◎中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 張瑾 祝彬 王家勝

NASA 的戰(zhàn)略管理系統(tǒng)操作流程包括規(guī)劃、立項、預(yù)算、執(zhí)行（PPBE）4 個階段。在NASA的年度PPBE 過程中（見圖1），規(guī)劃階段主要是為NASA 提供未來發(fā)展的總體框架及發(fā)展評價和報告基準(zhǔn)，對于規(guī)劃的某些特定方面以及規(guī)劃本身均著眼于未來10年甚至更長時間；立項階段主要考慮如何將執(zhí)行規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈?年內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)NASA 戰(zhàn)略目標(biāo)的可執(zhí)行項目群（Program）和項目（Project）；預(yù)算階段主要是提前制定后年的預(yù)算，NASA 每年都有3 項預(yù)算工作在同時進行，即執(zhí)行中的當(dāng)年預(yù)算，正在接受美國行政管理與預(yù)算局—總統(tǒng)—國會審查的下一年預(yù)算，NASA 總部根據(jù)各航天中心呈報的科研和工程項目預(yù)算匯總與平衡后的后年預(yù)算；執(zhí)行階段是確保預(yù)算資金分配到NASA 的各個項目及各下屬部門，并管理預(yù)算資金用于實現(xiàn)項目的既定目標(biāo)。從PPBE 的立項階段到最后的執(zhí)行階段，年度PPBE 系統(tǒng)流程是與NASA 各項目管理流程同步進行的，二者相輔相成。另外，掙值管理（EVM）等項目管理的經(jīng)典方法也貫穿于年度PPBE 立項階段至執(zhí)行階段的流程中。

圖1 NASA年度PPBE的階段和步驟

一、規(guī)劃階段

規(guī)劃階段的工作包括分析可能會影響NASA 的技術(shù)、內(nèi)外部條件和不利因素等，考察針對這些因素作出的戰(zhàn)略調(diào)整，確定長期的戰(zhàn)略目標(biāo)和短期的績效目標(biāo)。規(guī)劃階段分為5 個步驟。

（1）內(nèi)部/外部調(diào)研及分析。NASA 必須搜集政府各方面對NASA 戰(zhàn)略管理的需求以及NASA 內(nèi)部對戰(zhàn)略管理的需求。

（2）制定戰(zhàn)略規(guī)劃。制定NASA 的戰(zhàn)略管理手冊、戰(zhàn)略規(guī)劃及組織機構(gòu)，為制定其它管理支持文件提供指導(dǎo)和參考。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃每隔3年進行版本更新，戰(zhàn)略管理手冊和組織機構(gòu)根據(jù)需要進行更新。

（3）制定年度績效目標(biāo)。在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定預(yù)算需求中各項目的年度績效目標(biāo)。

（4）制定執(zhí)行規(guī)劃。所有任務(wù)部和各航天中心將根據(jù)上述文件制定部門執(zhí)行規(guī)劃，任務(wù)部再通過與各航天中心的溝通協(xié)商逐一制定后續(xù)各項目的具體規(guī)劃，并將每個項目中參與部門的責(zé)任和義務(wù)連接組成完整的系統(tǒng)，以保證指定的資源能夠應(yīng)用到已確定的優(yōu)先事項和項目中；任務(wù)支持部在各航天中心的支持下制定總部各職能部門的執(zhí)行規(guī)劃，并負(fù)責(zé)提交總統(tǒng)管理議事日程中的相關(guān)內(nèi)容。

（5）制定戰(zhàn)略規(guī)劃指南。項目群分析及評估辦公室將上述已成文的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行規(guī)劃、優(yōu)先事項次序、研究和評價及績效考核措施等集合編撰為戰(zhàn)略規(guī)劃指南，提供給各控制賬目經(jīng)理。

二、立項階段

立項階段的任務(wù)包括對項目群/項目的定義與分析以及對項目群/項目實施期內(nèi)資源需求的分析，對項目群/項目替代方案的評價以及對每個方案的風(fēng)險評估。此外，立項過程中還需根據(jù)已明確的優(yōu)先事項次序平衡并整合不同項目群之間的資源。立項階段分為4 個步驟。

