【摘要】《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部令第119號，2012年7月17日發(fā)布，2012年11月1日實施）是我國現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制，它對原公安部令第106號存在的缺陷作了大量修訂，標(biāo)志著我國建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度取得的新成就。作為一名基層消防警官、公安部令第119號的直接實施者，經(jīng)過近一年的實踐，發(fā)現(xiàn)公安部令第119號依然存在許多問題亟待解決。與此同時，加強對消防監(jiān)督管理制度的研究是我國火災(zāi)形勢異常嚴(yán)峻的必然要求，同時也是經(jīng)濟社會深入發(fā)展的必然選擇。本文主要以現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度為研究對象，探究其存在的問題與改進的策略。

【關(guān)鍵字】建設(shè)工程 消防監(jiān)督 管理制度

一、研究背景

我國是火災(zāi)事故高發(fā)國家之一，每年因火災(zāi)事故導(dǎo)致的直接經(jīng)濟損失始終位居世界前列。自20世紀(jì)末期以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，越來越多的新材料、新能源、新設(shè)備被開發(fā)和應(yīng)用，加上我國城市化、工業(yè)化進程的迅速推進以及GDP總量的快速提升，我國火災(zāi)事故發(fā)生的頻率與造成的損失皆呈現(xiàn)出急劇上升的趨勢，其中影響較大的火災(zāi)事故有：2005年12月25日23時中山市坦洲鎮(zhèn)文康路的檀島西餐廳發(fā)生火災(zāi)（26人死亡）、2008年9月20日23時深圳龍崗區(qū)龍崗街道龍東社區(qū)舞王俱樂部特大火災(zāi)（43人死亡）、2010年11月15日14時上海靜安區(qū)余姚路膠州路高層公寓特別重大火災(zāi)（58人死亡、71人受傷）、2013年6月3日6時吉林德惠市米沙子鎮(zhèn)吉林寶源豐禽業(yè)公司特別重大火災(zāi)（121人死亡、77人受傷、直接財產(chǎn)損失1.82億元）等。據(jù)公安部統(tǒng)計資料顯示，2011年我國火災(zāi)事故共計12.54萬起，其中死亡人數(shù)共計1106人、受傷人數(shù)共計572人、直接經(jīng)濟損失約18.8億元。由此可見，加強對建設(shè)工程消防監(jiān)督管理勢在必行，研究現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度存在的問題與改進策略具有現(xiàn)實意義。

二、現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度存在缺陷的原因分析

經(jīng)過近一年的實踐，筆者認(rèn)為我國現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度存在的缺陷主要有三個方面：一是建筑保溫材料的有關(guān)規(guī)定不配套，二是已確定的消防設(shè)計審驗范圍不科學(xué)，三是規(guī)定的消防設(shè)計審驗與備案抽檢申報資料不合理。究其原因，主要有以下三個方面：

（一）建設(shè)工程消防法律法規(guī)的制定與修改過程非常復(fù)雜

眾所周知，我國幅員遼闊，東部與西部、南方與北方在自然條件、人文環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平方面存在巨大的差異，任何一部法律法規(guī)要在全國范圍內(nèi)實施，都存在局限性和不適應(yīng)，現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度同樣會因此而存在不足。任何一部法規(guī)的制訂與修改都是各方利益博弈的結(jié)果，立法者也許發(fā)現(xiàn)了其中的不足，但為了法規(guī)的順利通過，不得不作某些妥協(xié)，這也是現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度存在不足的一個重要原因。

