【摘要】：本文詳細(xì)解讀征收補(bǔ)償政策與原拆遷政策相比的進(jìn)步之處，并提出實(shí)際操作中存在的問(wèn)題，旨在尋求完善國(guó)有土地上征收安置補(bǔ)償制度的良策。

【關(guān)鍵詞】：房屋 征收 補(bǔ)償 安置

1991年國(guó)務(wù)院第78號(hào)令發(fā)布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《拆遷條例》”），2001年國(guó)務(wù)院第305號(hào)令對(duì)其做出修改。經(jīng)兩次向社會(huì)公開征求意見，2011年1月21日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署國(guó)務(wù)院第590號(hào)令，公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱“《征收條例》”），自公布之日起施行，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。這宣告了“拆遷”的終止，代之以“征收”。這應(yīng)該是新的《征收條例》與原《拆遷條例》從理念到字面的一個(gè)最顯著的變化，《征收條例》已看不到任何一個(gè)關(guān)于“拆遷”的表述。認(rèn)真研讀《征收條例》全文，我們欣喜地看到《征收條例》的進(jìn)步，但在實(shí)際操作發(fā)現(xiàn)仍然存在一些問(wèn)題。

一、《征收條例》的六大進(jìn)步

1、明確界定公共利益的范圍

《征收條例》確立必須以“公共利益”為征收范圍。其大前提是必須“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”，并且對(duì)公共利益的六種情形作了具體明確，包括國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要等。此條款的規(guī)定有利于將公共利益征收區(qū)分于原來(lái)的商業(yè)開發(fā)拆遷，有效地保障房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。

2、明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

《征收條例》第三條確定房屋征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循“決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開”的原則，第二十七條規(guī)定“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”。在上述原則的指導(dǎo)下，征收程序必須嚴(yán)格按照確定征收項(xiàng)目、擬定征收補(bǔ)償方案、征收決定、征收補(bǔ)償、特別程序五個(gè)階段21個(gè)基本步驟（參考重慶市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作程序）進(jìn)行；征收行為必須符合四規(guī)劃一計(jì)劃的要求；征收過(guò)程要求從房屋權(quán)屬調(diào)查登記結(jié)果、征收補(bǔ)償安置方案、征收決定、分戶補(bǔ)償評(píng)估結(jié)果、分戶補(bǔ)償情況、補(bǔ)償決定到審計(jì)結(jié)果全面公開；作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人先給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

3、征收主體及實(shí)施單位發(fā)生變化

《征收條例》第四條規(guī)定，“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！钡谖鍡l規(guī)定，“房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的?！庇纱嗣鞔_了政府才是征收補(bǔ)償?shù)闹黧w， 并且要求房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的，相當(dāng)于禁止了開發(fā)建設(shè)等企業(yè)單位直接參與征收拆遷。這有助于保護(hù)被征收人的權(quán)益，化解原來(lái)因開發(fā)建設(shè)單位作為拆遷主體，為追逐經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)有促進(jìn)作用。

4、征收程序的公開透明性和監(jiān)督性加強(qiáng)

征收條例在原《拆遷條例》的基礎(chǔ)上，加大了公眾參與度，讓程序更加公開透明，在程序設(shè)置上增加了很多創(chuàng)造性的條款，如：規(guī)定征收補(bǔ)償方案應(yīng)征求公眾意見，征求意見期限不少于30日；因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合條例規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織聽證會(huì)并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案；政府作出征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的（重慶市規(guī)定被征收戶數(shù)100戶或征收面積10000平方米以上），應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定；審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果等。

5、征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)較前擴(kuò)大和提高

由于暴力拆遷事件的屢次發(fā)生，其矛盾焦點(diǎn)大多集中在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否公平上，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)業(yè)已成為社會(huì)最為關(guān)注的問(wèn)題。《征收條例》第十九條規(guī)定，“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”。而原《拆遷條例》關(guān)于貨幣補(bǔ)償金額則規(guī)定，“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”，各省市的規(guī)定則各有不同，如重慶市《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定是，“房屋拆遷補(bǔ)償金額不得低于被拆遷房屋同地段同用途新建商品房交易平均價(jià)格的百分之七十”。相較之下，新征收條例以市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更為公平合理，有利于被征收人的基本利益得到保障。而且，在基本的房屋補(bǔ)償外，還對(duì)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)償，與原來(lái)的《拆遷條例》相比，在補(bǔ)償范圍上有所擴(kuò)大。

同時(shí)，《征收條例》第十八條還規(guī)定，“征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障”。另外，“因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋”。這些條款充分體現(xiàn)了物權(quán)法中征收個(gè)人住宅應(yīng)當(dāng)保障被征收人居住條件的人本精神。

6、行政強(qiáng)拆被明文取消

《征收條例》第二十八條規(guī)定，“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。第三十五條特別約定“本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷?！庇纱嗣鞔_了強(qiáng)拆只能向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，禁止了原來(lái)以政府主導(dǎo)的行政強(qiáng)拆，有利于限制政府的權(quán)力無(wú)限放大，為公民的合法申訴救濟(jì)、為社會(huì)主義法治建設(shè)提供有力保障。

