隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、社會、法律和人口的改變，家庭抵御社會風(fēng)險的功能走向衰落。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)方式的改變，以城市為基礎(chǔ)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展起來在很大程度上取代了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)人口下降，子女離開故鄉(xiāng)到城市就業(yè)和安家成為一個國家走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。據(jù)《中國老年報》報道：由于近些年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的人口流動等原因，我國老年人口的比重出現(xiàn)了農(nóng)村高于城市的現(xiàn)象。人口流動主要是從農(nóng)村遷往城市，導(dǎo)致城市新增年輕人很多，而農(nóng)村“留守”老人卻逐漸增加。從絕對數(shù)看，農(nóng)村60歲以上老年人口有O.88億人，城鎮(zhèn)則只有O.46億人，農(nóng)村老年人口占全國老年人口總數(shù)的75%。人口流動的增加和受教育程度的差距，在動搖傳統(tǒng)觀念的同時，還在家庭成員中制造了代際距離。在制度層面上，遺產(chǎn)稅和繼承法使老人通過控制財(cái)產(chǎn)來促使年輕一代贍養(yǎng)的手段也失去了先前的威力。出生率在下降，人口向老齡化發(fā)展進(jìn)一步弱化了家庭抵御社會風(fēng)險的作用。

但遺憾的是，與城市社會保障制度發(fā)展不同步的農(nóng)村社會保障制度“舉步維艱”，城鄉(xiāng)社會保障之間的鴻溝越拉越大。對此，鄭功成的看法是：“任何國家的社會保障制度，都強(qiáng)調(diào)公平性，制度一定是統(tǒng)一的，不可能按照城市和鄉(xiāng)村來劃分。一個社會保障制度的確立可以先城市后鄉(xiāng)村，但是不存在城市是一套，農(nóng)村又是另外一套。但中國現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距很大，要達(dá)到制度一元化的目標(biāo)，還需要過程。我們過去談的農(nóng)村社會保障，實(shí)際上應(yīng)該是農(nóng)村居民的社會保障.考慮農(nóng)村居民的社會保障，就要考慮到他們的分化問題，但不管他是穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)村居民還是流動狀態(tài)的農(nóng)村居民，對社會保障都有需求，不過這種需求是有差異的。”

就觀念而言，“一些領(lǐng)導(dǎo)與研究人員認(rèn)為我國仍然是發(fā)展中國家，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度為時太早，風(fēng)險太大，不具備可行性。”丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于189l、1913、1919與1947年開始通過立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度，當(dāng)時這四個國家的人均國民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%。歐盟15個成員國將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時間上大致從20世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)末。同這些國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的平均農(nóng)業(yè)勞動力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過這些國家的條件。

所以，社會保障并不是一種奢侈品，只有等到經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)時才能建立。誠如薩繆爾·約翰遜早在1770年所言：“給窮人體面的供給乃是對文明的真正考驗(yàn)?！鄙鐣Ｕ蠟榻?jīng)濟(jì)困難的公民提供的是最低的生活保障。由于種種原因?qū)е鹿駴]有或者只有很少的收入來源，生活難以為繼的情形并不是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)后才會出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，而是與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展同步和共生的社會現(xiàn)象。國家和社會所要做的不是等待經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來消除這種現(xiàn)象，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中解決問題。這些問題的解決是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的前提，未能解決或者解決不好反倒是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的障礙。而且我們也不可能等到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展了，社會保障的立法條件也完全成熟了才來創(chuàng)建它。

首先需要明確，社會保障是全體社會成員所必需的，它是社會成員生存、生活和保持人格尊嚴(yán)必不可少的。在每個人的一生中都會出現(xiàn)困境，例如生病、失業(yè)、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一個有殘疾的孩子、住戶困難等等。在這種情況下，他迫切需要他的家庭、鄰居、救濟(jì)機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)或者國家的幫助。而人的尊嚴(yán)和價值要求一個有效的保障。只有在充分的社會保障的基礎(chǔ)上——同時有精神自由——人們的人格才能得到公平的發(fā)展。