（二）計劃經(jīng)濟對建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的制約根深蒂固

我國現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度是基于計劃經(jīng)濟時期的消防監(jiān)督管理制度提出的，其根本尚未完全擺脫為計劃經(jīng)濟服務(wù)的某些屬性。計劃經(jīng)濟體制的影響致使各級政府職能部門往往以行政手段實現(xiàn)消防監(jiān)督管理，亦或政府直接參與到建設(shè)工程消防監(jiān)督管理中，具體表現(xiàn)為建設(shè)工程消防監(jiān)督機構(gòu)通過訂目標(biāo)、簽訂責(zé)任書、行政審批與處罰、發(fā)現(xiàn)與整改火災(zāi)隱患等手段來加強建設(shè)工程消防監(jiān)督管理工作，同時要求定期或定量對某些列管單位和重點單位進行檢查，此種管理模式亦被稱作大包大攬保姆式服務(wù)。上述管理模式對現(xiàn)代建設(shè)工程企業(yè)的創(chuàng)造性及自主性造成了嚴(yán)重的影響，即建設(shè)工程企業(yè)不能正確認(rèn)識到消防工作并非只是消防監(jiān)督機構(gòu)的責(zé)任。除此以外，計劃經(jīng)濟體制的影響致使政府部門對建設(shè)工程消防工作的監(jiān)督管理未能完全遵循市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，同時也未能正確認(rèn)識到建設(shè)工程火災(zāi)事故并非普遍存在，其應(yīng)該被定性為某一特定地點、特定時間及特定條件下的必然性與偶然性相互結(jié)合的產(chǎn)物。

（三）消防人才培訓(xùn)缺乏長期有效的機制

我國消防教育體系與我國國民經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及文化傳統(tǒng)基本相適應(yīng)，主要基于消防部隊兵役制的特征實行準(zhǔn)軍人與軍人培訓(xùn)教育模式。消防院校教育被囊括到基本學(xué)歷教育體系，屬專門的職業(yè)教育，此現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了我國消防教育的教育體制改革、辦學(xué)規(guī)模的擴大、技能與消防知識的普及及受教育人群的擴大，加上我國政府部門對該方面投放資金的限制，以至于我國建設(shè)工程消防監(jiān)督管理工作難以滿足現(xiàn)代社會經(jīng)濟的發(fā)展需要。我國消防教育體系大致包括四種教育形式，即消防院校教育、非消防院校代訓(xùn)、專題組訓(xùn)、在職學(xué)習(xí)，其中消防院校教育占主要地位，非消防院校代訓(xùn)占輔助地位。我國專業(yè)化消防院校數(shù)目極少，而具備本科及以上消防專業(yè)人才培訓(xùn)資質(zhì)的學(xué)校更少，加上我國專業(yè)消防院校學(xué)科設(shè)置欠科學(xué)及知識內(nèi)容較消防科技最新成果落后，上述現(xiàn)狀對消防專業(yè)人才的深造造成嚴(yán)重的影響。與此同時，某些普通院校的科研能力雖較強，但其因缺乏實際消防工作經(jīng)驗，其容易造成科研成果與消防實際工作相互脫節(jié)。

三、現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度的缺陷與改進策略

（一）建筑保溫材料的有關(guān)規(guī)定不配套

1.工業(yè)建筑外保溫規(guī)范缺失

缺陷：公安部先后就建筑外保溫問題出臺了兩次文件，但兩次文件均未談及工業(yè)建筑外保溫問題，即僅對民用建筑的外保溫問題進行了詳細規(guī)定。目前我國大部分工業(yè)建筑皆設(shè)有外保溫系統(tǒng)，但因工業(yè)建筑施工階段未考慮人員密集等事項，此乃我國工業(yè)建筑外保溫火災(zāi)事故頻發(fā)的根本原因。

改進策略：本文認(rèn)為應(yīng)該把工業(yè)建筑外保溫防火與民用建筑外保溫防火放到同等高度。針對工業(yè)建筑外保溫防火，具體的做法包括：規(guī)定單層工業(yè)建筑與多層工業(yè)建筑外保溫材料的燃燒性能≥A2級；規(guī)定高層建筑外保溫材料的燃燒性能≥A1級。

2.民用建筑外保溫規(guī)定太籠統(tǒng)且較滯后

（1）民用建筑外保溫材料的燃燒性能與現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度脫節(jié)

