【摘 要】本文將從財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)來分析我國政府債務(wù)現(xiàn)狀，以警惕地方政府債務(wù)為中心來認(rèn)識(shí)我國當(dāng)前問題的癥結(jié)，并提出了調(diào)整相關(guān)的財(cái)政政策措施來保證財(cái)政的可持續(xù)性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn) 債務(wù)危機(jī) 財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

在財(cái)政赤字長態(tài)化的事實(shí)下，我國政府債務(wù)的前景是不容樂觀的。發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家面臨隱性債務(wù)和或有債務(wù)所可能引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國家。雖然，我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但我國依然是世界上最大的發(fā)展中國家。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)更加重視政府的財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。下面我們來具體分析。

一、我國財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)價(jià)

（一）從財(cái)政債務(wù)承擔(dān)能力來看

自改革開放到如今，我國財(cái)政赤字率賬目上的數(shù)字一直遠(yuǎn)低于歐盟規(guī)定的安全警戒線3%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率也遠(yuǎn)低于60%，但這是否意味我國不存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并可繼續(xù)擴(kuò)大債務(wù)呢？

由于地方債務(wù)的隱蔽性和特殊性，本文僅列舉出了截至2010年底全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金靜態(tài)缺口達(dá)4萬億元；鐵道部明確披露鐵道部負(fù)債總額為18918億元；截至2009年底，三大政策性商業(yè)銀行的債券發(fā)行量為45409.4億元，國外負(fù)債為711.80億元，兩者相加46121.2億元；四家國有商業(yè)銀行改制上市時(shí)剝離不良資產(chǎn)規(guī)模為1.4萬億元，按照銀監(jiān)會(huì)公布的《2006年金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置情況表》中金融資產(chǎn)管理公司68.61%的處置進(jìn)度，還存在約4394.6億元的債務(wù)尚未處理，這樣隱性債務(wù)的總規(guī)模約為10.94萬億左右。加上國家審計(jì)署2011年發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，至2010年底全國省、市、縣三級(jí)地方政府顯性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元，則地方政府負(fù)債合計(jì)超過20萬億元，也正符合了財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠在2013年博鰲亞洲論壇上對(duì)地方政府負(fù)債超過20萬億元這一數(shù)據(jù)的估計(jì)。再加上截至2012年末我國中央債務(wù)規(guī)模77565.70億元，真實(shí)債務(wù)負(fù)擔(dān)總計(jì)則超過30萬億元，由此中央政府的情況加上地方政府這些年積累下來的債務(wù)，總的債務(wù)率則超過 60%，赤字率則超過“馬約”劃定的紅線水平3%，這一結(jié)果不容我們坐視。

因此，我們應(yīng)當(dāng)采取更加優(yōu)化的策略來控制甚至化解隱性債務(wù)和或有債務(wù)，更深層地實(shí)現(xiàn)國家的良性發(fā)展，從真正意義上擴(kuò)張有效國債規(guī)模。

（二）從財(cái)政債務(wù)償還能力來看

截至2010年末，我國國債依存度，按中央財(cái)政支出計(jì)算的國債依存度為62.6%，而按全部財(cái)政支出計(jì)算的國債依存度為11.2%。國際上關(guān)于國債依存度公認(rèn)的警戒線是20%。雖然，國家財(cái)政的債務(wù)依存度低于警戒線，但在我國，由于國債是由中央財(cái)政發(fā)行、掌握和使用，因此分析中央財(cái)政的依存度更具現(xiàn)實(shí)意義。

我國中央財(cái)政國債依存度偏高、全國財(cái)政支出的國債依存度偏低這個(gè)矛盾現(xiàn)象，正反映了我國財(cái)政結(jié)構(gòu)中的一個(gè)突出問題：國家債務(wù)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都集中在中央財(cái)政一級(jí)。同時(shí)也說明了我國財(cái)政對(duì)債務(wù)收入依賴性強(qiáng)，對(duì)財(cái)政未來發(fā)展威脅高，財(cái)政狀況脆弱。

為此我們需要做的是：第一，堅(jiān)決防范各方面的稅收流失，盡最大努力使國家稅收流失降至最低程度。第二，還本付息中的還本支出可以留在“債務(wù)預(yù)算”中，而利息支出須列入“經(jīng)常性預(yù)算”。這樣既保證了國債本息的按時(shí)足額兌付，也不至使國債本息的兌付成為誘發(fā)國債規(guī)模愈來愈大的原因。而且，政府所面臨的經(jīng)常性支出壓力也會(huì)隨著利息支出進(jìn)入經(jīng)常性預(yù)算而增大，這樣就能形成對(duì)財(cái)政支出的膨脹以及由此帶來的國債發(fā)行規(guī)模的膨脹形成有力的制約。第三，下定決心壓縮財(cái)政支出，從降低債務(wù)依存度、扭轉(zhuǎn)國家財(cái)政困難局面的大處著手，破除一些局部的、個(gè)人的既得利益。

