摘 要 在2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，政府提供基本公共服務(wù)能力需顯著增強(qiáng)。政府理念的轉(zhuǎn)變是建設(shè)服務(wù)型政府的前提。那么在基層政府提升公共服務(wù)能力的過程中，有哪些動(dòng)力在促進(jìn)這一能力的提高？應(yīng)該說，基層政府公共服務(wù)能力的提升是以行政環(huán)境變遷、政府服務(wù)不足以及利益需求為核心的各個(gè)內(nèi)外動(dòng)力因素共同作用、相互影響的結(jié)果。

關(guān)鍵詞 基層政府 公共服務(wù) 能力

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程，公共服務(wù)理念越來(lái)越成為我國(guó)政府改革的新的價(jià)值目標(biāo)取向。這一理念隨著基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府服務(wù)實(shí)踐的進(jìn)行和服務(wù)主體及對(duì)象利益的要求，已經(jīng)開始延及到我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)。行政生態(tài)環(huán)境的變化和主體利益要求的增加不約而同地作用在基層政府身上，就推動(dòng)了其職能更多的發(fā)揮在公共服務(wù)之上，并且從不同方面要求其公共服務(wù)能力必須提高，否則政府在行政環(huán)境改變的過程中將無(wú)法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

一、通過行政生態(tài)環(huán)境的改善來(lái)推動(dòng)基層政府公共服務(wù)能力提升

“行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件之總和。”豍 美國(guó)夏威夷大學(xué)教授弗瑞得·里格斯認(rèn)為，影響一個(gè)國(guó)家行政的生態(tài)要素是各種各樣的，其中經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治構(gòu)架是五個(gè)最重要的因素，行政生態(tài)環(huán)境的變化必將引起政府職能的嬗變。農(nóng)村基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變遷及政府管理理念的變化必將要求政府公共服務(wù)能力的提升，這是客觀層次的推動(dòng)力。

1、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)政府公共服務(wù)能力提升

目前農(nóng)村有多種的經(jīng)濟(jì)形式，而且非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快。以江陰為例，2012年，江陰市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增加值1621.4億元，增長(zhǎng)10.6%，占經(jīng)濟(jì)總量的比重為63.9%，比上年提高1.2個(gè)百分點(diǎn)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)注冊(cè)資金1485.2億元，增長(zhǎng)15.1%。豎 可以說，民營(yíng)企業(yè)為江陰市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。表明改革開放以來(lái)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)計(jì)資料顯示：1978年的農(nóng)林牧漁產(chǎn)值分別為1117.5、48.1、209.3和22.1（單位：億元），2010年農(nóng)林牧漁產(chǎn)值已變?yōu)?6941.1、2595.5、20825.7、6422.4（單位：億元），可見我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)已經(jīng)由單一農(nóng)業(yè)向農(nóng)林牧漁并舉的綜合性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。豏從農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給來(lái)看，供給主體多元化是趨勢(shì)。因民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，一定程度上已經(jīng)具備了參與公共產(chǎn)品提供的條件。若在公共品提供過程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府唱獨(dú)角戲的局面，讓部分公共產(chǎn)品參與市場(chǎng)運(yùn)作，就有利于政府放下包袱，使得政府把更多的精力放在公共服務(wù)職能之上，政府公共服務(wù)能力也會(huì)逐漸得到提升。

從我國(guó)農(nóng)村走的發(fā)展道路來(lái)看，走城鎮(zhèn)化之路，既是破解“三農(nóng)”瓶頸的現(xiàn)實(shí)選擇，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。與世界上的其它國(guó)家相比，目前我國(guó)城市化發(fā)展的總體水平是比較低的，全國(guó)城鎮(zhèn)化與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在一定差距。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的矛盾依然突出，因此只有盯住城鎮(zhèn)化，發(fā)展城鎮(zhèn)化，才是農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的首要選擇。而這一進(jìn)程的成功實(shí)現(xiàn)僅僅靠中央的政策是不夠的，更關(guān)鍵的是要充分調(diào)動(dòng)作為小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略具體實(shí)施者——基層政府的積極性。

2、農(nóng)村社會(huì)的變遷要求政府公共服務(wù)能力提升

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和沖擊，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)機(jī)制、社會(huì)觀念都發(fā)生了巨大的變化。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷最為明顯的表象特征是社會(huì)成員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，也可用社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化來(lái)表達(dá)。簡(jiǎn)單地說，過去的農(nóng)民是鐵板一塊、清一色的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)者，而現(xiàn)在，從農(nóng)民中分化出了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、亦工亦農(nóng)勞動(dòng)者、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民企業(yè)家、知識(shí)分子、個(gè)體工商業(yè)主、雇工等等新的職業(yè)階層，這種社會(huì)成員結(jié)構(gòu)的分化，當(dāng)然帶來(lái)了社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整與深刻變化。

