路 瑤

《我們兒童：世界兒童問題首腦會(huì)議后續(xù)行動(dòng)十年期終審查》開篇寫到：“我們都曾經(jīng)是兒童。我們都希望孩子們幸福，這一直是并將繼續(xù)是人類最普遍珍視的愿望?！眹?guó)家應(yīng)當(dāng)保障每一個(gè)兒童都能夠健康、安全和有尊嚴(yán)的生活。而對(duì)于兒童中由于各種原因處于弱勢(shì)地位而無法獲得這些基本的保護(hù)照料的成員，需要通過社會(huì)救助制度來彌補(bǔ)。

社會(huì)救助是建設(shè)和諧社會(huì)、公平社會(huì)的制度基石，通過提供物質(zhì)幫助和服務(wù)，國(guó)家和社會(huì)對(duì)那些難以維持基本生活條件的公民予以救援和幫助，滿足他們的基本生活需求?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要》（2011～2020）在指導(dǎo)思想和基本原則中規(guī)定了兒童優(yōu)先原則和兒童最大利益原則?！霸谥贫ǚ煞ㄒ?guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求?！薄皬膬和硇陌l(fā)展特點(diǎn)和利益出發(fā)處理與兒童相關(guān)的具體事務(wù)，保障兒童利益最大化。”按照兒童優(yōu)先原則和兒童利益最大化原則，兒童救助應(yīng)當(dāng)是社會(huì)救助中最重要的部分。

但我國(guó)缺乏系統(tǒng)的兒童救助制度框架，救助對(duì)象狹窄，在具體的兒童救護(hù)實(shí)踐和理論研究上存在著以社會(huì)熱點(diǎn)為導(dǎo)向的特點(diǎn)，這些都亟待解決，以促進(jìn)兒童救助事業(yè)的全面發(fā)展。

兒童救助與兒童福利的關(guān)系

我國(guó)并沒有《兒童福利法》和《社會(huì)救助法》。這使得我國(guó)并不存在法律上明確的兒童福利、兒童救助的定義，所以當(dāng)前的研究常常會(huì)出現(xiàn)二者并用的情況，這與我國(guó)的社會(huì)保障制度、社會(huì)福利制度和社會(huì)救助制度的制度設(shè)計(jì)與制度統(tǒng)籌是分不開的。

依據(jù)國(guó)際慣例，社會(huì)保障只是社會(huì)福利的基礎(chǔ)部分，社會(huì)保障包括在社會(huì)福利之中，國(guó)家層面整體性制度安排和制度設(shè)計(jì)應(yīng)該是“社會(huì)福利制度”而不是“社會(huì)保障制度”。①按照這種制度設(shè)計(jì)，包含在社會(huì)保障之中的社會(huì)救助就是社會(huì)福利這一大概念下的一個(gè)制度。也就是說，兒童救助屬于兒童福利范疇，探討兒童救助問題，從大的制度層面上講也就是一個(gè)兒童福利的問題。國(guó)外的兒童福利與兒童救助的制度結(jié)構(gòu)與理論探討大都是沿著這一基本關(guān)系進(jìn)行的。

但這些放在我國(guó)語境下，并不能完全適用。因?yàn)樵谖覈?guó)的制度設(shè)計(jì)之下，社會(huì)保障體系是一個(gè)大概念，社會(huì)福利只是一個(gè)與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫并列的一個(gè)小概念。如果堅(jiān)持在這種制度設(shè)計(jì)之下探討兒童救助問題，那么兒童救助就是獨(dú)立于兒童福利之外的一個(gè)問題。

