn)題；將現(xiàn)行農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略調(diào)整為“落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和環(huán)境發(fā)展計(jì)劃”；將現(xiàn)行專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金調(diào)整為以促進(jìn)能力提升和提供公平競(jìng)爭(zhēng)條件的普惠性計(jì)劃，避免捕獲，挪用和腐??；推動(dòng)針對(duì)農(nóng)村扶貧的社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，發(fā)育活躍在貧困地區(qū)的民間組織的發(fā)展，從而彌補(bǔ)鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力的不足。