楊衛(wèi)華，王秀山，張鳳海

(大連工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116034)

公共項(xiàng)目PPP模式選擇路徑研究
——基于交易合作三維框架

楊衛(wèi)華，王秀山，張鳳海

(大連工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116034)

公私伙伴關(guān)系（PPP）模式在中國的公共項(xiàng)目中正在得到日益廣泛的應(yīng)用。由于對(duì)PPP模式分類不清晰，并且缺乏對(duì)各種具體模式運(yùn)作特征的深入了解，政府僅將諸如BOT、BT、TOT等少數(shù)模式簡(jiǎn)單套用到眾多的公共項(xiàng)目中，如此就會(huì)出現(xiàn)PPP模式制度安排特征與公共項(xiàng)目屬性不相匹配的問題。文章在文獻(xiàn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出PPP模式的二十二個(gè)小類、九個(gè)中類和四個(gè)大類的三級(jí)分類結(jié)構(gòu)，提出政府在該分類結(jié)構(gòu)中選擇PPP模式時(shí)遵循從上至下的決策思路。針對(duì)九個(gè)中類的PPP模式，在所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營權(quán)控制程度、公私合作程度構(gòu)成的三維框架內(nèi)，識(shí)別出公共項(xiàng)目PPP模式選擇的三條路徑，結(jié)合公共項(xiàng)目屬性給出每條選擇路徑的適用條件。

公共項(xiàng)目；PPP；交易；合作；模式選擇

一、引 言

PPP（Public-Private Partnerships），即公私伙伴關(guān)系，是為了滿足公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，在政府和私人部門之間形成一種合作關(guān)系的公共項(xiàng)目融資模式。PPP模式因具有吸引民間投資、充分利用私人部門技術(shù)和管理特長等優(yōu)點(diǎn)，在全球基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中，特別是在中國的公共交通、體育場(chǎng)館（如北京地鐵四號(hào)線、奧運(yùn)場(chǎng)館）等項(xiàng)目中，獲得廣泛的應(yīng)用。

PPP是項(xiàng)目融資的總括性概念，包括BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）等眾多具體模式。由于各種PPP模式的運(yùn)作方式以及合作關(guān)系存在差異，政府只有根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特點(diǎn)和產(chǎn)權(quán)安排來選擇合適的PPP模式，才能與私人部門形成長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，共同推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利運(yùn)營。

然而，在基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目融資實(shí)踐中，政府對(duì)PPP具體模式分類不明晰，沒有根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，從交易合作等制度安排特點(diǎn)出發(fā)選擇PPP模式，只是按照經(jīng)驗(yàn)將BOT等少數(shù)幾種模式運(yùn)用到各種項(xiàng)目中，缺乏選擇PPP模式的依據(jù)[1]。如此，就會(huì)出現(xiàn)PPP模式與項(xiàng)目不匹配，或者模糊具體模式分類而籠統(tǒng)使用PPP的現(xiàn)象，這不利于充分發(fā)揮PPP的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而阻礙了PPP的推廣。

二、PPP模式選擇的研究現(xiàn)狀

項(xiàng)目模式的選擇決定了利益相關(guān)者職責(zé)和權(quán)限的劃分，是影響項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，一直以來受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。目前解決項(xiàng)目模式選擇的問題主要采用多屬性決策方法，例如Cheung[2-3]采用多屬性效用分析，通過問卷調(diào)查獲得每種模式的效用值，設(shè)計(jì)了主客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的項(xiàng)目模式選擇方法。Chan[4]和Oyetunji[5]進(jìn)一步發(fā)展了Cheung的研究成果，提出搖擺賦權(quán)多屬性評(píng)價(jià)的項(xiàng)目模式選擇方法。郭華倫[6]和陳卉[7]等人提出PPP模式選擇的多屬性決策方法，馮鋒等人從非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性三類公共項(xiàng)目來選擇PPP模式[8-9]，但這些研究只針對(duì)幾種具體模式進(jìn)行決策分析，忽略了其他PPP模式，并且沒有考慮不同項(xiàng)目本身的特點(diǎn)。

多屬性效用方法最大的缺點(diǎn)就是依賴效用值，而每種模式的效用值主要通過被調(diào)查者的主觀判斷得到。因此，Chang[10]從交易成本的角度入手，利用不完全合同來解決這個(gè)問題。而Thomas[11]和Chan[12]認(rèn)為多屬性效用方法無法解決模式選擇標(biāo)準(zhǔn)的模糊性問題，進(jìn)而提出了項(xiàng)目模式的模糊選擇模型。Luu[13]提出基于案例推理的項(xiàng)目模式選擇方法。葉蘇東將BOT項(xiàng)目劃分為雙合同和多合同策略混合開發(fā)模式兩大類，并采用案例研究分析選擇兩類模式的優(yōu)缺點(diǎn)[14]。

