摘要：本文簡述了工業(yè)投資項目的概念，筆者通過分析當前工業(yè)投資項目審批的現(xiàn)狀，結(jié)合自身的工作經(jīng)驗提出了改進工業(yè)投資項目審批管理的方案。

關(guān)鍵詞：工業(yè)投資 項目審批 管理

投資項目審批制度是我國長期以來在投資領(lǐng)域一直采用的一項制度，它要求一般的工業(yè)投資項目都要經(jīng)過政府有關(guān)職能部門的批準方能實施。從經(jīng)濟運行的角度來看，這是一種比較典型的政府干預(yù)經(jīng)濟的方式，亦即通過政府干預(yù)投資項目來實施對經(jīng)濟資源的有效配置。應(yīng)該說，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，這種政府干預(yù)行為有其存在的合理性，可能更有利于資源的有效配置，或者說，這種政府干預(yù)在計劃經(jīng)濟體制下也許是不可或缺的。但是，當我國確立了市場經(jīng)濟體制的改革取向以后，仍舊沿襲這種比較僵化的同時又是帶有濃厚計劃色彩的投資項目審批制度，將不利于發(fā)揮市場在社會資源配置過程中的主導(dǎo)作用，從而也有悖于市場化改革的大方向。因此，應(yīng)當對我國現(xiàn)行的投資項目審批制度進行改革，使其適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

一、工業(yè)投資項目的概念

工業(yè)投資項目系指企業(yè)以固定資產(chǎn)興建的工程建設(shè)項目，它是將一定量的資金直接用于購建固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)，形成實物資產(chǎn)并能產(chǎn)出具有價值和使用價值的產(chǎn)品（或提供勞務(wù)）的工程項目。這是在給定的期限和地點內(nèi)，按照設(shè)計規(guī)定的質(zhì)量要求與預(yù)算范圍一次完成的為某項開發(fā)目標而規(guī)劃的投資、政策以及機構(gòu)等活動的綜合體。包括：對土建工程和設(shè)備的投資；提供有關(guān)設(shè)計和工程技術(shù)、施工監(jiān)督以及改進操作和維修等服務(wù)；組建項目實施機構(gòu)，對人員進行培訓(xùn)；改進有關(guān)價格、補貼或成本回收等方面的政策；擬定項目實施計劃等五個要素。投資項目是在技術(shù)、經(jīng)濟和組織上獨立的投資單位，根據(jù)我國目前的投資管理體制，工業(yè)投資項目可分為基礎(chǔ)建設(shè)項目和更新改造項目。

二、當前工業(yè)投資項目審批的現(xiàn)狀

工業(yè)投資項目審批是城市建設(shè)過程中政府行政審批的一項重要組成部分，盡管近年來國內(nèi)開展了大量的建設(shè)領(lǐng)域行政審批改革活動，但由于種種阻力，審批改革的效果不盡人意，通過查閱文獻資料和實地調(diào)研及訪談，將工業(yè)投資項目審批的不足之處歸納為如下幾點：

1. 審批機構(gòu)與審批事項繁多

工業(yè)投資項目審批流程所涉及的部門包括了發(fā)改委、規(guī)劃局、建委等 10 多個政府機構(gòu)，對于這些政府機構(gòu)，審批成為其行政管理的主要方式，導(dǎo)致政府的服務(wù)、監(jiān)督職能轉(zhuǎn)向過多的直接干預(yù)。此外，過多的審批機構(gòu)直接導(dǎo)致了繁多的審批事項，同時，審批機構(gòu)的過多設(shè)置使得多頭審批、多層審批、重復(fù)審批等現(xiàn)象長期存在。近年來，各地政府都建立了“行政服務(wù)中心”，“一門式”、“一站式”審批方式普遍運用，并且，這種審批方式將諸多“串聯(lián)式”審批整合為“并聯(lián)式”，一定程度上縮減了審批程序。但由于未對審批流程進行徹底再造，并且各機構(gòu)及機構(gòu)內(nèi)部職能科室缺乏協(xié)作，信息共享程度在機構(gòu)之間相當?shù)拖拢虼?，多頭審批、多層審批、重復(fù)審批的現(xiàn)象沒有徹底杜絕。