改革開放前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的利益是高度一體的。在集體主義意識(shí)形態(tài)影響下，個(gè)人利益被忽視和貶損，個(gè)人利益必須絕對(duì)服從集體利益。隨著1979年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍發(fā)展，以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)行，使得農(nóng)民利益源泉實(shí)現(xiàn)了多元化，個(gè)人利益由以前的絕對(duì)服從整體利益演變成現(xiàn)在的個(gè)人利益是國(guó)家利益的前提，國(guó)家利益以個(gè)人利益為基礎(chǔ)。由利益結(jié)構(gòu)分化形成的社會(huì)階級(jí)和階層也把對(duì)個(gè)人利益的關(guān)注作為利益訴求的出發(fā)點(diǎn)，基層民眾的權(quán)利意識(shí)逐漸覺醒并得到了一定程度的發(fā)展和進(jìn)步。人權(quán)、人格、個(gè)人價(jià)值、人格尊嚴(yán)等公民基本權(quán)利規(guī)范不再為意識(shí)形態(tài)所禁止，而真正成為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的價(jià)值觀基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，作為擁有公權(quán)力的政府也應(yīng)該逐步退出私人領(lǐng)域，個(gè)人利益的滿足已經(jīng)得到國(guó)家和社會(huì)的承認(rèn)，并受到了法律的保護(hù)，那么政府必須面對(duì)的是：隨著廣大基層民眾權(quán)利主體地位的確立，公眾的社會(huì)需求發(fā)生了重大變化。一方面人民要求政府提供基于憲法權(quán)利的、公平的、制度性的、可持續(xù)發(fā)展性的公共服務(wù)；另一方面，政府也希望在避免公共開支過大、不加重稅費(fèi)的前提下提供更多更好的公共服務(wù)，這無(wú)疑對(duì)基層政府的公共服務(wù)能力提出了更高的要求。

3、管理理念的更新有助于政府公共服務(wù)能力提升

20世紀(jì)末，在西方國(guó)家行政改革的浪潮中，出現(xiàn)了公共管理這一新型的社會(huì)治理模式。這一模式體現(xiàn)出的管理理念給我國(guó)政府管理改革帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)基層政府要提升公共服務(wù)能力就必須：

（一）樹立服務(wù)型管理理念。如今，基層政府面對(duì)日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境，處于越來(lái)越激烈的競(jìng)爭(zhēng)之中，政府的公共服務(wù)職能也更顯重要?；鶎诱越F(xiàn)代公共管理的思維模式為理念，必須從單純管理向全面服務(wù)轉(zhuǎn)變，動(dòng)員社會(huì)各方面力量，最大限度地謀取社會(huì)公共利益。然而基層政府經(jīng)常只顧眼前利益，部分基層政府還搞地區(qū)封鎖，其行為是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相悖的。不僅如此，政府管理仍采取行政命令等強(qiáng)制色彩較濃的管理方式，習(xí)慣于干預(yù)企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求有獨(dú)立的主體，獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)管理，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制在農(nóng)村的普遍推行，瓦解了農(nóng)村產(chǎn)品計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，使廣大農(nóng)民擺脫了舊體制的束縛，獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。這就意味著政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)從對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全面直接干預(yù)中退出，在農(nóng)戶生產(chǎn)與社會(huì)市場(chǎng)之間架起一座橋梁，組織建立起較為完善的社會(huì)化服務(wù)體系，而不是陷入繁瑣的事務(wù)中不能自拔。因此，服務(wù)型管理理念要求基層政府正確定位角色和實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（二）樹立法治型管理理念。法治型政府，要求政府在執(zhí)政理念上樹立“權(quán)力來(lái)自法、行使依據(jù)法、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的觀念，在政府行為方式上做到：對(duì)外要用法，實(shí)現(xiàn)依法管理，更多地運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)；對(duì)內(nèi)要守法，依法規(guī)范、約束政府自身行為。然而，受長(zhǎng)期封建專制和人治傳統(tǒng)思想的影響，許多基層政府官員認(rèn)為自己是“父母官”，高高在上，在決策上又帶有很濃厚的“個(gè)人主義”色彩，如在城鎮(zhèn)規(guī)劃中，有些基層政府領(lǐng)導(dǎo)往往隨自己的意圖而人為地改變規(guī)劃或制定規(guī)劃，不顧城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際做出錯(cuò)誤的決策。究其原因，是中國(guó)傳統(tǒng)的“人治”因素的影響，從“人治”到“法治”的管理方式還沒有徹底地轉(zhuǎn)變過來(lái)。法治型管理理念要求基層政府使用權(quán)力合法并以法來(lái)約束自身行為，實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)過程的合法化。

二、基層政府自身利益的滿足推動(dòng)基層政府公共服務(wù)能力提升

馬克思指出“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。利益是個(gè)人和組織活動(dòng)的根本動(dòng)因，而需要又是利益形成的根本前提。需要是人的生命活動(dòng)的表現(xiàn)，是人的本質(zhì)的基本規(guī)定。政府也是經(jīng)濟(jì)人，有其自己的利益追求，若從“需要”這個(gè)邏輯點(diǎn)出發(fā)，我們有理由相信政府組織及其成員具有對(duì)自我利益的追求是合理的，實(shí)際上沒有利益支撐的政治行為也是難以持久和穩(wěn)定的。