綜上所述，現(xiàn)有相關(guān)研究存在如下局限：首先，在PPP模式分類不完善的前提下進(jìn)行決策分析，會(huì)出現(xiàn)選擇對(duì)象缺失的錯(cuò)誤；其次，多屬性決策方法不能體現(xiàn)出PPP項(xiàng)目的制度安排屬性，沒有從PPP項(xiàng)目交易與合作的本質(zhì)特點(diǎn)出發(fā)選擇模式；最后，PPP模式選擇是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，多屬性決策只給出靜態(tài)的選擇結(jié)果。

因此，本文將在完善PPP模式分類的基礎(chǔ)上，分析不同PPP模式的交易與合作特征，在所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和合作程度的三維框架下設(shè)計(jì)PPP模式選擇路徑。

三、PPP模式的分類

明確分類是選擇PPP具體模式的前提。但由于受到制度環(huán)境的影響，加上采用分類標(biāo)準(zhǔn)的差異，不同國家和國際組織對(duì)PPP模式劃分也各不相同，這給模式選擇決策帶來了障礙。

例如，美國政府會(huì)計(jì)處[15]（US Government Accounting Office）將PPP劃分為十二種模式，包括BDO（建設(shè)-開發(fā)-經(jīng)營）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）、BBO（購買-建設(shè)-經(jīng)營）、DB（設(shè)計(jì)-建設(shè)）、DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營）、DBM（設(shè)計(jì)-建設(shè)-維護(hù)）、DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-經(jīng)營）、DF（開發(fā)-融資）、O&M（經(jīng)營-維護(hù)）、免稅契約 （Duty-free Contract）、全包式交易（Whole-Transaction）等。

PPP國家委員會(huì)[16]（The National Council for Public-Pri?vate Partnerships）根據(jù)建設(shè)和設(shè)計(jì)階段的伙伴關(guān)系，將PPP項(xiàng)目分為十八種模式，具體包括：O&M、OMM（經(jīng)營-維護(hù)-管理）、DB、DBM、DBO、DBOM（設(shè)計(jì)-建設(shè)-經(jīng)營-維護(hù)）、DBFOM（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營-維護(hù)）、BOO、BBO、DF、售后回租（Sale/Leaseback）、免稅租用（Tax-Exempt Lease）、LDO/LBO（租賃-開發(fā)-經(jīng)營/租賃-建設(shè)-經(jīng)營）、租賃購買(Lease/Purchase)、Turnkey（交鑰匙）、BOT等。

上述分類的思路是將每一個(gè)具體的PPP模式作為一類，相當(dāng)于完成聚類分析的第一步，并且隨著實(shí)踐發(fā)展，會(huì)有新的具體模式出現(xiàn)。PPP模式的不斷增加將相應(yīng)增大選擇決策的難度，這促使一些國際組織和學(xué)者尋求PPP模式的大類劃分。

例如世界銀行[17]將PPP分為六大模式，分別是：服務(wù)外包（Service Contract）、管理外包（Management Contract）、租賃（Lease）、特許經(jīng)營（Concession）、BOT和資產(chǎn)剝離（Divestiture）。世界銀行將BOT和特許經(jīng)營劃分為并列的兩類，不符合各國的實(shí)踐做法，學(xué)術(shù)界在此基礎(chǔ)上也形成了其他分類，具有代表性的就是王灝[18]的研究。王灝根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的權(quán)屬關(guān)系，并結(jié)合中國基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，將PPP模式分為外包、特許經(jīng)營、私有化三大類。其中，外包類包括模塊式外包和整體式外包，特許經(jīng)營類包括TOT（移交-經(jīng)營-移交）、BOT等，私有化包括完全私有化和部分私有化。

本文在借鑒王灝分類結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合世界銀行的PPP模式分類，以最大程度涵蓋現(xiàn)有每一種具體模式為出發(fā)點(diǎn)，將PPP項(xiàng)目具體模式分為二十二個(gè)小類、九個(gè)中類和四個(gè)大類。最終形成三級(jí)分類結(jié)構(gòu)，具體如圖1所示。