依照我國(guó)制度設(shè)計(jì)，社會(huì)救助的對(duì)象是那些生活在基本生活標(biāo)準(zhǔn)之下的社會(huì)成員，《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案）》第三條規(guī)定：“本法所稱社會(huì)救助，是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以維持基本生活的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)?！薄吧鐣?huì)救助以貧困孤殘供養(yǎng)和最低生活保障為基本內(nèi)容，并包括教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助以及國(guó)家確定的其他救助?！鄙鐣?huì)福利是指以提高公民的生活質(zhì)量為目的的社會(huì)保障制度。作為與社會(huì)救助并行的社會(huì)保障概念，強(qiáng)調(diào)的是在滿足公民基本生活標(biāo)準(zhǔn)的前提下，通過全面增加社會(huì)公共服務(wù)供給，提高公民的生活質(zhì)量，包括教育福利、醫(yī)療福利、住房福利、婦幼福利等。如果說社會(huì)救助制度是為社會(huì)成員雪中送炭的話，社會(huì)福利制度就是為全社會(huì)錦上添花。

但是，即使是在社會(huì)救助和社會(huì)福利二元分立的制度設(shè)計(jì)之下，我國(guó)在兒童救助與兒童福利問題上仍然在具體制度上存在著重合，在實(shí)踐操作上存在漏洞和保護(hù)缺失。例如兒童福利院實(shí)質(zhì)上是社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，提供的是典型的基礎(chǔ)性救助，但卻一直處于我國(guó)社會(huì)福利制度之中。而對(duì)于一些特殊類型的兒童，例如受虐待和忽視的兒童，我國(guó)現(xiàn)行救助制度和福利制度都沒有涵蓋。所以，有必要明確兒童救助的救助目的及救助對(duì)象，建立科學(xué)系統(tǒng)的兒童救助制度。

兒童救助的目的：解決兒童的生存問題

我國(guó)社會(huì)救助制度是由新中國(guó)成立初期的社會(huì)救濟(jì)制度發(fā)展而來。社會(huì)救濟(jì)是最低層次的社會(huì)救助，其目的就是對(duì)貧困人口的最低物質(zhì)生活資料的滿足。早期的社會(huì)救助，也就是社會(huì)救濟(jì)，主要針對(duì)貧困問題，強(qiáng)調(diào)暫時(shí)性幫助，采取的手段是單一的物質(zhì)供給，而且實(shí)踐中的救助往往是按戶統(tǒng)計(jì)進(jìn)行的。但是隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，這些特點(diǎn)顯然已經(jīng)不能滿足社會(huì)成員特別是兒童對(duì)救助的要求了。

根據(jù)社會(huì)救助的定義，兒童救助是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)于那些難以維持基本生活的兒童給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)，其基本目的應(yīng)當(dāng)是滿足兒童的基本生存和發(fā)展需要?；旧婧桶l(fā)展就是按照一國(guó)參與的國(guó)際公約要求，結(jié)合國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)文化等各種因素的發(fā)展?fàn)顩r，一國(guó)兒童普通能夠達(dá)到的生存和發(fā)展條件。其核心是解決兒童的生存問題。

由于兒童的身心發(fā)育不成熟、知識(shí)和技能掌握少、社交能力低，不具備獨(dú)立生存能力或較成年人顯著偏低，對(duì)外界依賴程度極高。所以兒童的生存是一個(gè)更為復(fù)雜的問題，兒童救助因此被賦予了更高的要求。

第一，威脅兒童生存的原因具有復(fù)雜性，貧困只是其中之一。兒童的生存能力較弱，雖然貧困是導(dǎo)致父母無法養(yǎng)育未成年子女的重要原因，但兒童的生存面臨的風(fēng)險(xiǎn)不只來自于貧困。虐待、忽視、經(jīng)歷重大災(zāi)害事件等問題都對(duì)兒童的生存造成了直接的威脅，這些都應(yīng)當(dāng)受到救助政策的重視。兒童救助的手段則不僅僅限于物質(zhì)供給，還需要其他如教育、照料、醫(yī)療、心理衛(wèi)生等多種服務(wù)。

第二，兒童生存問題的解決具有持續(xù)性，在兒童成年前往往會(huì)一直存續(xù)。兒童在成年前，至少在16周歲前，難以獲得獨(dú)立生存的能力，在成為孤兒或遭受遺棄、患有重大生理或心理疾病等情況下，不論接受何種暫時(shí)性救助，都不可能一勞永逸地解決其生存問題。在其能夠獨(dú)立生活前，兒童救助都必須是長(zhǎng)效救助機(jī)制。