缺陷：《建筑材料燃燒性能分級方法》（GB8624-1997）把建筑材料燃燒性能分成四個級別，即A/B1/B2/B3，此規(guī)范已被廢止（2007年3月）。《建筑材料及制品燃燒性能分級》（GB8234-2006）把建筑材料及制品燃燒性能分成七個級別，即A1/A2/B/C/D/E/F。但實際工程方面卻未嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范，而是繼續(xù)采用原有規(guī)范提供的建筑材料燃燒性能分級方法，此現(xiàn)象直接導(dǎo)致建筑工程外保溫材料檢驗的級別與工程要求的燃燒性能級別不一致。

改進策略：各級消防監(jiān)督機構(gòu)必須采取措施普及《建筑材料及制品燃燒性能分級》（GB8234-2006），同時針對存有建筑工程外保溫材料檢驗級別與工程要求的燃燒性能級別不一致的情況應(yīng)堅決予以打擊，尤其是把相應(yīng)的懲處辦法明確到規(guī)范內(nèi)。

（2）現(xiàn)行規(guī)定與實際需求間矛盾突出

缺陷：2009年9月28日，由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部和公安部聯(lián)合出臺的《民用建筑外保溫系統(tǒng)及外墻裝飾防火暫行規(guī)定》區(qū)別規(guī)定了不同類型及不同高度民用建筑的不同部位。2011年3月14日，由公安部消防局出臺的《關(guān)于進一步明確民用建筑外保溫材料消防監(jiān)督管理有關(guān)要求的通知》（公消[2011]65號）規(guī)定任何民用建筑的任何部位所采用的建筑外保溫材料的燃燒性能皆應(yīng)為A級，但目前與之相符的材料僅有巖棉板、發(fā)泡水泥板等無機材料，此時需強調(diào)一點，上述無機材料的低熱導(dǎo)系數(shù)、高抗壓性、低吸水性、抗老化性、防腐性、穩(wěn)定性等皆無法滿足建筑工程對外保溫材料的要求。

改進策略：本文認(rèn)為國家有關(guān)部門必須對建筑外保溫材料的各項要求進行細化，即同時考慮如下兩個方面：滿足建筑工程對外保溫材料低吸水性、低導(dǎo)熱系數(shù)、高抗壓性、抗老化性等的要求；結(jié)合建筑工程的不同性質(zhì)、不同高度、不同部位，明確規(guī)定建筑工程外保溫材料的燃燒性能。

（二）已確定的消防設(shè)計審驗范圍不科學(xué)

1.確定綜合性用房的審驗范圍

缺陷：《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部令第119號）對建設(shè)工程高度、使用性能、建筑面積等方面申報消防設(shè)計審核與驗收進行了規(guī)定，針對建筑物內(nèi)部設(shè)有多種使用性質(zhì)的空間，其單項性質(zhì)的規(guī)劃面積必須被控制到審核驗收范圍內(nèi)。就建設(shè)工程整體火災(zāi)危險性而言，對綜合性用房消防設(shè)計的審核與驗收尚待完善。

改進策略：本文認(rèn)為必須確定綜合性用房的申報系數(shù)（1個），確定的方法通常取各項使用性能與實際面積的比值和申報范圍與規(guī)定面積的比值之和，若此數(shù)據(jù)≥某一數(shù)值，那么必須對該項建筑工程的消防設(shè)計進行審核與驗收。

2.確定宿舍的審驗范圍

缺陷：《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部令第119號）規(guī)定：若勞動密集型企業(yè)的集體宿舍和學(xué)校的集體宿舍總面積≥1000m2，則該類宿舍必須申報消防設(shè)計審核與驗收。此項規(guī)定的不足之處是宿舍的審驗范圍太過模糊，其易導(dǎo)致某些應(yīng)該審驗的宿舍未被審驗，進而難以有效降低宿舍火災(zāi)的危險性。

改進策略：本文認(rèn)為宿舍審驗范圍的確定應(yīng)該嚴(yán)格參考宿舍人員的密集程度，而不宜參考學(xué)?；蚱髽I(yè)的性質(zhì)。就非勞動密集型企業(yè)與辦公的集體宿舍而言，若單位面積的人員密集程度相當(dāng)，則該類宿舍的火災(zāi)危險性并不亞于勞動密集型企業(yè)與學(xué)校的集體宿舍。由此可見，若集體宿舍的人員密度超出一定的限度，其皆需申報消防設(shè)計審核與驗收，其中人員密度確定的依據(jù)為房間單位面積內(nèi)的人數(shù)。