圖1 PPP模式的三級(jí)分類

圖1遵循從最底層具體模式（第三級(jí)二十二個(gè)小類），按照所有權(quán)轉(zhuǎn)移和經(jīng)營權(quán)分配類型，逐級(jí)向上聚類的思路，形成三級(jí)層次分類結(jié)構(gòu)，這符合PPP具體模式來源于實(shí)踐的特點(diǎn)，與采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)逐級(jí)向下分類的邏輯方法有區(qū)別。雖然圖1的分類結(jié)果不能涵蓋未來所有可能出現(xiàn)的PPP模式，但卻是目前較為可行的分類方式。和學(xué)術(shù)界現(xiàn)有分類結(jié)果不同的是，本分類中新增了建設(shè)外包、運(yùn)營外包、政府回租和政府回購四個(gè)中類。

與PPP具體模式聚類順序不同，政府在選擇模式時(shí)，遵循的是從大類到中類，再到小類的從上至下的順序，因?yàn)檫@種決策順序最能體現(xiàn)出政府對(duì)PPP項(xiàng)目交易合作的要求。然而，現(xiàn)有的研究都集中在使用多屬性決策等方法選擇PPP項(xiàng)目具體模式，即圖1中第三級(jí)二十二個(gè)小類上，在對(duì)PPP模式大類和中類的選擇分析尚屬空白，導(dǎo)致選擇PPP具體模式的方法由于忽略所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、合作關(guān)系等前提要求，無法在實(shí)踐中得到應(yīng)用。

四、PPP模式的交易特征與合作程度

PPP項(xiàng)目本質(zhì)上屬于公私關(guān)系的產(chǎn)權(quán)制度安排，需要在政府和私人部門之間分配公共項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。所有權(quán)是指對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)主要是項(xiàng)目未來的收益權(quán)，所有權(quán)的合理配置將有助于提高PPP項(xiàng)目融資的成功率。經(jīng)營權(quán)是指對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)的分配將影響到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方式和質(zhì)量。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的配置是開展PPP項(xiàng)目其他管理活動(dòng)的基礎(chǔ)。因此，在選擇PPP具體模式時(shí)，必須針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)，事先確定所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的歸屬，保證政府和私人部門可以形成良好的伙伴關(guān)系。

（一）不同PPP模式的所有權(quán)特征

多數(shù)情況下PPP項(xiàng)目所有權(quán)歸屬在項(xiàng)目壽命期內(nèi)會(huì)發(fā)生變化。政府將項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移給私人部門，相當(dāng)于從私人部門融資；私人部門將所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府，政府便可獲得項(xiàng)目資產(chǎn)?？傊l(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移對(duì)于政府和私人部門來說都將帶來效益。

根據(jù)PPP模式九個(gè)中類的運(yùn)作特點(diǎn)，可以歸納出PPP項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移的四種方式，分別是：所有權(quán)屬于政府而不轉(zhuǎn)移、私人→政府、政府→私人→政府、政府→私人。

（1）所有權(quán)屬于政府而不轉(zhuǎn)移。外包類PPP模式的所有權(quán)一直歸屬于政府而不轉(zhuǎn)移，私人部門承擔(dān)部分或全部的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等責(zé)任。

（2）私人→政府。在特許經(jīng)營類的BOT模式中，政府特許私人部門融資建設(shè)項(xiàng)目設(shè)施并在運(yùn)營期擁有所有權(quán)，特許期結(jié)束時(shí)私人部門將項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府。政府回購具有相同的所有權(quán)轉(zhuǎn)移方式，例如租賃購買模式，由私人部門融資建設(shè)項(xiàng)目設(shè)施并擁有所有權(quán)，然后將設(shè)施租賃給政府，在運(yùn)營期結(jié)束時(shí)政府回購設(shè)施。

（3）政府→私人→政府。特許經(jīng)營類中的TOT模式，以及回租回購類的政府回租模式，都是政府先將項(xiàng)目設(shè)施出售給私人部門并轉(zhuǎn)移所有權(quán)，在運(yùn)營期結(jié)束后，私人部門將所有權(quán)再移交給政府。

（4）政府→私人。資產(chǎn)剝離類的PPP模式是政府將項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)部分或者全部轉(zhuǎn)移給私人部門，運(yùn)營期結(jié)束后私人部門擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的永久性所有權(quán)。

