楊小軍

如何從整風(fēng)中提煉出制度與辦法

楊小軍

反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的反“四風(fēng)”群眾路線教育實(shí)踐活動，是我黨在新的歷史時期和新形勢下純潔黨性的運(yùn)動。正在開展的這場運(yùn)動，已經(jīng)取得了明顯的成效。但既是運(yùn)動，就有結(jié)束的時候。整風(fēng)運(yùn)動結(jié)束之后，是更為日?；?、常態(tài)化作風(fēng)建設(shè)問題。十八屆三中全會及時提出了“健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度”的命題，如何完成好這個命題，是擺在全黨和全社會面前的一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

制度需要辦法的配合

一般來說，都會從整風(fēng)過程中提煉出有效的做法，并把這些做法固化下來，以文件規(guī)定，以法律法規(guī)規(guī)定，使之成為一個常態(tài)化的制度，以后就按此法制辦理。例如，“三公經(jīng)費(fèi)”的控制和公開，在整風(fēng)中確有細(xì)化、量化和規(guī)范化的有效做法。這些做法是可以通過提煉上升為法律制度的形式固化下來的，在以后的常態(tài)化制度中健全嚴(yán)格的財務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計制度，達(dá)到著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出的目的。

但是，這種把有效做法制度化和常態(tài)化的辦法，并不一定都適用，也不一定都有效。這就需要針對不同情形提煉出不同的方法來使之常態(tài)化。三中全會決定中指出，要圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，加快“體制機(jī)制”改革和建設(shè)。也就是說，制度固然有用，但體制、機(jī)制也非常重要。如果只有規(guī)定和制度，沒有體制、機(jī)制的配合，再好的規(guī)定和制度也可能難以發(fā)揮作用。例如，在中央八項(xiàng)規(guī)定之前，據(jù)統(tǒng)計中央部門前后發(fā)布的禁止大吃大喝的文件不下一百個。這個不準(zhǔn)、那個不允許，類似的規(guī)定和要求舉不勝舉，但實(shí)際執(zhí)行效果并不好。人們感嘆，一百多個文件管不住一張嘴。同樣是吃喝問題，在中央八項(xiàng)規(guī)定之后，在貫徹落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定過程中，這一百多個文件都管不住的嘴這次確確實(shí)實(shí)被管住了。什么原因？主要有兩個：一是中央帶頭執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)帶頭遵守。部長們嚴(yán)格遵守八項(xiàng)規(guī)定，司長們就不敢“膽大妄為”，司長們管住了，處長們也就“老實(shí)”多了。這樣，一級傳遞一級，整個黨政機(jī)關(guān)的官風(fēng)才能改好，黨風(fēng)、官風(fēng)才能帶動民風(fēng)，社會風(fēng)氣才會實(shí)實(shí)在在地變好。二是對于違反八項(xiàng)規(guī)定的人和事嚴(yán)肅查處，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，發(fā)現(xiàn)一個查處一個。正是由于各地各級黨政機(jī)關(guān)“動真格”了，更多的黨政機(jī)關(guān)和干部們才真正自覺或者被迫遵守執(zhí)行起了八項(xiàng)規(guī)定，踐行了反“四風(fēng)”的要求。

從整風(fēng)中的有效做法提煉制度、辦法

新中國成立六十多年和改革開放三十多年來，我們在法律和制度建設(shè)上已經(jīng)取得了長足的進(jìn)展，法律和制度不少，有法可依的問題基本已經(jīng)解決?，F(xiàn)在要解決的主要問題，不是有沒有法律和制度的問題，而是已有的法律和制度如何被遵守和執(zhí)行的問題。從整風(fēng)中有效做法看，我認(rèn)為提煉制度、辦法使之常態(tài)化的命題，主要應(yīng)當(dāng)抓好以下方面工作：

一是管住領(lǐng)導(dǎo)的制度和辦法要常態(tài)化。從整風(fēng)經(jīng)驗(yàn)看，管住領(lǐng)導(dǎo)基本上就能管住大多數(shù)公務(wù)員。所以，如何使管住領(lǐng)導(dǎo)的做法固化成為法律和制度，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)尤其是單位和地方“一把手”的監(jiān)督，是問題的核心所在。從制度建設(shè)上看，有必要制定更為細(xì)化、更為具體的專門針對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理辦法，并定期對領(lǐng)導(dǎo)干部遵守執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

二是政務(wù)公開要細(xì)化、深化、常態(tài)化。自上而下，領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，是我們的體制和常態(tài)。但這個體制有其特點(diǎn)和缺陷，那就是隨著時間的推移，效果會遞減，這幾乎是規(guī)律。為了避免這種遞減規(guī)律，有效的辦法就是上下結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。但要發(fā)揮群眾的作用，就必須有一個很好的前提，那就是大力推行政務(wù)公開，把各級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員遵守八項(xiàng)規(guī)定和“四風(fēng)”情形一律對外公開，隨時隨地接受群眾監(jiān)督。當(dāng)前，這種公開的力度不夠、細(xì)化不夠、深化也不夠，是我們應(yīng)當(dāng)著力解決的重要問題。

