摘 要 本文通過對行政監(jiān)察相關(guān)概念的界定，進而闡述我國古代行政監(jiān)察制度的發(fā)展過程和建國后行政監(jiān)察的發(fā)展。通過行政監(jiān)察這一歷史發(fā)展進程，提出對現(xiàn)行行政監(jiān)察制度的思考。

關(guān)鍵詞 行政監(jiān)察 發(fā)展 思考

在國家行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督體系中，行政監(jiān)察是最強有利的手段。我國學者孔令望指出，所謂行政監(jiān)察就是指國家設(shè)置專門的監(jiān)察機關(guān)來實施對行政的監(jiān)控和糾察的制度。由于行政監(jiān)察機關(guān)是依法設(shè)置的，其檢察權(quán)也是由國家通過立法賦予的，因此它具有國家的強制力，是國家監(jiān)督的一個重要的組成部分。

一、我國古代的監(jiān)察制度

（一）御史監(jiān)察制度。以監(jiān)察朝廷部門官員為主，監(jiān)察地方官員為輔。最早源于我國的先秦時代。史料顯示，秦時吸取戰(zhàn)亂諸侯各國相互爭雄的教訓，繼而采取中央集權(quán)制度，廢分封設(shè)郡縣。為了監(jiān)控各臣權(quán)，秦始皇接受李斯建議，確立起了輔政督官的御史監(jiān)察職掌、機制和制度。比如，設(shè)“三公九卿” 、專設(shè)監(jiān)郡御史等。漢代從惠帝開始，加強對地方豪強的監(jiān)督，創(chuàng)立了專門的御史機構(gòu)——御史臺。到唐朝時期，在御史臺下設(shè)置三院，即臺院、殿院、察院。到明代，改歷朝沿置的御史臺為都察院，專門彈劾違法亂紀官員，辨明冤枉。清代的時候，沿襲明制，并強調(diào)監(jiān)察院為“獨立衙門”。

（二）言官諫言制度。在封建君主專制下，皇帝個人決定一切，為了防止失誤，秦漢時期就設(shè)有事中、侍中、諫議大夫、光祿大夫等掌管言諫之類的官職。唐初對設(shè)置三師、三公這類顧問性質(zhì)的官，沿置散騎常侍、諫議大夫和新添補闕、拾遺一類諫官，注重發(fā)揮諫官的作用，建立了諫官隨宰相入閣議事的制度，宋代設(shè)置諫院，與御史臺合稱為“臺諫”。言官諫言諍與御史糾彈相互配合，對君主專制起到過一定的制約作用。

（三）地方監(jiān)察制度。即以監(jiān)察地方官員為主，監(jiān)察中央派出機構(gòu)為輔。秦代就在全國各郡設(shè)有常駐監(jiān)御史，負責監(jiān)管各郡縣官員極其郡內(nèi)政務(wù)，以此來加強中央對地方的監(jiān)控。漢武帝為加強中央集權(quán)，將地方監(jiān)察改設(shè)部刺史，并將全國劃分十三州每州派刺史一人，作為中央常駐監(jiān)察官，直屬御史中丞。唐代御史臺的察院，主要職責是巡察州縣。元代將全國分為二十二道監(jiān)察區(qū)，并設(shè)肅政廉訪使常駐，負責對地方官吏的監(jiān)察。

二、建國后我國行政監(jiān)察制度的發(fā)展

新中國成立后，監(jiān)察制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了四個時期。

第一個時期，1950年至1954年。建國初期，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》建立的監(jiān)察委員會。人民監(jiān)察委員會是當時政務(wù)院的四大委員會之一，人民監(jiān)察委員會主任由中央人民政府任免，監(jiān)察機關(guān)的地位高于政務(wù)院各部。此外，在中央的一些部位也設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)。人民監(jiān)察委員會負責監(jiān)察政府機關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責。

第二時期，1954年至1959年。當時的行政監(jiān)察機關(guān)是國務(wù)院設(shè)立的國家監(jiān)察部。根據(jù)《監(jiān)察部組織簡則》的規(guī)定，監(jiān)察部為了維護國家法律，貫徹政策、決定、法令，保護國家財產(chǎn)，對國務(wù)院各部門、地方各級國家行政記掛、國營企業(yè)、合作社進行監(jiān)督。當時監(jiān)察部的職權(quán)有三項：一是行使調(diào)查權(quán)；二是行使檢察權(quán)；三是行使建議權(quán)。

第三個時期，1959年至1982年。1959年4月18日第二屆全國人民代表大會第一次會議根據(jù)國務(wù)院提出的議案，撤消了監(jiān)察部，并規(guī)定“對于國家行政機關(guān)工作人員的監(jiān)察工作，一律由各有關(guān)國家機關(guān)負責進行?！边@樣，自1959年以來，我國便沒有統(tǒng)一的行政監(jiān)察機構(gòu)，這方面的監(jiān)督工作由各個行政機關(guān)自行負責。后來的事實證明，分散監(jiān)督的結(jié)果實際上是從整體上削弱了行政監(jiān)督的作用。

第四個時期，1982年以來恢復和重建行政監(jiān)察機構(gòu)。1986年第六屆全國人民代表大會第十次常務(wù)委員會通過決議，恢復成立國家監(jiān)察部。此后不久，國家監(jiān)察機構(gòu)迅速在全國恢復建立起來。我國的行政監(jiān)察制度也有了較快的發(fā)展，先后頒布了一系列的行政監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)也有了逐步的完善。1988年五月監(jiān)察部頒布了《監(jiān)察機關(guān)調(diào)查查處政紀案件實行辦法》；1990年12月國務(wù)院頒布了《行政監(jiān)察條例》。

三、對我國現(xiàn)行行政監(jiān)察制度發(fā)展的思考

我國現(xiàn)行的行政監(jiān)察實行的是雙重領(lǐng)導的監(jiān)察體制，它的優(yōu)點在于，加強了上級檢查機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導與監(jiān)督，也有利于健全對監(jiān)察人員履行職責的保障機制，打破地方保護主義，減少地方政府的護短行為。但是，由于行政監(jiān)察缺乏應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性，我國現(xiàn)行行政監(jiān)察，面臨著諸多的困惑。“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”、“難監(jiān)”現(xiàn)象比比皆是，這是急需解決的現(xiàn)實問題。

我國行政監(jiān)察制度綿延長達幾千年，從秦漢時期發(fā)展而來，其最有生命力的地方在于以權(quán)力制約權(quán)力。可以發(fā)現(xiàn)中國古代行政監(jiān)察制度與當今行政監(jiān)察制度存在的前提有著相同之處，即都是在中央集權(quán)的前提下進行的，因此，封建社會的行政監(jiān)察機制包含著一些可以古為今用的合理因素。例如從中國封建社會的權(quán)力配置狀態(tài)來看，行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)常常是合一的，而監(jiān)察權(quán)卻基本上是獨立的，所實行的是單線垂直的、獨立的行政監(jiān)察體系。其單線垂直領(lǐng)導、體系獨立的特性，有利于行政監(jiān)察權(quán)力的獨立性和監(jiān)察官員的高效行使權(quán)力，從而實現(xiàn)以權(quán)力制衡權(quán)力。從這一點來說，是值得我國現(xiàn)行行政監(jiān)察制度所值得借鑒的地方。

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（作者單位：云南師范大學）