第三，兒童權(quán)利最大化和兒童權(quán)利優(yōu)先化要求兒童的生存質(zhì)量應(yīng)當(dāng)區(qū)別于和高于成年人，救助措施應(yīng)當(dāng)從對(duì)成年人的救助措施中分離出來特殊保護(hù)。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于貧困人口的救助在實(shí)踐中都是按戶進(jìn)行的，不但按戶進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，也按戶進(jìn)行發(fā)放救濟(jì)款物，我國(guó)當(dāng)前低保制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)明顯特征是著重家庭責(zé)任，認(rèn)為家庭應(yīng)對(duì)其成員起到主要的支持作用。②低保制度設(shè)計(jì)沒有將兒童作為單獨(dú)的統(tǒng)計(jì)和救助對(duì)象，救濟(jì)款物無法體現(xiàn)對(duì)兒童需要的優(yōu)先滿足和最大化滿足。另外，包括營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療、心理衛(wèi)生、撫育照顧等方面，兒童都有著不同于成年人的特殊需求，如果不能夠?qū)⑦@些方面單獨(dú)予以政策法規(guī)上的專門規(guī)定，則對(duì)兒童的救助無法有效達(dá)到目的。

兒童救助的對(duì)象：弱勢(shì)兒童

如果沒有明確的救助對(duì)象，兒童救助就無法通過法律政策予以確認(rèn)。關(guān)于兒童救助的對(duì)象，國(guó)內(nèi)的用語很多，諸如脆弱兒童、困境兒童、貧困兒童、困境家庭兒童、邊緣兒童、問題兒童、孤殘兒童等等。這些概念有的指代范圍狹窄，如貧困兒童、孤殘兒童；有的指代范圍相互交叉，如困境兒童和脆弱兒童；也有的存在指代內(nèi)容不清的情況，比如邊緣兒童；有的指代問題發(fā)生的原因，如貧困兒童、孤殘兒童、困境家庭兒童；有的指代問題的表現(xiàn)，如問題兒童、困境兒童。但這些概念具有一個(gè)共同的特征，即出現(xiàn)了某種阻礙兒童正常生存和發(fā)展的客觀情況，兒童的基本生存和發(fā)展需要無法被滿足。既然這些兒童所獲得的成長(zhǎng)條件低于正常狀態(tài)，處于不利地位，本文傾向于采用弱勢(shì)兒童來指稱兒童救助的對(duì)象，其應(yīng)當(dāng)受到救助的正當(dāng)性來源于其所處的弱勢(shì)地位。

需要進(jìn)行救助的弱勢(shì)兒童按照其生存問題產(chǎn)生原因可以分為如下幾類：

一、因個(gè)體自身原因?qū)е碌娜鮿?shì)兒童：包括殘疾兒童，如盲童、肢體殘疾兒童、智障兒童；先天疾病兒童，如先天性心臟病兒童、先天性白化病兒童；罕見疾病、重大疾病兒童，如血友病兒童、白血病兒童、腦癱兒童；重大心理疾病兒童，如自閉癥兒童、癲癇兒童、精神分裂兒童等。

二、因家庭原因?qū)е碌娜鮿?shì)兒童：包括孤兒、棄兒、貧困家庭兒童、服刑人員家庭兒童、艾滋病孤兒、留守兒童等。

三、因他人的對(duì)待原因?qū)е碌娜鮿?shì)兒童：包括遭受虐待的兒童、遭受忽視的兒童、遭受性騷擾的兒童、被拐騙或拐賣的兒童、受歧視和排斥的兒童等。

四、因其他特殊經(jīng)歷導(dǎo)致的弱勢(shì)兒童：包括經(jīng)歷自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)緊急事件的兒童、目睹極端突發(fā)事件的兒童、目睹親友離世的兒童等。