二、實(shí)際操作中存在的問(wèn)題

1、公共利益的認(rèn)定存在漏洞

征收的前提是必須基于公共利益，《征收條例》中對(duì)公共利益作了比較具體的界定。由于規(guī)定條款并不能窮盡公共利益的全部范圍，就有了最后一條的兜底條款，即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”。恰恰由于此條款語(yǔ)言的模糊性和可操作性，致使公共利益的認(rèn)定變得擁有無(wú)限可能。由于條例并沒(méi)有說(shuō)明最終有權(quán)認(rèn)定公共利益的主體以及認(rèn)定程序，如果沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的審查制度來(lái)決定公共利益的認(rèn)定，如果認(rèn)定機(jī)構(gòu)不受限制濫用權(quán)力，那么關(guān)于公共利益的約束性條款將淪為擺設(shè)。各種非公益性項(xiàng)目將改頭換面，打著“公益項(xiàng)目”的旗號(hào)進(jìn)行征收。

2、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定存在矛盾

征收工作的核心問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這也是從拆遷時(shí)代開始，兩個(gè)相對(duì)主體之間，爭(zhēng)議最大、矛盾最突出的問(wèn)題。目前的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較拆遷時(shí)已有大幅提高。但是作為兩方爭(zhēng)議最大的土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題仍未解決。房屋征收的目的表面上是取得房屋所有權(quán)，實(shí)質(zhì)是取得國(guó)有土地使用權(quán)，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。現(xiàn)行的征收補(bǔ)償政策中明確對(duì)被征收人的補(bǔ)償包括被征收人房屋價(jià)值的補(bǔ)償及搬遷補(bǔ)償、臨時(shí)安置補(bǔ)償和停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)?，?duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償只字未提。但事實(shí)上大部分被征收人認(rèn)為，土地使用權(quán)是房屋的附著物，如果政府不來(lái)征收，附加了土地價(jià)值的房屋，特別是城市中心地段房屋會(huì)隨著地價(jià)上漲價(jià)值不斷攀升，但政府征收后地產(chǎn)的增值部分價(jià)值就被政府或者之后摘牌的地產(chǎn)商侵吞了，這是明顯不合理不公平的。這個(gè)問(wèn)題不解決將會(huì)嚴(yán)重阻礙征收工作的順利推進(jìn)。

3、征收訴訟法律關(guān)系存在爭(zhēng)議

《征收條例》第二十五條規(guī)定，“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟”。而關(guān)于征收補(bǔ)償協(xié)議到底是行政合同還是民事合同，法律界人士還存在諸多爭(zhēng)論。根據(jù)1996年7月24日最高人民法院作出的《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》內(nèi)容，“拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償，安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”但在《征收條例》取代《拆遷條例》后，《征收條例》對(duì)房屋征收補(bǔ)償法律關(guān)系的主體作了新的界定，市、縣級(jí)人民政府及其房屋征收部門成為一方當(dāng)事人，房屋征收行為是一個(gè)具體行政行為不存在爭(zhēng)議，征收補(bǔ)償協(xié)議也實(shí)在沒(méi)理由認(rèn)定為民事合同。但如果按規(guī)定適用行政訴訟程序，在征收主體一方要作為征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的原告起訴時(shí)，就會(huì)遇到法律障礙，行政訴訟只能是“民告官”，不能 “官告民”，也即行政訴訟的被告只能是行政機(jī)關(guān)，而不能是公民個(gè)人。由此如果被征收人在簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議后出現(xiàn)不搬遷等違約行為，征收部門一方將上訴無(wú)門。

三、建議意見

1、完善審查制度，嚴(yán)格征收項(xiàng)目的審批

目前征收項(xiàng)目的審批權(quán)限基本集中于政府部門，為確保關(guān)于公共利益的認(rèn)定不流于形式，政府各職能部門應(yīng)完善審查制度，制定相關(guān)的實(shí)體程序規(guī)定，嚴(yán)格審核項(xiàng)目的公益性，不符合規(guī)定的堅(jiān)決不能審批通過(guò)。重點(diǎn)審查是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

2、做好調(diào)查研究，制定合理的補(bǔ)償安置方案

國(guó)有土地上房屋征收問(wèn)題，不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的房屋征收補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，而是涉及到被征收人的安置，關(guān)系到被征收人生存發(fā)展的問(wèn)題。在制定征收補(bǔ)償方案時(shí)，應(yīng)本著公平合理的原則，兼顧政府和被征收人的利益。只有充分尊重被征收人的權(quán)利，對(duì)其進(jìn)行妥善安置，確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降，才符合我們黨“以人為本”的執(zhí)政理念。

3、堅(jiān)持司法公正，為征收工作保駕護(hù)航

《征收條例》在取代《拆遷條例》后，法學(xué)界一直存在諸多爭(zhēng)議和討論。希望作為上位法的《征收條例》能不斷地完善，而各市、縣級(jí)人民政府也可以適時(shí)制定征收實(shí)施細(xì)則，通過(guò)完善司法救濟(jì)制度，促進(jìn)征收中矛盾糾紛的及時(shí)解決，推動(dòng)各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。

終上所述，《征收條例》在原《拆遷條例》的基礎(chǔ)上出臺(tái)，是具有較大進(jìn)步意義的，雖然對(duì)部分難點(diǎn)問(wèn)題存在一定爭(zhēng)議，但是瑕不掩瑜，有待在今后的實(shí)踐中深入完善。

參考文獻(xiàn)：

1、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）。

2、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第305號(hào)令）

3、重慶市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》（渝辦發(fā)【2011】123號(hào)）

4、重慶市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作程序的指導(dǎo)意見（渝國(guó)土房管發(fā)【2011】187號(hào)）

5、胡呂銀。對(duì)房屋拆遷安置補(bǔ)償是被征收或流轉(zhuǎn)土地上的負(fù)擔(dān) 《法學(xué)評(píng)論》2011年第6期

作者簡(jiǎn)介：談劼：女，1973年11月出生，本科，經(jīng)濟(jì)師 ，就職于重慶市江北區(qū)城市房屋征收中心。