（一）政府合理的利益追求是增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的動(dòng)力

承認(rèn)政府的合法權(quán)益，比追求法外權(quán)益，更符合實(shí)際。政府擁有的公共資源相對(duì)豐富，政府權(quán)力很大程度上體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)資源配置權(quán)。由于市場(chǎng)存在著不完全競(jìng)爭(zhēng)、壟斷、外部不經(jīng)濟(jì)性、信息不對(duì)稱等缺陷，需要政府干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，更有效地配置資源。就此意義而言，政府的合法利益是政府有效提供公共服務(wù)的動(dòng)力和前提。

政府要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，需要投入和消耗一定的資源，政府主要依靠公共財(cái)政來(lái)籌集必須的資金，公共財(cái)政對(duì)政府服務(wù)效率、財(cái)富的分配等方面都有顯著的影響，財(cái)政能力的增強(qiáng)是政府公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)高效率的必要條件。而且政府管理并不僅僅局限于公共領(lǐng)域的目標(biāo)，而是擴(kuò)大到社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府管理的重要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得政府不斷獲得各種機(jī)會(huì)，政府通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)獲得的增量財(cái)富可以按比例留成，其投資機(jī)會(huì)、發(fā)展機(jī)會(huì)也大大增加。因此政府增強(qiáng)自身的力量勢(shì)在必行。一旦政府能量得到增強(qiáng)以后，必須要拓展管理的邊界，使得政府有足夠的能量來(lái)處理越來(lái)越復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)事務(wù)與社會(huì)事務(wù)，并且有條件來(lái)承擔(dān)管理這些事務(wù)的責(zé)任，相應(yīng)的，政府的公共服務(wù)能力也得到增強(qiáng)。因此，適度合理的政府利益能夠轉(zhuǎn)化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，對(duì)公共服務(wù)能力的提高具有積極效應(yīng)。

（二）政府也是實(shí)現(xiàn)地方利益的主體，維護(hù)地方利益要求政府不斷提高公共服務(wù)能力

政府利益從層次上看，可以被分為政府部門的利益、政府官員利益和政府組織整體的利益。豐那么不同地區(qū)的政府整體上其利益追求是有差異的，在當(dāng)前以地方分權(quán)代替中央集權(quán)，通過地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)培育市場(chǎng)主體的情況下，各基層政府己成為當(dāng)?shù)乩娴拇匀撕蛯?shí)現(xiàn)地方利益的主體，維護(hù)本地的利益成了政府行為的主要?jiǎng)訖C(jī)。

“利益是社會(huì)化的需要，是人們通過一定的社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)的需要。利益在本質(zhì)上屬于社會(huì)關(guān)系范疇。社會(huì)主體維持自身的生存和發(fā)展，只有通過對(duì)社會(huì)勞動(dòng)產(chǎn)品的占有和享有才能實(shí)現(xiàn)。社會(huì)主體與社會(huì)勞動(dòng)產(chǎn)品的這種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系就是利益”。豑

這一觀點(diǎn)深刻地揭示了利益的實(shí)質(zhì)——需要主體為了滿足自身的需要而與需要對(duì)象存在的一種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化誘發(fā)了農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的新需求，這種發(fā)展也改變了不同地區(qū)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，一定程度上體現(xiàn)在政府的公共服務(wù)質(zhì)量和公共服務(wù)水平的競(jìng)爭(zhēng)上，由此可見，如何更好地提供本層次的公共服務(wù)，關(guān)系到一個(gè)政府能否在新一輪的競(jìng)爭(zhēng)浪潮中占據(jù)有利的地位、關(guān)系到本地區(qū)利益的實(shí)現(xiàn)與否?？梢哉f，政府積極提升自己的公共服務(wù)能力，是實(shí)現(xiàn)地方利益最大化的重要手段。

綜上所述，基層政府公共服務(wù)能力作為基層政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能，其建設(shè)的動(dòng)因是基層政府作為公共服務(wù)能力主體的一種客觀需要或潛在利益?；鶎诱卜?wù)能力的建設(shè)，是以行政環(huán)境變遷、政府服務(wù)不足以及利益需求為核心的各個(gè)內(nèi)外動(dòng)力因素共同作用、相互影響的結(jié)果。基層政府公共服務(wù)能力如何在內(nèi)外因素作用下不斷優(yōu)化、提升，是政府公共行政的主要著力點(diǎn)，也是加快當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府改革的重要路徑。

注釋：

豍王滬寧. 行政生態(tài)分析[M].上海： 復(fù)旦大學(xué)出版社，1989. （29）.

豎資料來(lái)源：http：//www.jiangyin.gov.cn.

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（作者單位：中共江陰市委黨校）