這些弱勢(shì)兒童有些長(zhǎng)期處于某種危險(xiǎn)或不利情境中，也有些僅僅是短時(shí)處于某種危險(xiǎn)或不利情境中，但導(dǎo)致的結(jié)果是相似的。對(duì)于兒童而言，由于其身心發(fā)育都不成熟，所以不論其所經(jīng)受的是短期還是長(zhǎng)期的困境，所造成的傷害則都傾向于長(zhǎng)期影響，出現(xiàn)身體、心理和行為的不健康狀態(tài)：身體上的不健康狀態(tài)，如身體傷殘、營(yíng)養(yǎng)不良、免疫力低下、疾病、甚至成年前死亡等。心理上的不健康狀態(tài)，兒童會(huì)長(zhǎng)期處于緊張、焦慮、煩躁、恐懼、失望等情緒中，形成不健康的性格如懦弱、孤僻、偏執(zhí)、極端，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷。行為上的不健康狀態(tài)，其表現(xiàn)有失學(xué)、流浪、犯罪、吸毒、不良性行為、自殘與自殺等。尤其是當(dāng)這些原因并非單一出現(xiàn)時(shí)，對(duì)兒童的傷害往往更為劇烈。而且事實(shí)往往如此，由于弱勢(shì)家庭所面臨的經(jīng)濟(jì)、心理及社交問題更為突出，所以弱勢(shì)家庭中的弱勢(shì)兒童所經(jīng)歷的危險(xiǎn)情境往往更為集中和復(fù)雜，其生存面臨更加嚴(yán)峻的威脅。

在我國(guó)除了對(duì)孤殘兒童、貧困家庭兒童、流浪兒童、災(zāi)后兒童的救助在制度和政策上關(guān)注較多外，其他類型的兒童救助主要由社會(huì)組織和團(tuán)體主張和進(jìn)行，國(guó)家層面上雖目前也有涉及，但在制度上仍顯不足，在遭受虐待、忽視、性騷擾兒童的救助上仍是空白?，F(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)救助必須有與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的救助水平，在兒童救助對(duì)象上需要繼續(xù)拓展，所有這些弱勢(shì)兒童都應(yīng)當(dāng)被納入國(guó)家的社會(huì)救助體系之中，予以不同程度的制度性保護(hù)。

兒童救助機(jī)制的專項(xiàng)化、流程化、長(zhǎng)效化、社會(huì)化

確立專項(xiàng)化兒童救助機(jī)制。對(duì)兒童進(jìn)行專門化救助，即專項(xiàng)救助，如對(duì)服刑人員子女的救助、對(duì)受虐待及忽視兒童的救助、對(duì)罹患重大疾病兒童的救助等，根據(jù)不同的兒童救助對(duì)象類別進(jìn)行不同的救助方案設(shè)計(jì)，并制定更為合理和動(dòng)態(tài)的救助評(píng)估機(jī)制、救助內(nèi)容和救助標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)救助的人本主義價(jià)值要求弱勢(shì)群體的需求被更加人性化地加以關(guān)注和滿足。隨著社會(huì)發(fā)展和人類文明的進(jìn)步，弱勢(shì)兒童群體類別不斷增多與細(xì)化，不同的弱勢(shì)兒童群體，其產(chǎn)生原因、群體構(gòu)成、解決方案、后續(xù)措施等都呈現(xiàn)出差異性，需要更加具體地進(jìn)行分析解決，才能真正達(dá)到社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本價(jià)值。

確立流程化兒童救助機(jī)制。即兒童救助運(yùn)行要遵從一套科學(xué)的流程，保證其各環(huán)節(jié)都有明確的操作規(guī)程。

兒童救助工作的有效、有序、順暢的程度，直接影響了救助的效果以及救助功能的發(fā)揮。流程化管理是在兒童救助工作中形成一整套標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理方法。以兒童救助類別為導(dǎo)向，救助環(huán)節(jié)之間嚴(yán)格限定時(shí)限和時(shí)序，在各環(huán)節(jié)順序、內(nèi)容、方式、責(zé)任等都必須有明確的安排和限定，使兒童的救助工作得以順暢地在不同崗位角色間進(jìn)行交接，責(zé)任得以有效追索，避免救助行為的隨意性和救助權(quán)力的濫用。流程化可以降低工作成本，明確工作責(zé)任，減少工作環(huán)節(jié)之間的摩擦和不順暢，高效完成對(duì)兒童的救助行為。