（1）制定項目群及資源指南。各控制賬目經(jīng)理領(lǐng)取戰(zhàn)略規(guī)劃指南并將其轉(zhuǎn)化為綱領(lǐng)性指南，同時還為項目群/項目經(jīng)理和各航天中心提供額外的指南，其中包括NASA 基于航天中心層面為項目資金和直接全時當(dāng)量制定的基本控制措施，項目群/項目經(jīng)理將這些措施應(yīng)用于項目的策應(yīng)分析、計劃調(diào)整和問題分析等。制定該指南的目的是督促控制賬目經(jīng)理整合所有項目群/項目/任務(wù)支持各類指南，防止各航天中心收到多個版本且相互沖突的指南。

（2）制定項目群分析及其策應(yīng)報告。各控制賬目經(jīng)理需確定其管理的項目群/項目應(yīng)完成的任務(wù)、過?；虿蛔愕哪芰εc生產(chǎn)力、資金削減是否會帶來沖擊或是否需要增加資金投入。報告中提出由控制賬目經(jīng)理推薦的5年預(yù)算期內(nèi)的戰(zhàn)略框架和今后幾年的發(fā)展項目，論證各規(guī)劃項目如何利用已分配的資源。報告還包括為績效預(yù)算而開發(fā)的績效承諾產(chǎn)品以及根據(jù)需求編制的各類問題報告。

（3）制定局內(nèi)問題清單。項目群分析及評估辦公室通過總結(jié)和分析確保戰(zhàn)略規(guī)劃指南與項目群及資源指南的一致性，保證在制定的時間內(nèi)應(yīng)用已確定的資源，協(xié)調(diào)不同任務(wù)部之間對可調(diào)配資源的需求、不同航天中心的能力和生產(chǎn)力，實現(xiàn)綱領(lǐng)性與制度性需求之間的平衡關(guān)系，確定需提交戰(zhàn)略管理委員會進行討論和確定的重大問題。

（4）制定項目群決議備忘錄。

三、預(yù)算階段

預(yù)算階段的主要任務(wù)是制定和論證提交給美國行政管理與預(yù)算局及國會的預(yù)算方案，具體包括資源分配體系，準(zhǔn)備國會預(yù)算論證報告。預(yù)算階段分為4 個步驟。

（1）制定綱領(lǐng)性與制度性指南。各控制賬目經(jīng)理負(fù)責(zé)資源分配并提供指南（所有項目群決議備忘錄的反映）。資源分配涉及到具體項目中的細(xì)節(jié)問題，使各航天中心能夠依據(jù)該指南調(diào)整預(yù)算。

（2）制定向美國行政管理與預(yù)算局提交的預(yù)算方案。各控制賬目經(jīng)理根據(jù)NASA 首席財務(wù)官辦公室的指示制定預(yù)算方案，而后將其提交給行政管理與預(yù)算局。此時的方案還僅是決策預(yù)案。方案制定時，規(guī)劃/立項信息轉(zhuǎn)化成一組完整的預(yù)算論證數(shù)據(jù)序列。首席財務(wù)官辦公室及項目群分析與評估辦公室確定方案能否符合NASA 的戰(zhàn)略目標(biāo)，確保預(yù)算符合所有項目群決議備忘錄中的決議以及行政管理與預(yù)算局指導(dǎo)性文件的要求，并且確保方案的合理性、執(zhí)行性和辯護性（defensible）。此外，作為項目群分析及評估辦公室提交稿的一部分，預(yù)算年度內(nèi)的績效規(guī)劃草案也需提交。定稿后，績效規(guī)劃還要根據(jù)需要作出調(diào)整并重新提交。

（3）制定總統(tǒng)預(yù)算中相關(guān)預(yù)算方案。首席財務(wù)官辦公室一方面要回答行政管理與預(yù)算局對其預(yù)算方案的質(zhì)詢，對被削減的預(yù)算進行申訴；另一方面要回復(fù)所有任務(wù)部提出的意見和建議，解決相關(guān)問題。隨后編撰提交國會的預(yù)算論證報告，其中要寫明預(yù)算需求及符合國會撥款委員會要求的詳細(xì)進度安排。

