美國(guó)參議院6月27日通過(guò)了《2013邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和移民現(xiàn)代化法案》（也稱(chēng)“全面移民改革案”）。盡管該法案最終還需要在眾議院獲得足夠多的票數(shù)才能變成正式法案，但作為兩黨議員“八人幫”合作發(fā)起的超越黨派的提案，其在參議院獲得68票贊成、32票反對(duì)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，最終通過(guò)指日可待。

“美國(guó)夢(mèng)”走近現(xiàn)實(shí)

奧巴馬成功連任后，把移民政策改革作為其第二任期的首個(gè)國(guó)內(nèi)重大政策倡議，并為此和國(guó)會(huì)參眾兩院進(jìn)行了密切的溝通。全美最領(lǐng)先的移民和人才研究智庫(kù)——移民政策研究所（MPI）的總裁帕帕德·美特里歐，在8月舉行的中美智庫(kù)首次國(guó)際人才流動(dòng)研討會(huì)上表示，由于民主黨和共和黨就移民改革法案進(jìn)行了較為充分的磋商，融合了共和黨和民主黨的主要意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)前的移民政策進(jìn)行改革也符合美國(guó)國(guó)內(nèi)的主流民意，所以如果不出意外，奧巴馬提出的移民法案在經(jīng)過(guò)局部修正后很可能會(huì)得以通過(guò)。

帕帕德·美特里歐介紹了此次移民法案的主要內(nèi)容：第一，新創(chuàng)優(yōu)秀（Merit-based）移民類(lèi)別。取消國(guó)別配額限制，采取計(jì)點(diǎn)制，根據(jù)外國(guó)人的教育、就業(yè)、在美國(guó)居住年限以及其他因素給該外國(guó)人打分，得分最多的人優(yōu)先獲得簽證。

第二，為想移民美國(guó)并在美國(guó)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)的外國(guó)創(chuàng)業(yè)人才設(shè)立一個(gè)“創(chuàng)業(yè)簽證”（startup visa）。在獲得美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資并且實(shí)際雇傭美國(guó)人的情況下，可以獲得此簽證。

第三，美國(guó)知名高校獲得理科、技術(shù)、工程以及數(shù)學(xué)專(zhuān)業(yè)（STEM）碩士及以上學(xué)位的外國(guó)畢業(yè)生可不受移民配額限制，在已有美國(guó)公司提供工作的情況下，STEM專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生將更容易獲得綠卡，進(jìn)而取得美國(guó)公民身份。

第四，增加了H-1B簽證的數(shù)量（外國(guó)科學(xué)家、工程師和電腦程序員通過(guò)被稱(chēng)為H-1B簽證的在美國(guó)工作和生活的特別許可），從每年6.5萬(wàn)份大幅提升到11萬(wàn)份，這意味著高?？梢耘R時(shí)聘用更多的還不是美國(guó)公民的研究人員。

改革法案加劇中美競(jìng)爭(zhēng)

在全球化背景下，考慮到目前中美兩國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以及美國(guó)仍然是中國(guó)民眾移民的首選之地，此次移民改革法案會(huì)對(duì)中國(guó)以及中國(guó)人帶來(lái)重大影響。特別是考慮到“全面移民改革案”某些具體條款的指向性和針對(duì)性，這種影響可能更為深遠(yuǎn)。

“全面移民改革案”強(qiáng)調(diào)對(duì)知識(shí)資本的吸引。從未來(lái)的國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看，人才仍然是最為關(guān)鍵的因素之一。奧巴馬深知此點(diǎn)，他曾公開(kāi)表示：“我們教會(huì)了外國(guó)學(xué)生進(jìn)行科研創(chuàng)新的技能，卻讓他們回到中國(guó)、印度或者墨西哥創(chuàng)業(yè)，反過(guò)來(lái)同我們進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。這就是為什么我們需要進(jìn)行移民改革的原因。”

近年來(lái)，中國(guó)學(xué)生赴美留學(xué)的熱潮一波高過(guò)一波。中國(guó)與全球化研究中心主任王輝耀博士指出，中美人才流動(dòng)已經(jīng)進(jìn)入了快速發(fā)展階段。近年來(lái)中國(guó)赴美國(guó)留學(xué)、移民人數(shù)迅速增加，僅2012年赴美留學(xué)人員接近20萬(wàn)人，移民人數(shù)超過(guò)8萬(wàn)人，2012年中國(guó)申請(qǐng)美國(guó)I-526（投資移民）簽證人數(shù)達(dá)到5000多人，通過(guò)人數(shù)將近3000人，是2011年的三倍之多。

復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心教授宋國(guó)友認(rèn)為，在美國(guó)新移民法案的推動(dòng)下，尤其是STEM法案的推動(dòng)下，預(yù)計(jì)將會(huì)有大量在美國(guó)求學(xué)的中國(guó)理工科學(xué)生會(huì)選擇留在美國(guó)，成為美國(guó)公民。本來(lái)，由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的連年不佳以及在美獲得綠卡的難度，不少在美的中國(guó)學(xué)生、學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始把回到國(guó)內(nèi)就業(yè)作為有吸引力的選項(xiàng)。中國(guó)政府也為優(yōu)秀的美國(guó)歸國(guó)人才提供了大量的機(jī)會(huì)。但是，奧巴馬的移民政策改革又重新給予這些理工科人才以留在美國(guó)的希望。