確立長(zhǎng)效化兒童救助機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)救助機(jī)制依然具有社會(huì)救濟(jì)時(shí)代的短期性、臨時(shí)性特點(diǎn)，欠缺長(zhǎng)效救助機(jī)制。而兒童由于其生存的脆弱性和依賴性，更需要長(zhǎng)效化、常態(tài)化救助機(jī)制。

有些社會(huì)救助，我們當(dāng)前的做法往往是短期性、臨時(shí)性的，特別是除低保以外的新型救助更為明顯，往往是定位于當(dāng)下突出的問題，短期性甚至一次性予以解決。但是，在越來越強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的人文關(guān)懷的趨勢(shì)下，在現(xiàn)代心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)的發(fā)展中，許多問題也逐漸暴露出來。

西方社會(huì)往往會(huì)對(duì)兒童建立救助檔案，對(duì)于需要長(zhǎng)期救助的對(duì)象，比如心理問題兒童、受虐兒童、吸毒兒童等，救助會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，要跟蹤若干年到幾十年，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)效穩(wěn)定的救助效果。即使對(duì)那些能夠通過短期救助就能夠完成目標(biāo)的兒童，也建立長(zhǎng)期跟蹤檔案，定時(shí)或不定時(shí)地予以關(guān)注實(shí)際效果，掌握一個(gè)長(zhǎng)期的救助對(duì)象的發(fā)展情況。所以我國(guó)也應(yīng)建立兒童救助的長(zhǎng)效機(jī)制，必須考慮到兒童所可能面臨的長(zhǎng)期困境，持續(xù)耐心的鞏固救助的成果，真正以兒童的長(zhǎng)期需求和生存環(huán)境的持續(xù)改善為導(dǎo)向，而不是以短期的工作成果為導(dǎo)向。

確立社會(huì)化兒童救助機(jī)制。我國(guó)曾經(jīng)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里弱化了社會(huì)組織的社會(huì)救助作用，政府包辦社會(huì)救助既不利于社會(huì)救助的全面發(fā)展，也不利于受助群體接受來自全社會(huì)的救助資源。全面調(diào)動(dòng)更為廣泛的社會(huì)資源，培育社會(huì)組織的良性發(fā)育，能夠彌補(bǔ)政府資源的不足，也能夠?qū)戎鷮?duì)象進(jìn)行更廣泛、全面和立體的救助。

兒童問題涉及社會(huì)的各個(gè)層面，單一的政府救助在面對(duì)特殊兒童教育、兒童疾病康復(fù)、兒童心理救助等問題上不但在資金和人員上相對(duì)不足，而且也不如社會(huì)力量能夠更及時(shí)、長(zhǎng)效和全面地發(fā)揮救助功能。發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量，通過政府購買社會(huì)組織服務(wù)、催生和扶助新型社會(huì)組織發(fā)育、鼓勵(lì)高校師生進(jìn)行社會(huì)服務(wù)實(shí)踐等手段，不僅可以有效彌補(bǔ)政府兒童救助的不足，而且能夠使兒童在更加寬松積極的社會(huì)大環(huán)境下妥善解決問題。

【注釋】

①劉繼同：“社會(huì)福利與社會(huì)保障界定的‘國(guó)際慣例’及其中國(guó)版涵義”，《學(xué)術(shù)界》，2003年第2期，第65頁。

②徐月賓，張秀蘭，王小波：“國(guó)際社會(huì)福利改革：對(duì)中國(guó)社會(huì)救助政策的啟示”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2011年第3期，第37頁。