PPP項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移過程中，要綜合考慮所有權(quán)的最終歸屬而獲得的效益，以及所有權(quán)轉(zhuǎn)移過程中交易成本的損失。交易成本的損失與轉(zhuǎn)移的次數(shù)、項(xiàng)目的復(fù)雜程度有關(guān)，還與政府提供公共產(chǎn)品過程中獲取和處理市場(chǎng)信息的費(fèi)用、發(fā)生每一筆交易的談判和簽約費(fèi)用、監(jiān)督管理成本等有關(guān)[19]。據(jù)此，從政府角度來看，對(duì)項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移的綜合效益從小到大排序如下：政府→私人、政府→私人→政府、私人→政府、所有權(quán)屬于政府而不轉(zhuǎn)移。

（二）不同PPP模式的經(jīng)營權(quán)特征

PPP模式的經(jīng)營權(quán)歸屬主要有三種方式，分別是：經(jīng)營權(quán)屬于私人部門、政府和私人部門共同經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)屬于政府。

外包類中的整體外包模式和特許經(jīng)營類中的BOT、TOT模式，以及資產(chǎn)剝離類中的完全私有化模式都是政府特許私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營管理，經(jīng)營權(quán)屬于私人部門。

經(jīng)營外包模式是政府將部分經(jīng)營管理任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門，政府還承擔(dān)項(xiàng)目的主要經(jīng)營責(zé)任；部分私有化模式是政府將項(xiàng)目資產(chǎn)的部分所有權(quán)轉(zhuǎn)移給私人部門，私人部門也獲得相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)。因此，經(jīng)營外包和部分私有化兩種模式都是政府和私人部門共同經(jīng)營項(xiàng)目。

建設(shè)外包模式只是將設(shè)計(jì)、建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門，政府完全負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)營；在政府回租和政府回購模式中，政府都要通過租賃獲得項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。

按照政府對(duì)經(jīng)營權(quán)控制程度的大小，可將PPP模式的三種經(jīng)營權(quán)分配方式從小到大排序如下：經(jīng)營權(quán)屬于私人部門、政府和私人共同經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)屬于政府。

既然PPP模式在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個(gè)方面都有著不同的特征，因此，可將九個(gè)中類的PPP模式進(jìn)行交叉分類，具體結(jié)果如表1所示。

表1 不同PPP模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)特征

在表1中，九個(gè)中類的PPP模式都各自具有唯一的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)特征，沒有出現(xiàn)彼此重疊的現(xiàn)象，表明圖1中的三級(jí)分類結(jié)構(gòu)符合邏輯要求。表1中的三個(gè)未知模式目前還沒有相應(yīng)的具體PPP模式，主要原因是實(shí)踐中尚未出現(xiàn)符合對(duì)應(yīng)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)特征的具體模式，或者該種模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)組合在產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)上不具有可行性。

（三）不同PPP模式的合作程度

PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是形成公私伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮各方特長來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。合作關(guān)系的好壞將直接影響到項(xiàng)目成敗，政府要想順利推進(jìn)PPP項(xiàng)目，就必須明確在哪些環(huán)節(jié)上需要與私人部門開展合作以及合作程度的大小。

然而，由于PPP項(xiàng)目不同模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分配等交易制度安排不同，政府和私人部門在每種具體模式中的合作環(huán)節(jié)和合作程度就會(huì)存在差異。因此，有必要分別衡量九個(gè)中類的PPP模式的公私合作程度，以便于政府在模式選擇決策時(shí)參考。

根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，可在招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營、移交等六個(gè)環(huán)節(jié)上，從共享、溝通和協(xié)作三個(gè)維度來測(cè)量政府和私人部門的合作程度。之所以選擇上述六個(gè)環(huán)節(jié)，是因?yàn)檎型稑?biāo)是PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴的關(guān)鍵步驟，其他五個(gè)環(huán)節(jié)是公私間分配權(quán)責(zé)的重要著眼點(diǎn)，這個(gè)特征在PPP項(xiàng)目具體模式的英文名稱上就有著非常直觀的表現(xiàn)。

信任、承諾、共享、溝通、協(xié)作是影響項(xiàng)目合作的基本因素[20-21]。其中，信任和承諾是所有PPP模式中開展合作的共同基礎(chǔ)，對(duì)合作程度測(cè)量的區(qū)分度不高。共享、溝通和協(xié)作三個(gè)方面在不同PPP模式的六個(gè)環(huán)節(jié)上表現(xiàn)不同，可以作為公私合作程度測(cè)量的主要維度。

對(duì)于PPP項(xiàng)目，在任何環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。為了測(cè)量方便，假定政府和私人部門在六個(gè)環(huán)節(jié)上合作的重要程度都是等同的，只要在任何一個(gè)測(cè)量維度上有合作的必要性，就相應(yīng)得1分。按照九種PPP模式的運(yùn)作特點(diǎn)，將每個(gè)環(huán)節(jié)上的合作需求標(biāo)識(shí)出來并計(jì)算合作程度總分。具體結(jié)果見表2。