可以肯定，在當(dāng)前中美教育科技水平和待遇存在相當(dāng)差距的情況下，那些原本準(zhǔn)備回國(guó)發(fā)展的人才受新移民政策的刺激，將會(huì)重新考慮繼續(xù)在美國(guó)工作。知識(shí)無(wú)國(guó)界，但人才有國(guó)界。這意味著每年都有近萬(wàn)個(gè)聰明的中國(guó)大腦在美國(guó)接受一段時(shí)間的教育后，將會(huì)為美國(guó)的科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，并且同中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。

不見(jiàn)硝煙的“戰(zhàn)爭(zhēng)”

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球人才培養(yǎng)與人才流動(dòng)正在發(fā)生深刻的變化。事實(shí)上，除美國(guó)外，加拿大、澳大利亞、德國(guó)、法國(guó)、日本和俄羅斯近年來(lái)都相繼推出了新的簽證移民政策，以吸引國(guó)際人才。按照聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，全世界有超過(guò)兩億多人不在其出生國(guó)工作，其中有9000萬(wàn)是人才流動(dòng)。

中國(guó)改革開(kāi)放后，也參與到了人才流動(dòng)的行列，中國(guó)在成為貨物流動(dòng)大國(guó)、資本流動(dòng)大國(guó)之后，正在成為人才流動(dòng)大國(guó)。中國(guó)目前每年出國(guó)留學(xué)人員達(dá)40萬(wàn)，每年移民的人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)。

新中國(guó)成立后，中國(guó)曾有過(guò)三次移民潮，第一次移民潮發(fā)生在20世紀(jì)70年代末到80年代中后期，因?yàn)闁|西方從生活水平到經(jīng)濟(jì)收入的嚴(yán)重差距，不少人“打開(kāi)國(guó)門(mén)”后就開(kāi)始移民海外。第二次移民潮發(fā)生在20世紀(jì)90年代前期和中期，以技術(shù)移民為主。目前中國(guó)正經(jīng)歷第三次海外移民潮，移民主體是知識(shí)精英，投資移民的數(shù)量也有了爆炸性增長(zhǎng)。

這一趨勢(shì)導(dǎo)致了中國(guó)人才的大量流失。美國(guó)國(guó)家教育研究所發(fā)布的年度報(bào)告顯示，2010-2011學(xué)年度，中國(guó)內(nèi)地留美學(xué)生人數(shù)已達(dá)到157588人，比上一年度激增23.3%，并且連續(xù)第二年成為留美國(guó)際學(xué)生最大來(lái)源國(guó)，占留美國(guó)際學(xué)生總數(shù)的21.8%。這些留學(xué)生中的優(yōu)秀者（例如大部分科學(xué)與工程博士）多會(huì)走上“在美留學(xué)-找到工作-獲得簽證-申請(qǐng)綠卡-入籍美國(guó)”的道路。

美國(guó)新移民法案將使留學(xué)生“入籍美國(guó)”的夢(mèng)想觸手可及，這對(duì)中國(guó)的影響不可忽視。據(jù)了解，截至2009年，美國(guó)有8名獲得自然科學(xué)領(lǐng)域諾貝爾獎(jiǎng)的華裔，其中有5位原籍是中國(guó)；國(guó)家科學(xué)院與工程院有超過(guò)60名的華裔院士，還有無(wú)數(shù)不在院士之列的華裔科學(xué)家。美國(guó)新移民法案將加劇中國(guó)人才流失。

中國(guó)“綠卡”之惑

移民目前已成為國(guó)際人才流動(dòng)的重要方式。中國(guó)與全球化研究中心主任王輝耀博士認(rèn)為，移民只要不傷害國(guó)家以及其他人的正當(dāng)利益，就屬于個(gè)人自由遷徙的權(quán)利。但是，從一個(gè)國(guó)家的整體戰(zhàn)略來(lái)看，當(dāng)移民體系演變成國(guó)家人才競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略時(shí)，大量的人才和資本流失自然會(huì)影響國(guó)家的發(fā)展。

而中國(guó)缺乏完善的移民體系，這是導(dǎo)致中國(guó)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)力不高的重要原因之一。截至2007年底，中國(guó)累計(jì)引進(jìn)國(guó)外專(zhuān)家約281萬(wàn)人次，但基本上是短期引進(jìn)，而非永久性的長(zhǎng)期引進(jìn)。其中，真正屬于永久性引進(jìn)人才，自2004年開(kāi)通“綠卡”制度以來(lái)，不過(guò)4000多人，這與美國(guó)每年接納14萬(wàn)職業(yè)移民相比，實(shí)屬小巫見(jiàn)大巫。

目前，中國(guó)“綠卡”制度處于相對(duì)滯后狀態(tài)。門(mén)檻高，限制多，申請(qǐng)類(lèi)別單一，獲得綠卡后沒(méi)有相關(guān)國(guó)民待遇規(guī)定，也沒(méi)有入籍規(guī)定。自2004年實(shí)施以來(lái)，不但被批準(zhǔn)的人少，連提出申請(qǐng)的人都很少。如果沒(méi)有政府重大人才引進(jìn)計(jì)劃的推動(dòng)，“綠卡”制度只能形同虛設(shè)。

目前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了遏制人才流失、取出海外人才儲(chǔ)蓄、主動(dòng)吸引與爭(zhēng)奪外籍頂尖人才的階段。把“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略落到實(shí)處，制度化、常態(tài)化、長(zhǎng)期化，需要完善“綠卡”政策和國(guó)籍政策，探索實(shí)施經(jīng)濟(jì)移民制度。移民制度，吸引人才的不只是一個(gè)身份，還有一個(gè)國(guó)家的“軟實(shí)力”及其給予的尊重、機(jī)遇、保障、福利和夢(mèng)想。