（三）規(guī)定的消防設(shè)計審驗與備案抽檢申報資料不合理

1.相關(guān)申報表與施工許可的要求

缺陷：《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部第119號令）規(guī)定：“在建設(shè)工程消防設(shè)計階段或竣工驗收消防備案階段，建設(shè)單位皆需向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)消防機構(gòu)提交備案申報表，同時還需提交工程施工許可文件復(fù)印件、第15條規(guī)定的材料及第21條規(guī)定的材料”。針對此規(guī)定，本文認(rèn)為建設(shè)工程申報消防設(shè)計備案不宜把施工許可作為必要條件，理由如下：某些建設(shè)單位自身便特別關(guān)注建筑工程的消防設(shè)計質(zhì)量，其多會主動把申報消防設(shè)計安排到施工許可獲取以前，由此有效規(guī)避建設(shè)工程的某些先天性火災(zāi)隱患?！督ㄔO(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定把施工許可作為申報消防設(shè)計備案的必要條件，其必然致使施工單位把申報消防設(shè)計備案安排到施工期間，而建設(shè)工程消防設(shè)計文件一旦存有違背消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的弊端，其極容易衍生出諸如違法行為或火災(zāi)隱患等問題。

改進策略：本文建議把建設(shè)工程施工許可作為申報消防設(shè)計備案的補件承諾事項，而不是作為建設(shè)單位申報消防設(shè)計備案的必要條件，即建設(shè)單位獲取施工許可文件后限期到有關(guān)部門進行申報。

2.現(xiàn)場核對申報資料內(nèi)證明文件的原件與復(fù)印件

在《公安部關(guān)于印發(fā)消防行政法律文書（式樣）的通知》內(nèi)，《建設(shè)工程消防驗收申報表》、《建設(shè)工程消防設(shè)計審核申報表》、《建設(shè)工程竣工驗收消防備案申報表》等皆要求必須注明申報資料內(nèi)證明文件的復(fù)印件是否與現(xiàn)場核對的原件一致。大量實踐證實，此要求根本難以被有效落實，即多數(shù)設(shè)計單位或施工單位可能會同時辦理不同地區(qū)的多個項目，亦或同一時間承接的建設(shè)工程分布在不同的地區(qū)，加上設(shè)計單位與施工單位的合法身份證明文件或資質(zhì)證明文件僅有一份，此時必然導(dǎo)致無法申報或申報難度大等。

改進策略：本文認(rèn)為應(yīng)該區(qū)別對待證明文件復(fù)印件與原件是否一致的問題，即針對那些沒有同一時間承接多項異地工程的設(shè)計單位或施工單位，可以要求其提供證明文件原件，由此核對其與復(fù)印件的一致性；針對上文提及的設(shè)計單位或設(shè)計單位，可以要求單位提供加蓋有單位公章的證明文件，由此提高申報的高效率與便捷性。

結(jié)束語

綜上所述，自21世紀(jì)以來，我國社會與經(jīng)濟皆面臨著新的發(fā)展形勢，其中社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與經(jīng)濟全球化趨勢的深化要求制定與之相符的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度，而越來越嚴(yán)峻的火災(zāi)形勢更是要求加強對建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度的研究?；诖?，本文以現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度——《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定（公安部令第119號）》為研究對象，主要從建筑保溫材料的有關(guān)規(guī)定不配套、已確定的消防設(shè)計審驗范圍不科學(xué)、規(guī)定的消防設(shè)計審驗與備案抽檢申報資料不合理等三個方面做了詳細論述，同時提出了對應(yīng)的改進策略，以期完善我國現(xiàn)行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度及優(yōu)化其與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

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作者簡介：姓名：楊遠榮（1975年5月出生），男，四川西昌人，大學(xué)文化，四川省喜德縣公安消防大隊助理工程師，長期從事消防一線監(jiān)督執(zhí)法工作。