表2 不同PPP模式合作程度的測(cè)量

五、PPP模式的選擇路徑

前述分析表明，不同PPP模式的所有權(quán)分配、經(jīng)營權(quán)控制以及公私合作程度存在差異，使得每種模式具有獨(dú)特的交易合作特征，政府直接在九種模式中選擇需要開展大量的比選工作。如果從交易合作變化規(guī)律出發(fā)，識(shí)別出能夠體現(xiàn)公私合作需求和項(xiàng)目特點(diǎn)的若干選擇路徑，就可以簡(jiǎn)化政府的模式選擇決策過程，有助于政府明確所選模式在交易合作變化路徑中的相對(duì)位置，進(jìn)而便于利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)合理的角色定位和權(quán)責(zé)分配。

（一）交易合作三維框架下選擇路徑的識(shí)別

從PPP模式的交易特征與合作程度的分析發(fā)現(xiàn)，所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營權(quán)控制以及公私合作程度都能實(shí)現(xiàn)相對(duì)大小排序，采用定序變量進(jìn)行測(cè)量。四種所有權(quán)轉(zhuǎn)移形式的效益按照從小到大分別賦值為1～4，三種經(jīng)營權(quán)分配方式可以根據(jù)控制程度從小到大分別賦值為1～3。結(jié)合表2的結(jié)果，將九個(gè)中類的PPP模式的交易合作得分匯總于表3。

表3 PPP模式的交易特征與合作程度得分

根據(jù)表3中的數(shù)據(jù)，在所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營權(quán)控制程度、公私合作程度構(gòu)成的交易合作三維框架內(nèi)，每個(gè)PPP模式都具有獨(dú)特的位置，具體如圖2所示。

為了確定出三維框架內(nèi)PPP模式的選擇路徑，設(shè)定路徑識(shí)別原則如下：

原則一：盡可能在PPP模式的同一大類內(nèi)形成路徑。PPP模式的每一個(gè)大類具有近似的運(yùn)作方式，優(yōu)先在同一大類內(nèi)設(shè)計(jì)選擇路徑能確保模式比選具有共同的決策基礎(chǔ)。

原則二：同一選擇路徑內(nèi)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移或者經(jīng)營權(quán)控制的特征相近。如此設(shè)計(jì)使得同一路徑表現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定的交易制度特征，易于明確選擇路徑的適用條件。

原則三：每一個(gè)選擇路徑都能滿足公私合作程度從低到高變化的要求。合作程度要求越高的PPP模式需要政府和私人部門付出越多的努力，同時(shí)政府必須具有豐富的項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。按照合作程度由低到高設(shè)計(jì)路徑符合政府運(yùn)作項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)積累的客觀事實(shí)。

原則四：符合政府從已有項(xiàng)目出發(fā)，向新建項(xiàng)目逐步推廣PPP模式的現(xiàn)實(shí)要求。政府對(duì)已有的基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目推行PPP模式避免了項(xiàng)目建設(shè)和融資等風(fēng)險(xiǎn)，能夠以較低的代價(jià)積累項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，為此要求選擇路徑的初始點(diǎn)必須是適用于已有項(xiàng)目的PPP模式。

在四個(gè)原則中，前兩個(gè)原則劃定出路徑構(gòu)成節(jié)點(diǎn)的范圍，后兩個(gè)原則規(guī)定出路徑發(fā)展的起始點(diǎn)和終點(diǎn)。按照上述列出的四個(gè)原則，在圖2中識(shí)別出三條PPP模式選擇路徑。

圖2 交易合作三維框架下PPP模式選擇路徑

“選擇路徑一”：經(jīng)營外包→TOT→整體外包→BOT?！斑x擇路徑二”：政府回租→建設(shè)外包→政府回購?！斑x擇路徑三”：部分私有化→完全私有化。

圖2將經(jīng)營外包劃入“路徑一”而沒有歸于“路徑二”，如此設(shè)計(jì)的主要原因是除了能夠符合其他原則之外，更能體現(xiàn)出“原則三”的要求，使得“路徑一”形成合作程度遞增的格局。

（二）選擇路徑的特征和適用條件

圖2中的X、Y和Z軸是對(duì)交易合作程度的相對(duì)性測(cè)量，導(dǎo)致所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營權(quán)控制程度、公私合作程度的取值范圍不同，不便于比較三個(gè)維度的關(guān)系。因此，需要將每個(gè)維度的得分進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，具體數(shù)據(jù)如表4。