（4）國會對NASA 審核撥款。NASA 將國會預(yù)算論證報告納入總統(tǒng)預(yù)算咨文上報國會，并為總統(tǒng)預(yù)算咨文中NASA 的預(yù)算內(nèi)容進行辯護，同時還要隨時關(guān)注NASA 撥款議案的制定對總統(tǒng)預(yù)算咨文的反應(yīng)。

此外，NASA 還要嘗試了解國會納入委員會報告和條例中關(guān)于國會對國會資金意向的指南，當(dāng)報告和條例與指南中的內(nèi)容相似時，需對總統(tǒng)預(yù)算進行及時調(diào)整。國會兩院的授權(quán)委員會（預(yù)算委員會）及其幾個小組委員會對NASA 的預(yù)算與開支項目逐項進行研究，遇到意見相左時則召開兩院授權(quán)委員會聯(lián)席會議，共同制定對NASA 的最高撥款額，有時還就資金用途加以限制或附加先決條件。然后把這些決定轉(zhuǎn)給兩院撥款委員會審查執(zhí)行，各撥款委員會也有權(quán)調(diào)整NASA 的預(yù)算申請額度。最后定下來的撥款額度是NASA 后年的實際開支額。由于預(yù)算過程是逐年滾動式的，所以NASA 每年都可得到后年的概算數(shù)字，并可憑借這些數(shù)字制定其未來5年的預(yù)算計劃。

四、執(zhí)行階段

執(zhí)行階段主要工作是進行費用管理，即對前幾個財年費用的執(zhí)行情況進行評估總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上對當(dāng)前財年的費用進行分配和控制管理。與年度PPBE 的前3 個階段不同，執(zhí)行階段的工作是針對之前和當(dāng)前財年，而前3 個階段的工作主要針對今后幾個財年。在對當(dāng)前財年的費用支配之前，NASA 必須取得法案的授權(quán)，并且授權(quán)費用也已得到財政部的擔(dān)保。執(zhí)行階段分為5 個步驟。

（1）運行規(guī)劃的制定及其更新調(diào)整。國會運行規(guī)劃、局內(nèi)運行規(guī)劃及局內(nèi)執(zhí)行規(guī)劃是3 個最基本的執(zhí)行參考文件，以確保撥款的用途符合NASA 的目標(biāo)和國會的命令。國會運行規(guī)劃是NASA、預(yù)算局、國會三者之間達(dá)成的共識；局內(nèi)運行規(guī)劃是以國會運行規(guī)劃為基礎(chǔ)的內(nèi)部規(guī)劃文件，包含更多的詳細(xì)信息并涉及所有的項目群/項目；局內(nèi)執(zhí)行規(guī)劃是在局內(nèi)運行規(guī)劃基礎(chǔ)上制定的詳細(xì)財政規(guī)劃。

（2） 費 用 分配及控制。確定NASA 的費用分配和控制規(guī)定，以及對處理任何潛在或事實上的違規(guī)行為的要求。

（3）績效分析。要對NASA 所有的承諾、債務(wù)以及支出進行記錄，每項的記錄、分析都有不同的要求，必須遵守NASA 財務(wù)政策以及《反超支法案》中的相關(guān)條款。

（4）報告的要求。由于在立法、制度及其它政策和指導(dǎo)方面的需求，使NASA 要向各類外部機構(gòu)，主要是政府相關(guān)部門提交關(guān)于財務(wù)管理、預(yù)算、績效及相關(guān)內(nèi)容的12 份報告。NASA 需要每季度提交一份財務(wù)報表，還需提交一份年度財務(wù)報表；財政部應(yīng)收賬款及債務(wù)催收報告必須遵守《債務(wù)催收法案》和《債務(wù)催收改進法案》的規(guī)定等。

（5）績效與財務(wù)報告。NASA績效與財務(wù)報告是一份關(guān)于該機構(gòu)在計劃、管理與預(yù)算的年度目標(biāo)與長期目標(biāo)的實現(xiàn)過程中績效表現(xiàn)的詳細(xì)年度回顧報告。報告由首席財務(wù)官辦公室負(fù)責(zé)撰寫，NASA 所有的項目和支持辦公室均參與。報告全文共包括管理探討與分析、詳細(xì)的績效數(shù)據(jù)以及財務(wù)信息。該報告除滿足政府的要求外，也是NASA 成果的體現(xiàn)，可作為公共宣傳的文件?！?/p>