2. 普遍存在重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象

從市場監(jiān)管的角度看，審批是一種事前監(jiān)督手段，但這并不能完全解決政府對市場經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為的監(jiān)管問題。因此，對市場經(jīng)濟主體的事后監(jiān)督不能忽視。工業(yè)投資項目審批實踐中，各審批機構(gòu)往往只重視事前審批，而對項目開工后的過程監(jiān)管卻不加重視。這一方面提高了行業(yè)的準入門檻，將諸多企業(yè)拒之門外，另一方面，對于準入的項目，在施工許可之前的各項審批流程被層層嚴控，項目的遲遲不能開工，部分項目從立項備案至施工許可所耗費的審批時間達半年甚至更長。這對于實施中的工業(yè)投資審批項目無疑為一重大打擊，企業(yè)投入巨額資金，并且很大部分資金為銀行貸款，如何盡快完成項目迅速回籠資金顯得尤為重要，項目因?qū)徟鷨栴}而耽誤的時間使企業(yè)蒙受巨大損失，嚴重挫傷了企業(yè)投資的積極性。由于企業(yè)在前期耗費了大量的時間成本，項目開工后，便出現(xiàn)了重工期輕質(zhì)量的后果，此時政府的事后監(jiān)管又缺乏力度，從而使大量的低質(zhì)產(chǎn)品進入市場，對社會產(chǎn)生了負效益。

3、審批時限規(guī)定不合理，工作效率長期低下

在調(diào)研和資料查閱的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)同一審批事項在不同地區(qū)的審批時限規(guī)定不盡相同，而且較少有明確的法律或規(guī)定對審批時限進行核定，部分審批流程的審批時限在不同地區(qū)相差甚大。通過調(diào)研部分審批程序的審查內(nèi)容及過程，審批時限過長主要有兩方面原因：其一是審批一般需通過科員審查科長復(fù)核分管領(lǐng)導(dǎo)審批三步驟完成，而實際過程中，科長與分管領(lǐng)導(dǎo)工作較為繁忙，特別是分管領(lǐng)導(dǎo)常出差在外，并且未將審批權(quán)限下放；其二是部分審批流程需經(jīng)過多名不同專業(yè)和技能的科員審查，且審批責任劃分不明確，科員之間出現(xiàn)相互推諉審批流程的現(xiàn)象，審批時限因此而不得不延長。

4.審批流程不規(guī)范，需進一步完善

工業(yè)投資項目的審批制度要做到公平、公正，必須明確每一審批流程的法律依據(jù)，審批程序和審批標準。然而，實際情況是多數(shù)審批程序不透明，自由裁量權(quán)過大，這種審批的隨意性，既扭曲了政府職能和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也容易引起權(quán)力尋租，滋生行政腐敗。按照《行政許可法》的規(guī)定：起草法律草案、法規(guī)草案和省、市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。這一規(guī)定雖然可以提高審批事項的公眾認可度，但并沒有完全改變政府在設(shè)立行政審批事項上的不透明性。

三、改進工業(yè)投資項目審批管理的方案

要改進當前投資項目審批出現(xiàn)的問題，筆者認為至少要從以下方面來考慮：

1. 轉(zhuǎn)變政府職能，進一步壓縮審批事項

鼓勵投資者依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和國家頒布的產(chǎn)業(yè)政策、外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，自主選擇投資領(lǐng)域和投資方式，取消所有限制合法投資行為的地方規(guī)定和相關(guān)項目審批。同時正確界定基本建設(shè)程序中的投資者行為和行政行為。取消屬于投資者行為的項目審批環(huán)節(jié)。對于國家、省市區(qū)投資建設(shè)項目，以及需要爭取國家和自治區(qū)資金、土地、稅收等政策支持的建設(shè)項目，按國家和各市規(guī)定的環(huán)節(jié)和程序由投資主管部門審批或報批。對各類投資項目，非投資主管部門（除土管、規(guī)劃、環(huán)保部門外）一律通過參與主管部門牽頭的聯(lián)合審批、聯(lián)合審圖或采用非審批方式參與管理，取消獨立項目審批環(huán)節(jié)。其中無基本建設(shè)內(nèi)容的技術(shù)改造投資項目一律實行備案制管理；由政府招標獲得土地使用權(quán)的投資項目，除規(guī)劃、環(huán)保可保留簡化核準環(huán)節(jié)外，其他環(huán)節(jié)取消項目審批；由政府連同方案招標獲得土地開發(fā)權(quán)的投資項目（相關(guān)控制指標在招標文件中明確，管理目標在評標及修正方案中實現(xiàn)），取消所有環(huán)節(jié)的項目審批，實行備案制管理。