表4 PPP模式的交易特征與合作程度標(biāo)準(zhǔn)化值

1．選擇路徑一

根據(jù)表4的數(shù)據(jù)，繪制“選擇路徑一”的交易合作特征變化曲線，具體如圖3所示。

圖3 “選擇路徑一”的交易合作特征

圖3中的曲線走勢(shì)反映出“選擇路徑一”的重要特征是：①政府對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)控制程度最低；②除了TOT模式之外，其他三種模式的所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益都在所有模式平均水平之上（因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化得分在0點(diǎn)以上），并且四種模式的所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益標(biāo)準(zhǔn)化得分總體上高于經(jīng)營權(quán)控制程度得分，體現(xiàn)出在該路徑下政府更關(guān)心的是所有權(quán)的歸屬問題；③選擇路徑上PPP模式的合作程度在逐步上升，經(jīng)營外包之后的三種模式的合作程度總體上高于所有九種模式的平均水平。

“選擇路徑一”適用于政府經(jīng)營效率不高，而私人部門能夠發(fā)揮技術(shù)管理優(yōu)勢(shì)，可以進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目。同時(shí)在“路徑一”的模式選擇中，政府希望通過所有權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)較高效益，最終獲得項(xiàng)目所有權(quán)以恢復(fù)項(xiàng)目的公共性質(zhì)，并且與私人部門具有良好的合作經(jīng)驗(yàn)和高度合作意愿。

據(jù)此，“路徑一”可為政府在選擇下列公共項(xiàng)目的PPP模式提供決策參考：①可收取通行費(fèi)的交通項(xiàng)目，例如：高速公路、地鐵等；②能源生產(chǎn)項(xiàng)目，例如：火電、風(fēng)電廠等；③可產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的環(huán)保項(xiàng)目，例如：污水處理、垃圾處理、廢棄物回收等；④不能直接向使用者收費(fèi)的，不具有安全保密要求的公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，例如：清掃保潔、城市綠化養(yǎng)護(hù)等。

政府在為上述項(xiàng)目選擇具體PPP模式時(shí)，如果項(xiàng)目已經(jīng)建成，可以從路徑的起始點(diǎn)出發(fā)，優(yōu)先選擇經(jīng)營外包和TOT模式；如果需要新建項(xiàng)目，政府在選擇模式時(shí)，既可以從路徑的起始點(diǎn)開始，也可以優(yōu)先選擇合作程度較高的整體外包和BOT模式。

2．選擇路徑二

圖4體現(xiàn)出“選擇路徑二”的交易合作特征為：①政府對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)控制程度最高；②除政府回租模式之外的其他兩種模式的所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益標(biāo)準(zhǔn)化得分要高于總體平均水平，同時(shí)三種模式的所有權(quán)效益標(biāo)準(zhǔn)化得分要低于經(jīng)營權(quán)控制得分，說明該路徑下政府更注重對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的控制；③“路徑二”的合作程度雖然在不斷增加，但是總體上要低于“路徑一”的合作程度水平。

圖4 “選擇路徑二”的交易合作特征

“選擇路徑二”適用于不能通過市場(chǎng)化運(yùn)作并由私人部門經(jīng)營管理，或者政府需要強(qiáng)化經(jīng)營控制權(quán)的項(xiàng)目。在該路徑中選擇模式時(shí)，政府希望對(duì)此類項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間較短，并最終獲得所有權(quán)，同時(shí)可以在一定程度上與私人部門展開合作。

“選擇路徑二”可為下列具體公共項(xiàng)目提供PPP模式?jīng)Q策依據(jù)：①不能向使用人收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，例如：城市道路、橋梁、隧道、管網(wǎng)、綠地、廣場(chǎng)等；②政府辦公用房設(shè)施、政法設(shè)施、教育和醫(yī)院設(shè)施等；③保障性住房，例如：經(jīng)適房、限價(jià)房、廉租房等；④不能市場(chǎng)化收費(fèi)且具有安全保密要求的，能提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的項(xiàng)目，例如：社會(huì)治安動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、電子政務(wù)系統(tǒng)等。

無論是否新建項(xiàng)目，政府都可以從“路徑二”的起始點(diǎn)開始選擇模式。對(duì)于已有的項(xiàng)目，可優(yōu)先選擇政府回租，以短期讓渡所有權(quán)為代價(jià)，政府可獲得融資。在項(xiàng)目需要改擴(kuò)建時(shí)可以選擇路徑上的合作程度較高的模式。對(duì)于新建項(xiàng)目，除了可以從路徑起始點(diǎn)選擇之外，還可優(yōu)先從建設(shè)外包模式開始，根據(jù)政府財(cái)政情況與合作意愿選擇具體模式。