三是嚴(yán)肅查處違反規(guī)定的行為要常態(tài)化。八項(xiàng)規(guī)定和反“四風(fēng)”情形，應(yīng)當(dāng)成為紀(jì)檢監(jiān)察部門常態(tài)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，年年查、經(jīng)常查、真正查。應(yīng)當(dāng)把所有涉及這些內(nèi)容的投訴舉報檢舉信息統(tǒng)一管理起來，以防止部門和個別人隱匿信息，可以建立類似于公安110信息指揮平臺這樣的機(jī)制，做到有信息必有記錄，有信息必有調(diào)查核實(shí)，有結(jié)果必有查處。

四是做好法規(guī)制度銜接，實(shí)現(xiàn)法治化反“四風(fēng)”。反“四風(fēng)”固然需要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，也需要高層的強(qiáng)力推動，否則就很難取得今天的成效，但要想取得持續(xù)效果而不是“虎頭蛇尾”，就需要做好法規(guī)與制度的銜接，通過建章立制，通過法治實(shí)踐和法治權(quán)威，用法律制度手段推動反“四風(fēng)”。這就需要做好幾個方面的工作：一是制度固化。將反“四風(fēng)”的有益探索通過制度固定下來，以法規(guī)的制度形式規(guī)定下來，使之成為黨規(guī)國法的重要內(nèi)容。二是職責(zé)定位。作為制度化法制化的反“四風(fēng)”，必須解決職責(zé)定位問題，明確應(yīng)該由哪個部門來具體負(fù)責(zé)反“四風(fēng)”，該部門的具體職責(zé)涵蓋哪些。加強(qiáng)檢查監(jiān)督，鐵面執(zhí)紀(jì)，對頂風(fēng)違紀(jì)者堅決查處并不斷給予曝光，向全黨釋放執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)的強(qiáng)烈信號，勇?lián)?zé)任。這是反“四風(fēng)”穩(wěn)固發(fā)展下去的基石。三是預(yù)算監(jiān)督。法治化反“四風(fēng)”，無論是反享樂主義還是奢靡之風(fēng)亦或是形式主義，必須將預(yù)算監(jiān)督作為源頭治理的重要一環(huán)。只有看緊“錢袋子”，才能抓好反對“四風(fēng)”的“牛鼻子”。通過健全信息化的預(yù)算支撐系統(tǒng)，細(xì)化預(yù)算，有效控制政府財政。完善預(yù)算程序，保障審查效果。要把政府收支都納入預(yù)算管理，所有政府開支都要事先編制預(yù)算，對鋪張揮霍或隨意動用的追究責(zé)任。四是公開透明。要不斷擴(kuò)大公開的內(nèi)容和范圍，堅持公開為原則，不公開為例外。特別是在選人用人、財政資金、物品調(diào)撥、行政審批、黨務(wù)和政務(wù)、政策規(guī)定等領(lǐng)域要出臺規(guī)定，公開透明地監(jiān)督各種經(jīng)費(fèi)的使用，讓“四風(fēng)”沒有存在的條件。

（作者為國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰

觀點(diǎn)延伸

著力推進(jìn)反腐敗的體制機(jī)制創(chuàng)新，就是要逐步把反腐舉措和機(jī)制常態(tài)化，這就要形成機(jī)制，讓制度管權(quán)、管事、管人，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。除了通過中紀(jì)委這樣的機(jī)構(gòu)進(jìn)行反腐制度保障，通過人民監(jiān)督權(quán)力的渠道和平臺也將越來越發(fā)揮重要作用。

——國家行政學(xué)院教授竹立家

“陽光”是最好的“消毒劑”，公開透明正是消除腐敗的好辦法，巡視制度所具有的震懾力和洞察力，一定程度上可以提高黨政機(jī)關(guān)工作的“能見度”，減少政府工作的“霧霾天”，通過能見度的增強(qiáng)，調(diào)動公眾共同參與反腐斗爭的決心和信心。

——上海政法學(xué)院教授湯嘯天

不管是外部機(jī)制還是內(nèi)部機(jī)制，最終目的是要對權(quán)力形成約束，反腐倡廉只要從制度、機(jī)制上形成對黨政干部尤其是主要人員的權(quán)力形成了制約，就可以讓官員“想腐敗都沒有機(jī)會”，真正實(shí)現(xiàn)讓手握公權(quán)力者“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”。

——中央黨校教授謝春濤