二、我國債務(wù)預(yù)警

地方各級(jí)政府不得自行舉債的規(guī)定在我國《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》中有明確的記錄，但實(shí)際操作中，各級(jí)地方政府仍通過各種方式規(guī)避國家法律法規(guī)來舉借大量債務(wù)，由此債務(wù)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)威脅到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

在2013年4月9日惠譽(yù)以擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定為由將中國的長期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-降至A+，這是自1999年以來中國主權(quán)信用評(píng)級(jí)首次被一家大型國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)。

同時(shí)，進(jìn)入2013年以來，地方政府債務(wù)更成為了熱點(diǎn)問題。華泰證券、招商證券和平安證券等紛紛進(jìn)行了測算，對(duì)于15萬億左右的地方債規(guī)模，基本形成了共識(shí)，同時(shí)均以城投債和政信合作代表的“影子債務(wù)”表示了擔(dān)憂。華泰證券綜合統(tǒng)計(jì)了平臺(tái)貸款、城投債、中央代發(fā)地方債、信托中的政信合作、保險(xiǎn)資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資、券商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資、上級(jí)財(cái)政借款和其他借款等數(shù)據(jù)之后，報(bào)告指出，地方政府債務(wù)金額2011年為13.2萬億，2012年達(dá)到15.3萬億，2013年預(yù)計(jì)在16.3萬億。甚至還有上文提到的財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠對(duì)地方政府債務(wù)超過20萬億元的估計(jì)。要知道，我國2012年全年財(cái)政收入為11.7萬億，而地方政府債務(wù)遠(yuǎn)超過這一數(shù)字。

因此對(duì)地方政府行為規(guī)范和重新定位以杜絕債務(wù)總量的無序增長是當(dāng)前刻不容緩的事情。筆者認(rèn)為，可以通過市場機(jī)制對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目和資產(chǎn)引入多元化的股東；改革債務(wù)融資方式；嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律以分擔(dān)政府投資壓力，以確保國家信譽(yù)和財(cái)政健康發(fā)展。

三、結(jié)論與政策建議

結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，除了使財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)有效趨于合理外，財(cái)政政策還可以在以下方面進(jìn)行調(diào)整：

第一，加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的治理，重視風(fēng)險(xiǎn)的防控，以避免出現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中央財(cái)政倒逼的不利局面。通過限制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)方式，來控制債務(wù)規(guī)模，如哥倫比亞的“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)。我們可以學(xué)習(xí)哥倫比亞的財(cái)政監(jiān)測系統(tǒng)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)與地方政府是否可以發(fā)債聯(lián)系起來。

第二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的投入的比例以促進(jìn)消費(fèi)；面對(duì)仍然存在的通脹壓力，則繼續(xù)加大對(duì)低收入群體和無保戶的轉(zhuǎn)移支付，以及加大對(duì)糧食生產(chǎn)的財(cái)政投入是當(dāng)前的積極策略。

第三，短期內(nèi)積極財(cái)政政策是仍然需要的，以便能夠繼續(xù)做出積極貢獻(xiàn)，但是從中長期來看，財(cái)政政策是要向穩(wěn)健政策回歸的，當(dāng)然也要視國內(nèi)外整體經(jīng)濟(jì)形勢而定。

第四，合理的國債應(yīng)是政府非常性的、受益后代的公共行為融資，增稅時(shí)就要考慮受益原則。政府要規(guī)避不負(fù)責(zé)任的消費(fèi)性開支，改革官員激勵(lì)機(jī)制和地方激勵(lì)競賽，不過多依靠“第二財(cái)政”即土地財(cái)政作地方債務(wù)的擔(dān)保。利好的是我國正向著明朗的勢頭發(fā)展，如正在實(shí)施的縮小“三公”支出的開支，增強(qiáng)政府收支明細(xì)的透明度等。

“十二五”時(shí)期，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增加財(cái)政赤字的規(guī)模。隨著經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，我國已經(jīng)沒有必要繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模。而且，連續(xù)大規(guī)模的財(cái)政赤字刺激經(jīng)濟(jì)也不可持續(xù)， 且累積的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)副作用很大。所以，“十二五”時(shí)期財(cái)政收支規(guī)模應(yīng)維持平衡。盡管，現(xiàn)在我國仍為積極的財(cái)政政策，但我們依然應(yīng)按規(guī)劃向著穩(wěn)健的財(cái)政政策發(fā)展。同時(shí)，全部政府財(cái)政支出中，社會(huì)性支出（尤其是養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和環(huán)境）的比重應(yīng)有較大幅度的上升。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)考慮壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與行政管理費(fèi)用支出的比重，并將擴(kuò)大內(nèi)需，尤其是消費(fèi)需求作為我國未來發(fā)展的突破口，以確保公共財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展及財(cái)政穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。

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