3．選擇路徑三

圖5中“選擇路徑三”的特征為：①政府對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的控制程度是所有路徑中最低的，水平與“路徑一”相同；②項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益在所有路徑中是最低的；③政府和私人部門的合作程度雖然有所上升，但是總體上處于三種路徑中的最低水平。

圖5 “選擇路徑三”的交易合作特征

“選擇路徑三”適用于政府不需要獲得項(xiàng)目所有權(quán)，可以充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，由私人部門負(fù)責(zé)經(jīng)營的項(xiàng)目。在該選擇路徑上的模式不要求實(shí)現(xiàn)公私間的高度合作，整體上政府對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)最低。

“選擇路徑三”上的模式可用于下列項(xiàng)目：①可直接向使用者收費(fèi)，但是產(chǎn)品和服務(wù)提供能力在全社會(huì)同類公共產(chǎn)品和服務(wù)供給總量中比重較小的項(xiàng)目，例如：垃圾（生物質(zhì)能）焚燒發(fā)電、海水淡化、集中供熱等；②可以將政府公共管理和私人部門運(yùn)營維護(hù)相結(jié)合，并且所有權(quán)歸屬于私人部門不會(huì)影響運(yùn)作性質(zhì)的項(xiàng)目，例如：工業(yè)園區(qū)、新城區(qū)等；③可直接向使用者收費(fèi)且不具有安全保密要求的，能夠提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的項(xiàng)目，例如：城市信息化系統(tǒng)，公共停車場(chǎng)等。

“路徑三”與“路徑一”有一個(gè)共同的特征，就是政府對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的控制程度低，因此，一些適用于“路徑一”模式的具體項(xiàng)目，例如污水處理、垃圾處理等，也可以采用“路徑三”上的模式，例如BOO模式等。對(duì)于這些項(xiàng)目到底遵循哪條選擇路徑取決于政府對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的控制意愿，同時(shí)也受到選擇路徑依賴的影響。例如，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，深圳道斯垃圾發(fā)電廠最早在1997年采用的是BOT模式，但是在后續(xù)的時(shí)間里各地都開始采用BOO模式，因此目前垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目以BOO模式居多。

路徑依賴的本質(zhì)是政府在選擇PPP模式時(shí)考慮交易制度安排特點(diǎn)的結(jié)果。例如，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目多采用“路徑三”上的BOO模式，主要原因是這樣的項(xiàng)目可以不依賴政府補(bǔ)貼而通過市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，并且項(xiàng)目的產(chǎn)能不會(huì)對(duì)電力供應(yīng)系統(tǒng)產(chǎn)生較大影響，因此，可以讓私人部門擁有項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。而污水處理項(xiàng)目多采用“路徑一”上的BOT模式，是因?yàn)槲鬯幚韽S不能直接向家庭或企業(yè)收取處理費(fèi)，必須通過政府補(bǔ)貼才能正常運(yùn)營，并且公益性非常強(qiáng)的污水處理設(shè)施不適宜長期由私人部門控制所有權(quán)，因此，必須在交易制度中設(shè)計(jì)最終的“移交”環(huán)節(jié)。

六、結(jié)論與啟示

PPP項(xiàng)目的具體模式繁多，為不同模式比選帶來困難。是否存在某種規(guī)律，可用以解釋現(xiàn)實(shí)中某類基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目與PPP具體模式的匹配關(guān)系，并可作為政府進(jìn)行模式選擇決策的依據(jù)？學(xué)術(shù)界目前并未給出明確的答案。本文在對(duì)PPP具體模式聚類的基礎(chǔ)上，從所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營權(quán)控制和公私合作程度構(gòu)成的三維框架出發(fā)，識(shí)別出PPP模式選擇的三條路徑，為上述問題給出一種解決方法，并得到如下結(jié)論：

第一，PPP模式分類適宜采用逐級(jí)向上聚類的方法，實(shí)踐中的各種具體模式可以形成三級(jí)分類結(jié)構(gòu)，包括二十二個(gè)小類、九個(gè)中類和四個(gè)大類；政府在選擇PPP模式時(shí)，需要在三級(jí)分類結(jié)構(gòu)中遵循由上至下的決策順序，根據(jù)公共項(xiàng)目交易合作特征，重點(diǎn)在PPP模式的九個(gè)中類中做出抉擇。