農(nóng)村的保障應(yīng)當(dāng)從家庭走向社會的制度性原因還在于，建立起有效的保障機(jī)制涉及社會關(guān)系領(lǐng)域多（政治、經(jīng)濟(jì)、金融、家庭）、范圍廣（政府、各類企業(yè)、全體公民），必須有強(qiáng)制性的調(diào)控手段，依靠法律來建立。在現(xiàn)代社會中，市場競爭激烈，市場機(jī)制的失靈和個人對市場風(fēng)險的控制能力有限，也決法了全體公民的保障需要依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。以養(yǎng)老為例，家庭養(yǎng)老資源減少，子女、孫子女處于激烈的市場競爭中，同時老齡化日趨嚴(yán)重，難以承擔(dān)照顧老人的重任。養(yǎng)老保險是全體社會成員的老年生活的基本需求，具有長期儲蓄和延期支付的特征，其周期性長和風(fēng)險性大的特點(diǎn)要求真實(shí)的信息交流管理和強(qiáng)制性的信用責(zé)任，而正是法律手段的長處所在。就社會成員個人而言，年輕時的短視使之不愿為老年時作出應(yīng)有的儲蓄，當(dāng)其年老時就只能依靠他人和社會。但如果社會不強(qiáng)制其成員參加養(yǎng)老保險，則最后的結(jié)果便只能是誰都無所依靠。加之農(nóng)村貧困的存在，必然有一部分人缺乏進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄的可能。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中的風(fēng)險和保險公司在市場競爭中成敗的不確定性，作為個人的社會成員對于自己儲蓄回報的不可控制，對于投入商業(yè)保險的預(yù)期的不能確定，都要求國家依法建立社會養(yǎng)老保險制度。這也是世界上166個國家中90%即160個以上的國家實(shí)施強(qiáng)制性養(yǎng)老保險的理由所在。在醫(yī)療保險中，由于疾病是人們最不能確定的社會風(fēng)險之一。醫(yī)療服務(wù)具有治病救人和追求利潤的雙重功能，醫(yī)療服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，管理成本高，醫(yī)務(wù)人員和求治病人信息不對稱，醫(yī)療費(fèi)用的急劇增長已成全社會難以承受的困難，制定法律來規(guī)范醫(yī)療風(fēng)險的必要性就顯而易見了。

養(yǎng)老、抵御疾病等是全體公民生活的基本需要，也是國家的義務(wù)和全體公民的權(quán)利，并且也已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中的憲法性原則。社會保障制度化、法律化的意義不僅在于把保障的范圍擴(kuò)大到每一個需要保障的公民，而且明確了由國家擔(dān)負(fù)起社會保障的責(zé)任，使全體社會成員能得到最低限度的生活保障。國家的干預(yù)和介入既標(biāo)志著國家具有了新的社會管理職能，也表明了人類社會自身認(rèn)識程度的深化。人類通過自己的實(shí)踐證明了馬克思主義關(guān)于人在本質(zhì)上是社會動物的論斷——孤立的個人在將自身風(fēng)險轉(zhuǎn)移給國家和社會的同時也完成了將自己融入國家和社會的過程，實(shí)現(xiàn)了個人發(fā)展與社會發(fā)展的同步。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程同倫理道德的進(jìn)步通過法律的紐帶聯(lián)系起來，法律調(diào)整社會關(guān)系的公平性也正好吻合了社會保障意在實(shí)現(xiàn)的社會公平。

構(gòu)建我國農(nóng)村社會保障法律制度有兩種可供選擇的模式。一是制定統(tǒng)一的《社會保障法》或《社會保險法》。在社會保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，實(shí)現(xiàn)公平的社會保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等的社會保障權(quán)。社會保障建設(shè)講究和追求的是社會公平，所有公民都應(yīng)納入社會保障體系之中。建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會保障制度應(yīng)當(dāng)是社會保障法制的應(yīng)有之義。這樣有利于減少社會保障的管理和運(yùn)營成本，降低社會保障基金的流失風(fēng)險。統(tǒng)一的社會保障立法也會減少社會成員之間的矛盾，增強(qiáng)社會的和諧與穩(wěn)定。

這一模式在2006年4月10日由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的勞動和保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見》中已見端倪，通知要求采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。但就筆者接觸到的正在起草的《社會保險法（草案）》，并沒有突破現(xiàn)存的二元體制。這或許是由立法記錄現(xiàn)存的社會關(guān)系而不創(chuàng)設(shè)新的社會關(guān)系使然。

二是為農(nóng)村社會保障專門立法，為獨(dú)立經(jīng)營的農(nóng)民、與他們共同勞動的配偶和其他共同勞動的成員提供保障。農(nóng)民保險的待遇包括：醫(yī)療和康復(fù)補(bǔ)充待遇、法定老年年金、喪失勞動能力年金、寡婦年金/鰥夫年金和父母一方去世后的孤兒年金。農(nóng)民老年保險的資金通過受保險人繳納的保險費(fèi)和聯(lián)邦津貼籌集。共同勞動的家庭成員繳納一半保險費(fèi)。

專門的立法可以更充分地體現(xiàn)農(nóng)民的實(shí)際需求，也可以更充分地滿足農(nóng)民的實(shí)際需要。例如，在養(yǎng)老保險基金的籌集上，采取政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的方法，逐步加大法律的強(qiáng)制性。但在養(yǎng)老保險費(fèi)的交納上，根據(jù)農(nóng)村勞動者經(jīng)濟(jì)條件差別大、收入不穩(wěn)定的實(shí)際情況，在參加保險的年齡、繳費(fèi)的時間及數(shù)額、集體補(bǔ)助的比例上體現(xiàn)出靈活性。同時，為了適應(yīng)農(nóng)村勞動力亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)和農(nóng)村人口從事務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商，流動性大的實(shí)際情況，要求農(nóng)村中各類人員都統(tǒng)一參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度內(nèi)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系隨人遷移，勞動者本身不會因流動而失去保障，從而促進(jìn)勞動力的流動和勞動力市場的形成。按照國家政策扶持、農(nóng)民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費(fèi)、廣覆蓋、適度保障的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。