2、減少審批環(huán)節(jié)，加強后續(xù)監(jiān)管

將事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘１O(jiān)管、事中檢查，事后稽查手段，加大項目監(jiān)管力度。當然對于一些能夠通過市場機制解決的事項，如經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程承包、政府采購和產(chǎn)權(quán)交易等，采取拍賣、招標投標等市場運作方式，加強對市場活動的監(jiān)管；對可以由企業(yè)自主決定的事項，指導(dǎo)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，實現(xiàn)對企業(yè)的間接監(jiān)督管理；對應(yīng)由統(tǒng)一的管理規(guī)范和強制性標準取代個案審批的事項，制訂相應(yīng)的管理規(guī)范和標準，并監(jiān)督組織實施。這樣既能夠節(jié)約大量的審批時間，也不會發(fā)生一些因為審批項目取消和調(diào)整可能出現(xiàn)的問題。

3、推進項目審批“兩集中、兩到位”，充分授權(quán)服務(wù)窗口

首先要推進項目審批“兩集中、兩到位”：即部門項目審批職能向科室集中，部門項目審批科室向政務(wù)服務(wù)中心集中；部門項目審批項目進政務(wù)服務(wù)中心落實到位，部門對窗口工作人員要授權(quán)到位。對此市委、市政府應(yīng)歸并市級行政許可部門職能，在不增加內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)數(shù)、中層干部職數(shù)和人員編制的前提下，將過去分散的行政許可職能歸并到行政許可科。其次要充分授權(quán)服務(wù)窗口，提高審批效率，結(jié)合部門的實際工作與政府下達文件提出該部門授權(quán)一級審批硬性指標，單位領(lǐng)導(dǎo)要以委托書或發(fā)文的形式對窗口項目審批和服務(wù)事項的辦理充分授權(quán)，除需要技術(shù)論證，聽證、集體研究決定或者上報審批的項目審批外，其余是審批事項都要依法授權(quán)窗口直接處理。最后要全力貫徹項目審批“一事一地”的原則。凡是進入中心辦理的審批事項，不得在中心之外受理、辦理，從源頭上切斷審批件“兩頭受理”和“體外循環(huán)”的鏈條，防止政務(wù)服務(wù)中心被架空。再次是制定部門領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公制度，窗口負責人必須由中層以上干部擔任；各主要審批部門各派一名副局長一年中至少半年常駐政務(wù)服務(wù)中心，其他職能部門的主要負責人每周至少現(xiàn)場辦公一天。

4. 完善審批機制，提高審批效率

盡快督促、落實市區(qū)人民政府行政審批項目并聯(lián)審批辦法的有關(guān)規(guī)定，包括“一窗受理，告知相關(guān)，同步審批，限時辦結(jié)”的流程等，落實好每個環(huán)節(jié)，提高審批效能，加快項目落地速度。

5、規(guī)范審批程序，加快項目落地

首先要簡化土地、規(guī)劃審批程序，壓縮審批時限。首先對需市政府審批的用地項目，建議調(diào)整為市政府授權(quán)市國土、規(guī)劃行政主管部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行審批，審批結(jié)果報市政府備案；對需由國家和市區(qū)審批的用地項目，按照國家和市區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；另外簡化國土、規(guī)劃行政主管部門的內(nèi)部辦理程序，對涉及部門內(nèi)部 2 個以上科室審批的事項交與行政許可科統(tǒng)一辦理，最大限度地減少內(nèi)部審批環(huán)節(jié)，縮短辦結(jié)時間。其次對辦理時間過長的一些事項要進一步壓縮審批時限。實現(xiàn)項目審批與技術(shù)審查完全分離，發(fā)揮中介組織的作用。做好專業(yè)審圖中介機構(gòu)等市場中介組織的培育和扶持工作，行政機關(guān)只根據(jù)專業(yè)中介機構(gòu)的審查結(jié)果簽發(fā)格式化的審批意見書，也為下一步網(wǎng)上審批奠定基礎(chǔ)。最后要建立項目前置審批協(xié)調(diào)組。參照并聯(lián)審批的做法，成立由政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室牽頭，由各個部門涉及項目審批環(huán)節(jié)的科長組成的項目前置審批協(xié)調(diào)組，設(shè)在政務(wù)服務(wù)中心。盡量壓縮項目前置審批時間，提高項目前置審批效率。

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