第二，九個(gè)中類的每一個(gè)PPP模式在所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營權(quán)控制程度和公私合作程度構(gòu)成的三維框架內(nèi)，都有著互不重疊的位置，具有獨(dú)特的交易合作特征。

第三，在交易合作三維框架內(nèi)，根據(jù)交易特征相近與合作程度遞增的原則，能夠識(shí)別出三條PPP模式的選擇路徑，并適用于各類基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。

本研究得到相關(guān)實(shí)踐啟示如下：

首先，政府可以在不同所有權(quán)轉(zhuǎn)移和經(jīng)營權(quán)控制方式的組合下，結(jié)合建設(shè)、融資、經(jīng)營、維護(hù)、移交等不同環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)出新的PPP模式。尤其在中國的公共項(xiàng)目發(fā)展情境下遵循這個(gè)思路，能夠凝練出具有中國特色的PPP創(chuàng)新模式。

其次，政府要逐步減少對(duì)若干常用PPP模式（如BOT、BT、TOT等）選擇決策的慣性約束，在考慮項(xiàng)目產(chǎn)品公共屬性、安全性要求、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，拓寬PPP模式在公共項(xiàng)目中的應(yīng)用范圍，探索外包類、回租回購類、特許經(jīng)營類和資產(chǎn)剝離類等PPP模式在公共項(xiàng)目中的運(yùn)作規(guī)律。

最后，政府目前普遍較為關(guān)心某一個(gè)PPP具體模式如何開展，例如頒布污水處理BOT項(xiàng)目特許文件規(guī)范，而沒有深入考慮在公共項(xiàng)目開發(fā)時(shí)采用PPP模式的必要性，以及PPP具體模式的選擇問題。因此，政府有必要制定“公共項(xiàng)目PPP模式選擇指南”，探索將模式選擇與傳統(tǒng)公共采購方案相結(jié)合的私人部門合作伙伴招標(biāo)方法。

本研究的局限是在量化各種PPP模式所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營權(quán)控制程度和公私合作程度時(shí)，由于直接精確測(cè)量難度很大，采用了定序變量的測(cè)量結(jié)果，給三維框架的構(gòu)建帶來誤差。未來的研究可以深入探討PPP模式交易合作的定量模型，除此之外，還需要根據(jù)PPP模式的三級(jí)分類結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)多階段模式選擇決策模型，并繼續(xù)分析三條選擇路徑之間的變遷規(guī)律。

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［責(zé)任編輯：歐世平］

A Research on PPPM ode Selection Paths for Public Projects —Based on the Three-dimension Framework of Transaction and Cooperation

YANG Wei-hua,WANG Xiu-shan,ZHANG Feng-hai
(SchoolofManagement,Dalian Polytechnic University,Dalian 116034,China)

PPP(Public-private Partnerships)mode has been increasingly applied to a wide range of public projects in Chi?na.Due to lack of clear classification of PPPmodes and deep understanding on characteristics of all specificmodes,the gov?ernment applied simply a few PPP modes,such as BOT,BT,TOT,in all public projects,which resulted in am ismatch be?tween institutional arrangement characteristics of PPPmodes and features of public projects.Based on literature review,the paper develops a three-level PPPmode classification structure which consists of 22 subdivisions,9 types,4 major catego?ries,and suggests that the government should follow a top-down decision-making process when selecting PPP modes in the three-level classification structure.Three selecting paths for 9 types PPP modes are identified in the three-dimensional framework composed by transfer of ownership benefits,controlling level of operation rights,and cooperation level between the public and private sectors.The paper also brings forward app licable conditions for every selecting path according to the features of public projects.

public projects;PPP;transaction;cooperation;mode selection

F062.6

A

1007-5097（2014）02-0121-06

【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2014.02.024

2013-08-27

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“不確定環(huán)境下BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營者選擇研究”（71002076）；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部項(xiàng)目“PPP （Public-Private Partnerships）項(xiàng)目的模式選擇及應(yīng)用對(duì)策研究”（2010-R3-11）；遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“遼寧省政府公共投資項(xiàng)目治理機(jī)制研究”（W 2012071）

楊衛(wèi)華（1977-），男，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，副教授，博士，副院長，研究方向：公共項(xiàng)目管理；

王秀山（1962-），男，遼寧葫蘆島人，教授，博士，副校長，研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì)；

張鳳海（1971-），男，滿族，遼寧岫巖人，教授，博士，黨總支書記，研究方向：企業(yè)發(fā)展管理。